开孔河灌区水价调整SWOT分析

　　摘要：现阶段，开孔河灌区初级水价以10年前作基准年，水费收入难以维持、养护水利工程运作。文章阐述开孔河灌区供水价格演变情况和现行供水价弊端，依据政策要求测算完全成本水价，使用SWOT分析法研究灌区水价调整的利弊影响。基于分析结果提出水价调整三步走建议，以期推动灌区水价改革，实现全地区经济高质量发展。

　　关键词：水价调整;SWOT分析;开孔河灌区;

　　开都河、孔雀河(2条河流合并简称开孔河)是巴音郭楞蒙古自治州(以下简称“巴州”)境内的2条重要河流，分别是博斯腾湖的入湖、出湖通道之一。开都河也是新疆巴州的水电开发基地，经过近70年的发展，开都河上现已建成3座拦河引水枢纽及8座无坝引水渠首，灌区内骨干及田间工程已基本完善配套。根据灌区数据统计(2020年),开孔河流域6县市(库尔勒市、和静县、焉耆县、和硕县、博湖县、尉犁县)灌区总面积648万亩，其中最大的博斯腾湖灌区灌溉面积491万亩。灌区内输水干渠总长1119.32km, 其中防渗长度699.37km, 防渗率62.48%;支渠总长2529.36km, 其中防渗长度1428.08km, 防渗率56.46%;斗渠总长3045.57km, 其中防渗长度1611.17km, 防渗率52.9%。但总体防渗率仅为不到60%,而且计量设施不足，部分农田尚缺乏计量设施。从管理角度分析，管理隶属塔里木河流域管理局巴音郭楞管理局(以下简称“巴音局”)、巴州水利局、相关县市水利管理中心等，形成了分层级管理的局面。

　　开孔河水资源作为农业灌溉重要生产要素投入，显着提升了灌区效益，发挥了经济价值。灌区水价作为水资源价值的货币反映，直接影响灌区用水量甚至产业结构的调整。而在现阶段，开孔河灌区水价制定仅考虑了农户承受能力，其价格甚至低于水利工程维护、运行成本，造成各类供水难的问题，亟待重新测算并及时调整，以满足水利工程管理、运行等基本需求。

　　1 灌区供水价格现状

　　开孔河灌区内农业供水终端价格采用完全成本水价法核算，由国有水利工程水价与末级渠系维护费2部分组成。国有水利工程水价(以下简称初级水价)包括水利工程近年经营成本均值、费用计提、原水水费、农业用水税金及水资源费等部分，由流域管理部门负责收取；末级渠系维护费(以下简称末级水价)包括末级渠系管理费用、配水员劳务费用和末级渠系工程维护费3个部分，多由农村合作社收取。灌区水价体现民生水利的内涵，注重解决“三农”相关水利问题，切实推进取用水和谐关系，意图通过保本经营的方式实现民生与水利共同发展的双赢[1]。

　　按照完全成本水价理念，灌区国有水利工程水价演变如下：2005年开都河灌区州级供水管理单位农业水价为0.0262元/m3,孔雀河灌区地势高，农业用水需要博斯腾湖东、西泵站抽水输送，因此供水成本高于开都河灌区，其州级供水管理单位水价为0.0544元/m3;自2016年再次调整水价，基于2010年为成本年测算，开都河灌区农业综合水价为0.0405元/m3,孔雀河灌区综合水价为0.0932元/m3,于2018年基本完成调整。依据水价演变进程可知，现行初级水价近十年未重新测算，尽管满足民生水价需求，但已严重偏离供水成本，无法实现水利工程正常管理、运行、维护，因此国有水利工程水价需要进一步调整。

　　2 现行灌区水价弊端

　　现行灌区执行水价是2016年调整的，距今已6年，而且采取水价是2010年测算水价，严重偏离供水成本，而偏离供水成本的灌区水价在资源利用、水务管理等方面带来了一系列弊端，具体表现如下：

　　2.1 农业供水工程运行难以维持

　　2010年开孔河流域管理整体由巴音郭楞蒙古自治州划归塔里木河流域管理局(以下简称“塔管局”),并成立巴音局负责开孔河流域水利工程建设运行管理，由于水利设施老化严重，受资金不足的影响，灌区内老旧险水闸只能带病运行。而在优先保障人员经费等刚性支出前提下，用于水利工程维修养护的资金逐年减少，缺口资金只能通过优先考虑降低岁修养护标准、延长岁修养护周期等非正常手段予以维持，维护资金需求较大，使得水务管理单位陷入农业供水工程失效与营运赤字加剧的两难境地。

　　2.2 价格杠杆效应不能充分发挥

　　干旱区水资源用途广泛性、稀缺性决定其拥有较高的经济价值，水价作为资源价值的货币体现，应当起资源稀缺的指示作用和优化配置的调节作用。灌区将水资源视作公共属性商品的理念，忽视了用水本身自然资源价值，极大限制水价的杠杆调控作用，阻碍灌区用水者节水意识的培养，无法合理配置和利用水资源，更不能将节约用水用于产业高质量发展。

　　2.3 用水量计量、水费收取方式落后

　　偏离成本的水利工程水价加剧流域管理局资金流，稀缺的财政资金无法普及初级渠系斗口计量设施。末级渠系收费端仅能根据毛灌溉用水量计算水价，导致灌区按亩收水费状况的乱生。非公允、非标准化的收费依据降低用水者的支付意愿，恶化水务管理局的实际收益，同时偏离用水效益的亩均农业水价也进一步阻碍用水者节水意识的培养[2],农业生产用水量人为加剧、农业用水费用短缺无法缓解，恶性循环由此生成。

　　2.4 节水灌溉设施难以持续

　　由于亩均水价收费方式降低农户的实际节水积极性，加之灌溉设施维护人员技术素养低下，存在节水灌溉设施弃用的情况，不仅违背节水理念，还将加剧经济用水与生态需水矛盾冲突[3],形成投入-弃用-资金浪费的恶性循环。同时，大量农村劳动力前往城市务工，留在农村的居民老龄化问题严重，多种问题导致农田水利建设投入力度不足，组织管理难度较大，难以有效解决用水节水效益失衡问题。

　　3 灌区农业水价调整依据

　　依据《新疆维吾尔自治区农业水价综合改革实施方案》《新疆维吾尔自治区水利工程供水价格核算办法(暂行)》政策，水价应当在农户经济承受范围之内采取完全成本法进行测算。根据水价成本监审要求，开孔河灌区水价测算以2019—2021年综合成本进行测算，定价总成本均为水费实际支出。经有关部门监审成本及现场调研分析，提出供各级部门研究讨论的成本水价(2022年以后)为：开都河流域灌区初级水价0.1049元/m3,相比现行水价0.0405元/m3增加0.0644元/m3,同比上调159%;孔雀河流域灌区初级水价0.1025元/m3,相比现行水价0.0932元/m3增加0.0093元/m3,同比上调9.98%。

　　4 水价调整SWOT分析研究

　　基于完全成本水价测算结果，开都河、孔雀河灌区水价应进行不同程度上调。本节使用SWOT分析法开展水价上调研究，基于研究结果对水价具体调整提出建议。

　　4.1 优势(S)

　　(1)调整水费用于维护、养护工程

　　以2021年为基准，开都河灌区水利工程年运行费成本6919.72万元，费用计提1445.70万元；开都河灌区水利工程年运行费成本6607.73万元，费用计提2294.17万元，同年水利工程运行收支赤字达9000万元。调整后水价足以维护、养护工程，修复灌溉渠道用水“跑、冒、滴、漏、偷”现象，同时将资金用于完善流域取水口在线监测等设施，杜绝以单位灌溉面积收取水费，使按方收取水价成为现实。实现按方收费才能真正体现水资源的价值，也能提高农户节水意识。

　　(2)对标节水优先、发挥水价杠杆

　　依据美国经济学家Dauglas Janmes和Robret Lee的供求定价研究，农户水价发挥杠杆作用、显着影响农业用水量，上调的灌区用水价格倒逼农户培养节水意识。从农业生产投入成本角度，按方收费激励农户改变漫灌等用水方式，增强节水灌溉设施推行可行性，实际减少灌溉用水投入量，节约用水量可用于扩大灌区再生产。

　　(3)体现资源管理职能

　　我国资源资产存在底数不清、监管保护制度不健全等问题，各流域亟需核算水资源价值，加强资源管理。塔河流域水务管理部门承担资源调控、监督职能。因此水价调整表面看来仅为价格一定幅度上调，而其核心内容是管理部门通过价格杠杆突出水自然资源的稀缺属性，通过水价调整高效发挥资源价值，最大程度缓解资源过度开采问题，践行资源可持续发展的管理义务。

　　(4)扩大水利工程投资

　　在维持现有灌区用水量不变情况下，水价调整增加水务管理部门水费收入，可缓解水利工程维修经费短缺问题；同时，流域机构可将资金用于改造国有水利工程建设，扩大项目投产力度，将为地方灌区提供更好的水资源保障和供水服务，为农户提供优质就业岗位，吸引青壮年劳力农村回流，实现农民和供水单位双赢，促进乡村振兴，巩固脱贫攻坚成果。

　　4.2 劣势(W)

　　终端水价由初级水利工程、末级渠系水费构成，双主体的水费收取存在信息差异，易导致末级水费先行调整、原水水费调整滞后等固有问题。若保持原有终端水价，则本次水价调整将会压缩末级渠系水费收益，尽管从农户角度避免了水价推行阻力，但缺乏信息共享、理性沟通的水费收取双方，易导致“用水难供、水费难收”等实际问题。

　　4.3 机遇(O)

　　(1)流域生态修复的实际需求

　　依据国际公认的河流开发利用建议，流域内水资源开发程度应低于40%的阈值[4]。依据《塔里木河水资源公报》,近10年来开孔河流域年均水资源总量41.45亿m3、年均经济用水32.47亿m3,其中年均农业灌溉用水19.92亿m3,水资源开发利用程度为78.33%、农业灌溉用水占比48.06%,实际用水量超过用水红线，过度开发导致水生态环境的可持续发展受限。

　　本次水价上调，可将灌溉节约水量返还生态基流，在满足粮食安全基础上维持河流生态系统健康。

　　(2)水价结构改革需求

　　灌区供水价格体现公益服务职能，较市场经济成熟的发达国家而言，水价收费缺少供水单位的投资回报等部分[5]。长期入不敷出影响供水管理单位高效运行，因此调整灌区水价可作为促进水价结构改革、激励供水管理单位的契机。

　　(3)产业结构调整带来额外经济效益

　　塔里木河流域属于干旱区，水资源稀缺限制产业结构调整及社会经济高质量发展。流域水资源同比用于工业发展、居民生活方面将产生更高经济价值和社会效益。因此灌区水价上调发挥杠杆效应，将灌区节水量用于优化工业、服务业用水调度，会有效带动社会经济高质量发展。从现实高效节水潜力分析，尚有很大节水空间。

　　4.4 威胁(T)

　　以开都河流域常规粮经作物为例，分析水价调整前后农户初级水费成本占比：初级水价调整前，作物小麦、辣椒亩均供水水费占种植成本比重为1.42%、0.66%,调价后占比上升至4.61%、1.71%;同样的，孔雀河流域棉花种植单位水费占亩成本比重从1.76%上升至1.93%。两流域调整后初始水价占比明显上升，同时水费收取过程还包括价格更高的末级水价、地下水水价[6],加之农户资源知识素养低下、水价杠杆效应宣传尚未普及，因此本次初级水价调整存在加剧农户成本负担的可能，预计推行时对于长期使用低水价的农户会受到一定程度的阻力。

　　4.5 SWOT分析矩阵

　　基于开孔河灌区水价调整SWOT分析构建评价矩阵，就水价调整研究结果提出4种战略，见表1。SO战略更加符合当前实际，通过价格杠杆调节，把节约出来的还给生态，实现经济社会用水与生态的平衡，刺激供水单位更多投入到水利工程建设中，提高水利工程质量与管理水平。考虑农户可接受程度，采取分步走的战略，同时通过多召开论证会，宣传节水政策，适度进行奖励，实现节水促进灌区发展、节水保护生态环境、节水提高灌区建设的多赢局面。

表1 开孔河灌区水价调整SWOT评价矩阵

　　5 结论及建议

　　流域管理部门加强机制创新，提高管理效率，在农业水价制定后，应当基于水利工程供水成本变动及时调整；对于农户用水理念问题，应当培育节水意识、增大水价调整公开的透明度。

　　(1)水价调整建议

　　基于灌区初级水费收取现状及水价调整优劣分析，提出上调水价并建立惩罚措施的建议，在此基础上尝试建立节水奖励机制，完善为三阶段水价调整：

　　第一步，按照现有政策支持，实现灌区完全成本水价。依据测算结果，将孔雀河水价从原来的0.0932元/m3调整到0.1025元/m3,按灌溉用水定额计算亩均水费仅增加5.31元/亩，可一次到位；将开都河水价调整至0.1049元/m3,如果不能一步调整到位，可按照“一次定价，分步实施”的方法，于2023年实现以2019—2021年为基准年完全成本水价的80%,于2024年实现完全成本水价的100%。

　　第二步，对于超额灌溉用水，建立惩罚措施。参考非农业用水的阶梯水价及超定额累进加价，建立灌溉用水阶梯水价制度，一、二、三级水价按照完全成本水价的1∶1.5∶2的比例执行：一级水量覆盖流域内灌溉用水红线80%,保障基本灌溉需求。此时农民对水价的敏感性低，尚处于无意识节水阶段；二级水量覆盖用水红线95%,此阶段水价起到杠杆作用并形成用水缓冲空间，农户可进入意识节水阶段，也可依据作物种植结构自行调节用水；三级水量为超出二级水量的部分，其价格达到完场成本水价的2倍，正式对超额灌溉用水形成督促，倒逼农户培养节水意识。

　　第三步，对节水激励开展尝试，建立农户节水奖励制度：农户用水量低于灌溉定额50%的部分可予以补贴，补贴来源以超定额加价水费为上限。

　　(2)水价改革进一步讨论

　　当前新疆尚未形成水务行业私营化、水资源市场化，但可参照拥有成熟水价监管体系相关国家的盈利模式——在“全成本+用户承受能力”定价模式基础上，增收水资源税金及水利工程投资回报，刺激供水管理单位运营效率的提升。流域内水务管理部门是区域灌溉用水管理单位，同时也是二级事业单位，将调整后水费扣除成本、费用的部分留作自有储备资金，将水价利润激励供水管理单位，可推动水利科研项目创新、人才引进、员工激励，既良性发挥公共服务职能，也是水资源市场价格改革的良好尝试[7]。

　　参考文献

　　[1]赵志轩,严登华民生水利的科学内涵与基本理论探讨[J]中国水利, 2009(15):9- 12.

　　[2]刘思妤,倪红珍,张春玲,等宁夏引黄灌区农业水价改革现状分析及思考[J].节水灌溉, 2016(9):158- 162.

　　[3]姜翠玲，王俊我国生态水利研究进展[J].水利水电科技进展, 2015,35(5):168- 175.

　　[4]冯玉莲我国水资源开发利用的探讨[J].轻工设计，2011(5):1.

　　[5]刘方亮，陈琛.典型国家水价形成机制的经验与启示[J].水利发展研究, 2021,21(12):70- 74.

　　[6]吾斯曼江塔里木河流域水资源配置模式及水价确定[J]河南水利与南水北调, 2022 ,51(9):34- 35.

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　　[8]位帅，张云中山市农业供水成本核算及农民水费承受能力分析[J]广东水利水电，2021(8):98- 102.

　　[9]于兴华浅谈景电灌区调整种植结构提高单方水经济效益的必要性[J].甘肃科技, 2009(21).