引言
一 研究背景和意义
（一） 我国面临的水资源严峻形势
水资源是国家发展经济的基础性要素，是人类生产生活必需品，是人类最基本的生产资料和公共物品，更是农业经济发展的命脉。随着人口、粮食需求的增加，社会经济发展对水资源的需求逐年递增，水资源紧缺的状况将会更加严峻，日益成为制约我国经济发展的瓶颈。
由表 1 显示，我国以地表水①和地下水②为主要形式的水资源总量约占降水总量的 42%-47%,但我国是农业大国，人口众多，地形复杂，各地地下水与地表水的缺乏或者开采困难，水资源供需矛盾突出；受地形、季风性气候的影响，降水在区域性、季节性等时空的分布上极不均匀。根据表 1-1 可得出，我国近几年平均水资源总量为 2.69 万亿 m3,比常年值有所减少，而我国人均水资源拥有量只有 2200 立方米，仅为世界平均水平的四分之一；我国每年的水资源供给量①在缓慢增加，年平均总供水量 6020 亿 m3,约占水资源总量的 22.4%,开发利用效率较低；地下水供水量虽占总供水量的 18.3%,但其年均供水总量在缓慢增加，达到 1103.5 亿 m3,较 1997-2006 年十年平均 1050 亿 m3 增加了 60 亿m3,地下水的开采量在逐渐增加。
（二） 我国水旱灾害状况
受全球变暖、气候异常的影响，我国的旱涝灾害频发，且持续时间长、波及范围广、损害程度深。全年降水量的 70%-80% 集中在汛期（6 月-9 月），由于传统农田水利工程的破损及储水、排水系统的不完善，往往发生严重的洪涝灾害；我国的干旱缺水现象日益严重，特别是华北、西北、西南地区干旱缺水问题，东部地区的旱涝问题以及素有 “十年九旱”说法的春旱、伏旱更是年年加剧。农作物、经济作物每年都有不同程度的减产减收，水利设施也因水旱灾害损毁严重，造成较大损失，这直接影响着我国粮食生产的增产增收和农业经济的稳定、可持续发展。
目前，全国农作物因洪涝年均受灾面积②千 11174.1 公顷、成灾面积 5547.93千公顷，绝收面积 1563 千公顷；因旱年均受灾面积 17271.1 千公顷、成灾面积8889.91 千公顷，绝收 1903.92 千公顷，明显小于 1991-2007 年的平均值25898.35 千公顷、13873.06 千公顷和 2913.14 千公顷；全国因旱涝灾害造成粮食年均减产 320.23 亿公斤，比 1991-2006 年平均值（284.1 亿公斤）多 36.13亿公斤。
每年全国因旱涝灾害造成的中小各种水库、水闸等农田水利工程损坏数量庞大，水利设施损失巨大，这不仅导致农田灌溉异常，干旱时缺水灌溉，洪涝时排涝困难，也增加了政府对水利工程治理维修的成本以及加剧了粮食和经济作物的减产减收。
（三） 我国农田灌溉用水现状
我国是农业大国，而农业用水④则是用水专业户，农田灌溉用水又是农业用水中的重中之重。随着社会、经济的快速发展，耕地播种面积和灌溉面积不断扩大，农业用水量也在逐年攀升。
根据表 2 及历年相关统计显示，全国总用水量①在总体上呈缓慢上升趋势，与每年总供水量基本持平，水资源供给难以满足社会、经济发展的用水需求；农业用水则受作物结构、节水水平、气候降水和实际灌溉面积等因素的影响总体呈上下波动，缓慢降低趋势，其占总用水量的比例虽有所减少，但相对来说仍占有 60%以上的比重，高效节水空间较大；农田灌溉用水量近年来有所减少，其在农业用水及总用水中所占比例虽逐年减少，但仍然占农业用水的 90%、总用水量的 55%以上，农田灌溉用水利用效率仍较低下，这也影响着工业、生活中的用水状况，在提高节水效率、减少浪费上任重道远。
当前，水资源紧缺问题日益成为制约我国经济、社会发展的“瓶颈”,也是我国亟需解决的严峻问题之一。而现代化农业所追求的是高效、经济、节约，其核心是建立现代化科学技术和经营模式支撑的农田水利工程及其治理运行机制。良好的农田水利设施系统具有防洪、排涝、抗旱、灌溉、节水供水等功能，能够提高农业综合生产能力和竞争力，推进农业和农村经济结构的战略性调整，进而推进农业产业化、集约化经营，提高农业生产综合效益，促进农田经济的良好发展，保障农业的基础性地位和国家粮食安全。因此，在农业发展中，落实政府农田水利政策，强化政府农田水利建设和治理的责任，对农业现代化的实现尤为重要。
二 国内外文献述评
（一） 国外文献综述
国外许多学者也在面临世界气候变化异常、粮食安全问题情形下，对农田水利设施建设和治理及水资源的保护问题进行大量的调查研究：
亚当·斯密认为基础设施建设是国家的基本职能之一，国家有责任修建包括公路、桥梁及农田水利等在内的农村公共基础设施。 Rosegrant and Ringler 在实地考察发达国家和发展中国家农田水利建设现状的基础上，分析得出，发达国家和地区的政府承担着农田水利建设的主要责任和成本消耗以弥补市场自身的缺陷；而发展中国家或不发达地区，由于财政的紧缺限制，民间社会组织和受益者负担着农田水利建设的主体责任和成本花费。
van Ast and Boot 通过对欧洲水资源管理政策的研究，认为水利政策的制定，需要诸如环保部门、民间组织、公众等多元主体的共同参与。
Gheblawi 的研究表明，对于农田水利设施的建设和管理，可以通过采取灵活措施的方法将部分政府职责移交给农民协会或其他民间社会组织。
（二） 国内文献综述
目前，我国学者主要从供给主体、财政资金投入以及治理模式和市场化管理等公共管理学、经济学方面对农田水利的建设和治理进行研究。很少从法律调整与约束机制的角度和思维进行研究。
俞雅乖指出，实现农田水利基础设施建设和治理的可行路径是构建以政府为供给主体和主导地位、社会资本参与和市场配置为多元的供给体系。④邢攸三认为我国现有的法律法规在农田水利建设管理上存在管理缺位、职责交叉和部门之间工作不协调，而且法律法规框架体系繁复，涉及农田水利的法律法规更是笼统、驳杂。他认为在制定农田水利法中应“明确中央和地方的事权划分，明确水利、农业、国土、环境、财政、发改委等部门在农田水利建设和治理中法律地位与具体职责。”
杨永华在分析我国农田水利建设现状的基础上，指出立法缺位及体系不健全是我国农田水利设施建设滞后的原因，进而明确提出强化并落实政府责任，明晰责任主体、健全管理机制，创新投入机制等方面加强农田水利建设和治理。
柳长顺、丁惠英在梳理台湾地区农田水利法律法规体系的基础上，系统分析农田水利组织管理、投入、灌溉用水管理与保护及灌溉工程设施的运行维护等方面的法规规定，为我国政府立法明确农田水利管理单位的地位及职责以及明确各级政府农田水利建设和治理责任提供借鉴意义。
综上所述文献资料，国内外学者集中于在供给机制、治理机制等公共管理或者经济学角度来研究当前形势下如何建设和治理农田水利以适应水资源紧缺状况。我国学者还对农田水利建设和管理的现状和问题进行了剖析和探索，对我国政府加强水利工程建设和治理提供宝贵的借鉴意义。尽管现阶段，国家政府对农田水利的投入程度不断加深，但仍有很多地方政府对农田水利建设和治理重视不够，缺少现代化的管理方式和治理模式。如何在现阶段加强政府建设和治理农田水利的主导地位，落实政府责任，完善政府水利建设服务职责及相应法律规范体系，仍有待深入探索。
三 研究方法
（一）理论分析与实证分析相结合
本文通过理论与系统相结合的方法探讨我国政府在履行建设和治理农田水利职责方面存在的法律问题。一方面，通过数据调查与整理，进行纵向对比分析及典型地区数据分析，探索我国政府在履行农田水利工程建设和治理职责中存在的问题和困境；另一方面通过政府公共服务理论、公共产品理论及责任政府理论等分析我国政府作为农田水利供给主体的主导地位及其行为逻辑，并利用利益博弈的对比来研究影响我国政府供给农田水利工程的因素。
（二）比较分析与规范分析相结合
本文对我国现有的法律法规中涉及农田水利设施建设和治理的方面进行梳理及分析，了解在农田水利法规政策方面存在的问题和困境；在此基础上，整理分析我国在履行职责过程中存在的法律缺位和责任缺失的现状与原因，进而作出我国现阶段政府在履行农田水利建设和治理中对策和建议。
四 创新性
本文笔者在研究角度方面有一定的创新性。近年来，我国虽每年投入大量的资金、人力和物力进行大中型水利工程的建设，但缺乏对农田水利的管理和修缮，特别是与农业生产紧密联系的小型农田水利工程的治理更是重视不够：
荒废、遗弃、破坏等现象比比皆是。但我国学者对农田水利的研究基本都是集中在环境经济学、公共管理学及环境工程学等领域，很少从法律的角度研究探析强化政府农田水利建设和治理的职责。本文将从我国政府履行职责的现状、法律规定及存在问题等方面对农田水利设施建设和治理进行分析，并从我国政府的法律责任角度构建我国农田水利设施建设和治理的法律机制。
