我国农村基建投资的公平性难题

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    【题目】乡村基础设施投资公平性困境探析
    【第一章】影响乡村基础设施投资公平性的原因分析绪论
    【第二章】公平性的历史考察与分析
    【3.1】我国农村基础设施投资公平性现状
    【3.2】我国农村基建投资的公平性难题
    【4.1】公平性视角下农村基础设施投资的思考
    【4.2】寻求合意的我国农村基础设施投资转型
    【4.3】实现合意的中国农村基础设施投资公平解
    【结论/参考文献】农村地区设施的投资公平问题研究结论与参考文献

　　第二节 我国农村基础设施投资的公平性难题

　　一、 我国农村基础设施投资中效率与公平的困境

　　农村基础设施投资的效率内涵指，一定比例的农村基础设施投资，促进农村各方面的发展，能够使农村居民的生存条件大大改善，能够提高他们的生产条件、生活条件、收入水平等，在农民生产能力上有所增加，提高其劳动生产效率和农村经济效率。

　　目前我国还处于发展中国家，在社会发展中往往将更多的注意力集中于如何利用经济学的方法来优化现有的资源配置、提高其效率、或如何选择路径去进行社会福利分配等以达到帕累托最优。

　　帕累托最优，指的是一个人如果自身的情况变好，那在这种变好的状态下，它是以不牺牲别人的利益或不造成别人的条件变差为条件的。帕累托最优即一种资源效率的最优配置，不存在帕累托改进。西方学者曾提出过"效率优先，兼顾公平"的收入分配办法，旨在解决效率与公平的矛盾。我国在十四届三中全会后也提出了"效率优先，兼顾公平"的原则，让兼顾公平在效率发展的基础上来发挥缩小贫困差距的作用。

　　首先，这种帕累托最优是从社会的总体上来看的，它没有将社会人群进行分层，毕竟它的总量是一定的，如果富人得到了改善，而穷人并没有发展变化；或者富人和穷人都有所增长变化，但富人的增长率远远大于穷人，那这些情况还是会导致贫富差距越来越大。其次，效率不是独立的，它与一定的制度、价值取向、成本收益、投入产出都息息相关。

　　所以说，效率与公平这对矛盾，是具体的、相对的和历史的。在很大程度上，由某种社会福利能达到帕累托最优来判定的经济效率并不能代表真正的公平，甚至还会导致公平的缺失。比如说，在社会总福利不变的情况下，会出现穷人的福利向富人转化，但这时社会总福利并没有发生变化，在这种转化情况下或转化前的状态下都可以成为帕累托最优。这是一种社会财富的转移分配，即牺牲了穷人的利益而增加了富人的利益。

　　帕累托最优一般是在没有这种转化发生的情况下为最优，但事实上在社会总财富没有发生变化的帕累托最优情况下，这种转化是时常发生的，会使贫富差距进一步拉大。简单说，帕累托最优并没有说明这些转化，但这些转化又在帕累托最优的条件下是会发生的，所以用帕累托最优是衡量效率的增加，来考虑公平性的政策，是存在问题的。

　　任何事情的解决要分清事物的主次，要寻求主要矛盾。一些实践经验告诉我们，如果想绕开政治层面的事物而来解决一些经济问题，这往往会使事物陷入无限的矛盾当中。

　　农村基础设施投资的公平，则指各省市、各区域，农民可以获得在数量上和质量上大致相同的农村基础设施。在政治哲学中，公平被赋予了更多的权利。

　　比如说政治参与自由、财富、收入等。如罗尔斯的"差别原则".这种"差别原则",简单地说就是给予生存在社会底层的人一定的优先。因为尽管在大的原则下是要求有平等公平的机会，但由于一些人受到机遇、天赋等的影响，其结果仍然和其他人不一样，有可能最后会产生很大的贫富差距甚至社会矛盾。

　　在农村基础设施投资建设中，比如在 2003 年国家对农村普通中学的教育支出只占到了全国支出的 32%不到。2004 年，全国还有 7%的农村由于没有通讯基础设施而通不了电话，4%的农村由于道路基础设施跟不上而通不了汽车。

　　构建社会主义和谐社会，必须要重视社会公平这块基石。长期以来，农村基础设施投资因各种原因对社会公平重视不够。现在城乡发展和收入差距越拉越大，这种不平衡不协调，体现在经济社会发展的多方面和多层次。在很多人看来，农村基础设施投资效率与公平是可以相互发展相互促进的，可很多时候却又是矛盾的。

　　如果我们发挥帕累托最优，使农村基础设施投资效率最大化，在一定层面上满足了农民对生产、生活的需要，可问题是这是以更大的不公平作为代价的；另一方面，如果我们仅仅为了实现农村基础设施投资的公平，那有时就必须要牺牲一定的效率。所以这常常是一个艰难的两面选择，做到既兼顾公平又要提高农村基础设施投资的效率。

　　二、 我国农村基础设施投资中各方利益博弈与公平的困境

　　无论从各项人均发展指标数值还是从经济和社会结构看，我国都还属于发展中国家，经济社会发展和人民生活水平相对较低，资金短缺不仅阻碍生产力的发展，还成了制约农村发展的瓶颈。农村基础设施投资，由于各投资主体的利益选择和资金量不同，其投资行为也会产生变化。从哲学上看，博弈论是一种方法论，指当人们行为相互作用相互影响时，当事人之间不能达成一个有约束力的协议。

　　也就是说当我们的命运取决于其他人的行为时，我们可以根据博弈论来制定相对应的策略。把博弈论用到农村基础设施投资公平性的思考中，方便人们在实践中更好地认识到事物之间的矛盾及其相互关系，有利于看清这一困境。通过博弈论我们知道，农村基础设施的投资主体，其命运除了是自己的选择外，还依赖取决于其他投资主体的行为，也就是说这些投资主体在农村基础设施投资过程中存在着一个约束力。

　　（一）中央政府与地方政府之间的博弈分析

　　我国的政府可以以中央和地方来作为划分标准，此外，在地方政府之内，又有着省级、地市级、县级和乡镇级这些更加详细的划分，因此不同等级的政府在履行其政府职能的时候，他们面对服务的对象也就不同。服务对象的范围最大的应当是中央政府，全国范围内的公众都在中央政府应当服务的对象范围之内，而中央政府提供的公共产品，必须是全国范围的。那些公共产品所具备层次性和地域性，决定了不同级别的政府所具有的事权分级，从而影响着不同层级的政府的财政支出。

　　对于中央政府来说，不可能提供全部的公共产品，而地方政府由于财力和权力的限制，超出等级的公共产品是不会提供的。而且因为所提供的公共产品的服务范围不同，各级政府在制定政策时，其出发点是有着一定的差距的。所以在财政预算收入和支出方面，各级政府由于层级的不同，其相互之间的关系呈现出一种博弈的状态。比如地方级政府往往会希望向更高一级的政府力争更多的财权，使得本级政府的公共预算达到最大。

　　为了能够保证各地区的经济实现均衡发展，政府往往会选择经济发展差距较大的一些区域，引导较为富裕的地区输送一些资源到贫困地区。自从我国的分税制财政管理体制实行之后，原则上各级政府都实行了分级预算制度，即一级政府一级预算，在法律上对各级政府的预算进行了约束。政府向公众进行无偿支出或者是进行内部资金的转移时最常用也是最重要的手段就是转移支付。

　　我国的中央政府领导着各级地方政府，因此对于来自中央政府的指令，地方政府必须要贯彻执行，但是同时也要结合本地的实际情况，对指令进行合适的修改，从而减少失误。当地方政府遵从中央政府的指令的时候，假如缺少资金，那么中央政府有责任提供财政补助给地方政府。

　　发展农业经济一直我国政府工作的重点，而"三农"问题则是农业经济发展过程中遇到的最大的问题，政府必须对其进行积极解决。在中央政府方面，决定我国农村经济、社会发展和农民生活水平的一项重要的物质基础就是农村的基础设施建设情况。中央政府之所以会对农村基础设施进行投资，是为了帮助农民改善他们的生产和生活条件，促进农村经济的发展，增加农民的经济收入。

　　中央政府希望可以通过对农村的投资实现全社会的帕累托最优，而只有各地区投资总需求和总供给的总量和结构实现均衡才能达到帕累托最优。地方政府不仅是中央政府在地区的下级部门，也是当地的区域利益的代表，所以进行的投资活动除了希望能够促进本地区农业经济的发展，还希望中央政府能够更多更大量的对本地政府进行资金转移支付。

　　各个地方政府为了使本地区的经济发展的速度能够进一步加快，向中央政府要求更多的转移支付，在对中央财政进行争取的过程中，一般都会以全国的经济发展为底，强调自身区域经济发展所占的重要性，为此还会制定大量的以发展本地区经济为主要目标的政策和战略来争取。

　　在这个过程之中，地方政府除了是本地的经济利益的代表，还是在成功争取资金和项目之后中央政府的委托人，而且并不对其进行主要负责，也就是说如果项目不能完成，该级政府也不会承担相应的主要经济责任。所以各级地方政府为了争取来自中央政府的资金追加和项目授权，会动员本地的各种社会力量来作为竞争实力。如果争取成功，地方政府就可以不进行财政支出而发展本地经济，也就是政府可支配的财政增加。

　　而且在我国，中央政府进行财政投资的时候就赋予地方政府足够大的权力而且不用承担相应责任，这就导致政策执行者片面的追求利益而忽视本地区经济发展的合理和公共产品的需求，造成大量资金浪费。而且各级政府除了竞争财政资金之外，还会争夺金融资金，我国的信贷的约束力和政策性银行的特殊政策，使得各级地方政府对这些资金也互相争夺。

　　在社会福利的最大化下，对各级地方政府的真实需求做出合理的分配是中央政府对地方投资的最佳水平标准，而实现这个最佳水平必须要有一个前提，对于各级地方政府的经济信息能够全面及时的掌握。然而这个条件是不会完全实现的，因为政府的投资项目大多历时长，涉及的领域也比较多，所以各项投资项目的信息并不会完全的被中央政府掌握，这是必然的。但是如果要求各地区项目的投资金额、规模和计划都保持一致，其花费的成本是巨大的，而且也是不可能实现的。

　　同时，在争取中央政府的财政投资的时候，地方政府为了能够提高竞争力，有时候会对其申报项目有着夸大失真的成分，导致对于这些项目的数据，中央政府所获取的并不是真实正确的，而且还会影响到下一轮中央政府的分配决定，造成非常大的不良影响。要调整这种博弈策略，中央政府必须对地方政府的竞争和财政投资行为进行相应的奖励或者惩罚。

　　中央政府除了采取奖惩措施之外，控制地方政府的行为还有对其分配总量进行直接控制。在我国，中央政府是按照基数和短缺的严重程度，来对各级政府进行分配的，所以在这种原则下，地方政府之间必然会对投资分配的基数进行激烈的争夺，这是因为争取到的投资越多，其基数就越大，而下次的分配中，能够所获得的分配总量也就越大。

　　一旦投资项目确定下来并且开始实施，那么还会出现中央政府继续追加投资的现象，这样地方政府所争取的资金数量就高于分配数量。出于本地地方利益的需求，一些地方政府会不断的申请项目并且让投资规模进行扩大，如果中央政府的指令有利于本地利益就积极执行，反之采取回避措施。总之上有政策，下有对策，有时候甚至采取不正当的手段，使得中央政府无法对其进行管理。所以如果中央政府能够直接控制对地方政府的分配量，那么就会减少这种情况。

　　（二）政府与农民之间的博弈分析

　　自从我国在农村推行家庭联产承包责任制之后，农民的身份就发生了转变，过去的农民只是单纯的消费者，而现在则具有生产者和消费者的双重身份。很多农户都已经成为一个独立的生产经营主体，能够占有和使用生产资料，因此农户也成为了我国农业基础设施建设的投资主体之一。

　　如果农户、政府等投资者进行投资的时候，有着相同的目的，那么就能够有效的提高农业生产的投资效益，改善其恶劣的投资环境，降低生产成本以提高效率，帮助从事农业者提高收入。不仅是各级政府之间存在着投资博弈关系，农户和政府之间也存在相似关系。因此政府的投资必须对农户有诱导性，保证农户私人投资效益与社会平均投资效益相等和或高于，才能维系这一关系的稳定。

　　我国的政府是宏观农业投资主体，由于我国的发展战略重视工业化而忽视农业，我国对农村基础设施的投资存在一些"随意",所以政府的一些发展工作并不适合我国农业的发展。比如看到我国农业形势好转，第一时间想到的不是对农业追加投资、改善农村的生产生活条件，而是将农业剩余转移到其他非农业部门；反之如果农业形势出现问题，就慌乱地对农业进行抢救和投入一些资金来修补，并没有将农业的发展和工业放到同等的地位。

　　在一开始的时候，农户对政府比较信赖，所以认为政府应该会持续给农业进行投资，但是由于政府长期对农业支持的政策和措施不到位，导致农户认为政府说一套做一套，所以政府和农户之间的博弈投资关系已经变为非合作关系，而非原来的合作关系。所以说，各投资主体必要利益的保证，是政府在制定农村基础设施投资政策时需要格外重视的。

　　（三）投资主体对农业与非农业之间的博弈分析

　　一般情况下，农户或者政府等投资者在决定对我国的农村基础设施进行投资之前，都会面临一个共同问题：投资效率的软约束。政府作为农村基础设施的投资主体，除了完成农村基础设施投资目标之外，还暗含着实现政府的官员福利最大化的目标，其表现在：①作为本地区利益的代表，政府进行投资的重要目标是追求地方经济发展速度；②实施分税制的条件下， 地方政府投资行为的重要动机就是增加地方财政收入，争取财政收入的最大化。

　　为了这两个目标顺利实现，地方政府必然以改善本地区的投资环境为由，增加财政收入。只要是能够快速的增加政府的财政收入，就算可能不利于本地农村的发展，政府也会执行下去；反之，就算是有利于地区农村的发展，政府也会尽量采取回避态度。

　　而农户作为独立的生产经营主体，在投资上有自由选择权力，为了提高收入，也可能会选择非农业投资。

　　投资主体对农业与非农行业进行投资博弈主要有两种情况，一方面是在不考虑其他因素的情况下，投资主体单独做出的博弈决策；另一个即两个或两个以上的投资主体在各种条件下，妥协做出的投资博弈决策。因为前者是单个投资者出于自己的利益针对投资环境做出的决定，属于博弈方与"自然"之间的博弈。目前就我国的投资环境来看，理性的投资者所做选择的往往是非农业，这就导致农业和非农业的投资环境的不均衡。但是这只是一种理想化的投资博弈。

　　投资者所做出的投资博弈的结果是非农行业，使得我国的大部分资源都为非农业所拥有，使得我国的农业基础设施的建设得不到足够的投资，导致农业生产效率低于非农业，经济发展滞后，投资环境不容乐观。而且大量的资源投入到非农业，超出了其正常发展所需的数量，在浪费了资源的同时还降低了投资效益。这种情况在现实生活中很常见，比如资源的重复投资或者是闲置，效益的下滑等，造成了一种表面上项目多、需求大而实际上投资战线过长、资金不足的扭曲表象，这些都是受到体制、投资环境等因素的影响。

　　目前，我国政府仍旧没有相关的经济政策，促使和引导农户、集体组织和地方政府等农业基础设施的投资主体对农业基础设施进行稳定、公平的投资和追加投资，而且由于各自代表的利益不同，这些投资主体的投资行为并不是完全相同的，导致农村基础设施的资金来源不稳定、不公平，这种情况不利于中国经济的持续、高效发展。

　　所以改善农村基础设施的投资环境就显得刻不容缓，而现在我国农业投资的现状是：落后的发展，恶劣的投资环境，不公平、低效率的投资分配。为了改善这种现状，国家应当从制度方面着手，推行有利于农业发展的政策，改善基础设施建设，吸引更多的投资者对农业进行投资，减少非农业的资源浪费，平衡农业和非农业之间不平衡的发展关系。

　　三、 我国农村基础设施投资中的公平性治理困境

　　农村基础设施与农村的生产和农民的生活紧紧地联系在一起，是其生产发展的物质基础之一。农村经济的长足发展，需要有效的基础设施来服务与支撑。

　　本文作者认为，要实现农村社会经济的可持续发展，就要实现农村基础设施的可持续发展，而这种可持续发展是建立在农村基础设施投资的公平性上。要解决农村基础设施投资的公平性，就要建立有效的农村基础设施建设治理机制。

　　但在历史经验上，很多发展中国家农村基础设施的有效供给机制上都存在失败的例子。后来国际机构、相关国家政府对农村基础设施的有效供给机制进行了很多探索。这其中"世界银行模式"和"东亚模式"就比较突出。比如说"世界银行模式",它就是一种私有化兼具市场化的模式。这种观点认为国家要追求基础设施的高效率，那就得建立一个有效的市场，这种市场能够让资源得到优化配置，在其中基础设施就是一种可竞争的、可排他的特殊商品。

　　面对一些小型的农村基础设施，也要让市场来进行优化配置，在决策过程中力推"社会参与与同伴监督"共管的模式使其更加透明、公开。但这种模式推出之后也是受到了很多质疑，如基础设施的市场私营化，虽然使人们享受了平等的服务竞争机会，但也使贫富差距进一步拉大。私营者只为自己利益着想不停地开发公共资源，把社会发展的可持续性扔到一边。再论"东亚模式",这种模式在日本韩国就取得了一定的成功。

　　它的创立主要是依靠政府，以政府投资为主，其他社会资源的投资为辅。比如在韩国，韩国政府首先在资金上的支持，就保证了农村基础设施投资建设能够顺利开展，还提供多种技术支持和政策性的奖励；然后从实际情况出发，根据每个区域的不同，建立"自下而上"的动员机制发挥农民的积极性、创造性，使得最大限度地发挥了当地的农村资源。

　　在农村基础设施投资过程中，我们不能完全相信市场化、民营化，必须根据本国的实际情况，寻求适合本国的治理机制。我国还是发展中国家，很多制度和法律法规并不健全，私有化有时并不能真正发挥市场资源的有效配置，还可能会损害农民的利益，加深城乡发展的不公平，引发社会矛盾。因此在我国选择何种模式的治理机制，才能有效处理好农村基础设施投资公平性这一问题困境至关重要。

　　目前我国农村基础设施投资中存在着一些深层次的问题，导致了农村基础设施投资的不公平，影响了其可持续的发展。

　　1、一些农村地区采取"世界银行模式",虽然取得了一定成果，可在很多地方这种模式逐渐演变成地方政府部门把私有化作为"甩包袱"的行为，严重损害了农民的利益，甚至某些政府部门出现逐利行为，建立营利性公司，加深了与农民间的矛盾。

　　2、没有真正从"农民本位"出发。就目前整合分散的支农资金情况来看，很多都是在政府部门与部门之间或者中央政府与地方政府之间，去进行资金的分配、整合与协调。可要想真正解决支农资金的问题，就是要从"农民本位"出发，听听"农民声音",站在农民的角度，保证农民在农村基础设施中拥有项目计划、项目建设、资金安排等方面的知情权、发言权和参与权。

　　3、在农村基础设施投资中还面临着一个严峻挑战，那就是乡村负债。对于一些农村，特别是一些不发达地区的农村，乡村面临着负债，就会滋生那些基层政府挪用国家对该地区农村基础设施投资的资金去进行还债，或者挪用这些资金去寻租、去投资其他项目，而致使农村基础设施投资资金量减少、投资方向偏移。

　　4、农村税费的改革，使得我国在农村基础设施投资与建设方面，很多配套政策与制度并没有跟上来。比如"一事一议"制度如何降低高额的交易成本，农村社区如何对农民进行有效的管理与组织等。