第三章 我国农田水利建设和治理有效途径：强化政府责任
第一节 强化政府农田水利水利设施建设和治理责任的必要性
一 农田水利设施对农业发展的重要性是强化政府责任的必然要求
（一）农田水利设施建设是提高农业综合生产能力的重要保障
农田水利设施建设是改善农村生产条件，提高粮食生产能力，推进农村经济健康发展的有效保证。通过水利设施良好有效的灌溉、抗旱、排涝作用，提升农田经济抵御天灾的能力，减少水资源的浪费。在满足粮食生产的同时，根据市场需求， 种植具有地方特色、经济效益较高的诸如药材、蔬菜等经济作物或者发展养殖、畜牧等产业，改变单一的粮食生产结构，促进农、林、牧、渔业多元化发展，有效实现农业产业化、规模化、结构化经营，促进农田经济的增产增收，保证农民收入的稳定增长，增加农业生产的综合效益，保障农村经济的稳定、持续、健康发展。
随着国家对农田水利建设资金及地方政府水利配套资金投入的逐年增长，尤其近年来增加幅度在不断扩大，农、林、牧灌溉工程得到较大改善。据统计，普通耕地粮食亩均产量 230 公斤，而修建有水利工程的耕地亩均产量 366 公斤，远远大于靠天灌溉的耕地产量（如图 3-1 所示）。农田水利对农业经济发展影响越来越大，现代化农业的发展更需要拥有现代科技和管理模式的支撑。
（二）农田水利设施建设是新农村建设和建成小康社会的有效途径
农业是国民经济的基础和保障，农业经济发展的良好与否，决定着我国产业结构调整和经济转型，影响着新农村建设、城镇化和现代化建设的进程。而水利则是农业发展的关键。因此，具备良好的农田水利系统，利用现代化的先进节水、灌水技术，对农田水利进行有效的技术性改造，充分发挥其调水、节水、排水的性能，合理分配利用有限的水资源，实现农田作物尤其是粮食的增产增收（如图 3-2 所示）。
随着国家对“三农”问题关注的不断深入，农业经济改革的深化，及作物结构调整的进程，国家对农田水利的建设投入逐年递增，农作物播种面积有所增加，而有效灌溉的耕地面积则增加迅速，到 2013 年以达到耕地总面积的 52%,作为灌溉提水工程的排灌柴油机的数量则年年增加，由 2000 年的 688.1 万台增长到 1259.8 万台；而农田经济的快速发展，直接导致农业综合生产力的跨越式发展和农村居民收入的快速增长，到 2013 年底，农村居民人均纯收入达到 8896元，较 2000 年增加了 3 倍。农业丰则基础牢，农民富则国家强，农村稳则国家安。加强农田水利设施的建设与管护，能够巩固并加强农业的基础性地位，促进新农村建设和城镇化的进程。
二 农田水利的公共产品属性决定着强化政府责任的必然性
当前，由于农田水利设施具有公共产品属性，投入多、规模大、收益低、管理难等特点，直接的经济效益不明显，而市场所追求的恰恰是经济、高效和利益，以营利为目的的市场主体由于得不到相应的利益而缺乏投资的积极性和动力，这就决定了农田水利这种涉及公共利益和社会效益的公益性事业，其建设和治理政府必然占据主导地位和责任主体，政府承担着财政拨款和补贴进行建设，并组织机构、人力对建成的农田水利进行管理和监护。
对国家和政府来说，农田水利的供给是惠及社会公众和集体的公益性事业，其对农业发展和新农村建设起着举足轻重的作用。根据责任政府及新公共服务理论，为社会提供公共产品是政府的基本职责之一。由于农田水利的外部性特征及其农村公共产品的属性，政府应当承担投资和建设的主要职责。此外，随着经济的快速发展，社会、人口对粮食和作物的需求与日俱增，农业的基础地位显得更加突出，而我国生产力的发展也已具备建设现代化农业所需的高科技支撑的水利工程，只有发展完善的农田水利设施，才能适应现代化农业发展，保障农业生产能力，提高粮食生产能力，促进农业、经济、社会的协调发展。
在农田水利供给中，政府应发挥主导作用，承担首要和主要责任，制定决策、增加投入、创新管理机制，为农田水利的现代化发展提供保障。
三 农田水利工程对生态环境的影响要求必须强化政府的责任
当前，我国农村环境问题日益加剧，农业污染也越来越受关注，土壤污染、水污染、土地盐碱化等问题突出。农田水利设施作为农业经济这一基础产业的基础，同时也是农业生态系统的重要组成部分。其所具备的灌溉、排水、防洪以及调节自然水资源、保持水土等功能，对水资源、生态环境起着不可低估的影响。一方面，农田水利的建设和治理能够提高农业生产能力，促进增产增收，另一方面，工程的建设和治理又在改变或破坏着周边的自然资源和生态环境。
因此，农田水利的建设和治理必须从环境保护的角度出发，不能仅考虑其对农业经济和粮食安全的保障，还要考量其对国土资源、水资源及生态环境的影响。
首先，灌溉是保证农田湿度和补充作物水分、养分的重要举措。适量的灌溉可以加速土壤盐分的输送，便于农作物对水分、养分的吸收。大水漫灌、淹灌等传统的水利灌溉模式，既造成水资源的浪费和农田水肥的流失，也加剧水体的污染。同时使得土壤盐分在涂层表面不断积累，加剧土壤盐碱化和土壤硬结，造成土壤减退，土肥衰退。
其次，农田水利工程的建设大多与江河湖泊相联系，这样工程的建设就不可避免的改变了江河湖泊的自然形态，引起局部河湖水流的水深、含沙量等诸多变化，进而影响河湖周边的水文、水质、地质环境、水生生物、植被以及土壤侵蚀和土地利用的变化。再次，农田水利的建设和运行往往会破坏工程沿线的大量土地、林地、草地和农田；缺乏有效管理的粗放型施工还会产生破坏植被、废水、废料、废水以及固体废弃物等破坏环境的现象，这都会造成局部水土流失、河流水质变异及土壤污染等问题。最后，水利工程的建设对植被的破坏以及工程的废弃物同样会造成河道淤积断流、水源枯竭、水土流失，河湖干旱荒芜，影响周边生态环境的自净能力，地下水位上升引起盐碱化，使周围环境遭到难以弥补的破坏。
农田水利工程对生态环境的影响因素决定了政府必须承担建设现代化的农田水利设施的责任。发展节水农业及灌溉工程，改进传统的灌溉方式，减少农业面源污染，改善农业、农村生态环境，促进农业现代化的实现。
第二节 政府农田水利建设和治理责任分析
政府作为国家和社会的管理者，应当回应和满足民众的公共利益要求，其有能力将财政等国家资源用于解决“三农”问题，加强农业基础设施建设，增加公共产品供给。③因此，解决当前农田水利供给困境的最好路径在于强化和落实政府责任。
一 政府在农田水利建设和治理中的责任构成
（一）政策制定责任
政策的制定和实施，有利于为政府履行职责、行使职权提供必要的指导和规范作用。制定合理有效的公共政策也是国家和政府的重要职能之一。当前，虽然国家日益注重“三农”问题，以往农村的弱势地位有所改善，公共财政和补贴也在不断的向农业倾斜，但国家经济社会发展的政策依然偏重于城市和非农产业，统筹城乡经济发展的政策体系还不健全，农业现代化动力依然不足。
因此，政府有责任制定并完善农村公共产品供给的各项政策法规。
对于农田水利设施建设来说，虽然国家每年都会出台“一号文件”等涉及农田水利建设或资金投入政策，但真正从农业生产方面对农田水利建设和发展制定政策却缺乏必要的基干法律或法规，从而使农田水利建设和治理缺乏法律的保障，政府职责得不到法律的有效约束和规范。因此，政府应当在宏观上为各地的农村、农业及农田水利发展给予政策指导，制定科学合理的法律法规政策，保障农田水利的有效供给。首先，通过立法明确各级政府在农田水利建设与管理中承担的责任及其范围，避免职责交叉，权力混乱导致职责履行不到位，并设置农田水利管理的具体机构，从而更好地落实各级政府责任；其次，政府制定农田水利政策过程中要注重实地调研考察，重调查、轻言论，真实反映农民对农田水利的需求，提高公开透明度，征询公众意见，做到系统、协调、全面、清晰。同时，制定相应的工程施工标准，建立健全农田水利建设和治理监督检查机制，对工程建设全过程进行必要的监督和检测，查处违法施工、违法执法行为，为工程建设和管理运行提供良好环境和措施。
（二）资金投入责任
农田水利设施的公共产品属性、外部性和公益性决定了其盈利的有限性，对社会资本吸引不足，而水利受益者用户又资源资金有限，投资动力不足，而政府作为国家社会的管理者拥有足够的各种资源进行经济建设，这就决定了政府在农田水利建设和治理中承担主要的投资责任。
尽管近年来国家对农田水利建设的投入不断增加，但往往更加注重对大中型水利工程及病险水库的建设和修护以及水土保持工作，但对与农业发展息息相关的农田水利的建设和治理投入仍显不足，所占水利总投资的比例少之又少。
因此，在发展现代化农业，建设现代化农田水利设施中，政府必须要加大对农田水利的投资力度，承担起应尽的责任和义务，设立农田水利专项资金，农业及水利建设资金优先选择农田水利建设，落实各级政府的配套资金，同时采取补贴、税收优惠等手段创新融资机制，吸引社会资金和农户参与农田水利建设和治理，保障农田水利的顺利建设和发展。
（三）水利规划责任
科学合理的规划是各级主管部门履行政府职责的重要手段，是水利公共服务和社会管理的重要基础，是制定和安排水利建设计划、规范各项水事活动的重要依据和保障。农田水利是一项涉及多学科的综合性工程，如城乡建设规划一样需要科学的勘察、调研及论证。其投入多、占地广，涉及范围大，需要政府承担主要责任，组织相关部门和人力做好农业发展规划及农田水利总体布局的工作。
农田水利发展规划的制定要与当地经济社会发展相适应，与农村环境保护相协调，与城乡发展及农业发展规划相衔接。具体来说，农田水利规划应做到：
一是服从于新农村建设规划，采用高标准、新技术予以建造，符合农业现代需求，服务于农业增产增收；二是以水资源保护、节约为基点，发展高效节水灌概技术，合理布局水利工程，为解决资源性缺水、水质性缺水和管理性缺水服务；三是实现多部门协调合作，集中力量办实事，规划内容要统筹协调、具体细化，避免扯皮推诿、效率低下等弊端；四是与环境保护相协调，注重农田水利调节水资源的作用，合理规划水利周边的生态环境建设与保护，保障农业生态系统的自净能力和调节功能。运用全局性、长远性、战略性的眼光，从当地经济社会发展实际出发，深入基层，实地考察当地的生态环境状况，制定出合理、科学的农田水利建设规划，促进农田经济的发展。
（四）队伍建设责任
21 世纪最缺少的是人才，同样农田水利的建设和管理缺少的也是人才。发展规划落实到位、法律政策执行到位都需要高质量、高素养、高标准的知识型和实践型人才。农田水利设施的建设需要专业的施工人才，灌区改造和更新需要规划人才，新型节水灌溉技术的发展需要新型科技人才，农田水利的完善和治理需要水利专业技术人才，水利行政执法需要具备丰富法律知识和经验的法律专业人才，农田水利的运营和管理需要现代化的管理人才，水利人才队伍建设缓慢会严重制约农田水利建设的开展。基层水利待遇差、工作条件苦等弊端，更是缺乏对高素质人才吸引的动力。因此，政府应承担建设和发展高素质的水利人才的责任。
政府应在实际调研的基础上，了解农田水利建设和治理所需的人才结构和人才数量，制定相应的人才招收和培养规划。利用新科技、新技术、新知识武装专业的水利人才，不断提高他们的文化素质和科学素养，教受法律知识，培养其运用法律思维和法律程序执法和解决实际问题的能力；适当增加财政补助，提高农田水利管护人员薪酬，改善基层水利机构及工作人员的工作条件和待遇，完善对水利职工的奖励和激励机制，加强对高科技人才和管理人才的引进；尊重劳动，尊重人才，鼓励水利专门人才、优秀人才深入基层，对农户进行技术指导，传播、推广节水灌溉模式和技术，以加强基层队伍的建设，增强基层队伍执法能力。
（五）组织管理责任
农田水利工程的建设和治理，从规划到决策，从投资到施工，从竣工到运营管理，其涉及部门多，占地范围广，是一个庞大的系统工程。在农田水利建设中，它需要政府各部门之间分工合作，密切配合，各负其责，形成建设农田水利的合力。水利部门主要负责组织建设施工工作，科学统筹规划，强化项目管理，并把好工程质量关；农业部门应科学布局、合理规划农业发展，统筹协调农田水利建设与农业生产之间的关系，保障农田水利更好地为农业发展服务；国土资源部门应合理规划土地的使用和占用，确保农田水利建设的用地需求，同时规划好农业用地的合理开发和利用；财政部门应加强预算和资金管理，完善农田水利建设和治理的财政拨款和补贴机制，制定农田水利专项基金，形成长期有效的投入增长机制；审计部门应做好项目资金审计工作，跟踪项目施工，对财政资金的使用状况进行必要的、定期的检查和审计，以期真正做到专款专用。环保部门要做好农田水利建设的环境影响评价，实地考察农田水利建设周边的生态环境，避免工程的建设损坏土地、林地、牧地、河流湖泊等生态系统，统筹协调发挥农田水利应有的生态调节作用，保护农田生态系统。
在农田水利工程竣工后，需做好建后管理和维护工作。政府要改变重建轻管的观念，加强对农田水利设施的管理，设置管理机构和责任人员，明确其责任及范围，落实管护责任，加强对工程的监管，进行长期、定期的检查，发现损毁、破旧问题，要及时进行必要的修护，确保工程的长期正常运营。
二 地方各级政府在农田水利建设中的角色定位
国家和中央政府制定的政策法规，需要地方各级政府的执行和实施才能实现其效能。而地方各级政府则承担着将中央政府决策进行具体和细化执行的职责。具体到“三农”问题和农田水利建设中，就需要各级政府认真贯彻政府的相关政策，才能将政府责任落到实处，确保农田水利在农业经济中发挥作用。
（一）省市政府-农田水利工作的总领导和总支撑
省、市级政府作为地方政府中上级领导机构和中心，权力大，财政资金多，经济资源丰厚，理应在本区域内农田水利建设中承担总领导和指挥的责任，发挥政策引导、财政保障、机制建设和宏观管理的作用。
省市级政府如何发挥其在建设和治理农田水利中的作用，笔者认为应做到以下方面：（1）政策引导：负责落实中央政府发展“三农”的指导政策，制定符合本地区经济、人文、社会等实际情况的政策或规则，统筹城乡发展，加强对农村建设特别是农田水利建设的支持力度，强化辖地内各级政府的责任，科学指导农田水利建设和治理。如山东省于 2013 年制定的《山东省农田水利管理办法》第 5 条对县级以上政府及乡镇政府在农田水利监督管理中各自责任的规定。（2）负责实地考察，调研取证，采取科学民主的决策方式做好区域农田水利建设的总体规划，尽可能准确地反映农民对农田水利建设的实际需求，协调好本地区农田水利发展与农业发展规划之间的关系，确保农田水利发展规划适应现代化农业发展所需；（3）应充分发挥财政投资的作用，加强对农田水利建设和治理的投入力度，建立健全农田水利投入增长机制；以财政补助、绩效考核等形式，提高下级政府投资的积极性，同时鼓励和引导社会资金、农民投工投劳兴修农田水利，确保区域内农田水利供给相对均衡。（4）对本区域内需修建的大中型农田水利工程（如灌区），特别是跨地区、具有全省全局利益以及基础干线的水利工程，省市级政府应组织人力、物力及高技术人才进行建设和改造，并对工程项目进行验收检查，把好质量关。（5）建立绩效评价体系，将农田水利建设和治理改造作为对下级政府绩效进行考评和监督的一种标准，以激励下级政府进行农田水利建设和治理，强化政府责任。
（二）县级政府-农田水利工作的组织者和管理者
县级政府是连接省市级政府与乡镇政府的一级行政机关，起着承上启下的作用，既要执行中央和省市政府制定的政策，又要指导基层工作，在发展地方经济中起到关键作用。税费改革后，随着财权上收事权下放的加剧，以及经济社会的快速发展，县级政府管理事务范围和承担的责任日益增多。但有限的财力和资源使得政府在农田水利建设中“有心无力”,导致了农田水利供需失衡。县级政府在农田水利建设和治理中应发挥组织者和管理者的作用。主要有：
（1）负责制定县域内农田水利发展规划。以省、市级的农田水利政策和规划为指导，结合辖地内经济、社会和农业发展现状，因地制宜，统筹规划，科学勘测，协调农田水利与农业生产和生态环境保护之间的关系，确保农田水利规划的制定更加科学、更加合理、更加符合现代化农业发展的需求；（2）做好县级政府财政预算并合理运用上级转移支付的财政，以确保农田水利建设资金的稳定增长；加强对乡镇政府以及县域内重点项目配套资金的管理，确保资金落实到位；通过制定奖励、补贴等优惠政策，鼓励和引导民间资本参与农田水利建设；（3）直接组织财力、人力参与县域内农田水利基干工程的建设，形成县域农田水利灌概网络；组织专门人才对农村水利建设提供技术指导和支持，明确水利设施管理机构和责任人员的职责和范围，落实农田水利设施的管理和维护工作。（4）加强县域农田水利服务和执法队伍建设，努力打造一支具备高技术、高素质的农田水利管理队伍，保障农田水利的正常运行，合理解决水事纠纷等问题和矛盾。
（三）乡镇政府-基层农户的服务者
乡镇政府直接面向群众，与农民群众接轨，真正的与农民息息相关，紧密相连。是连接农村建设与上级政策指导的纽带。国家和上级政府的方针、政策最终贯彻落实到基层民众和实处，关键在于发挥乡镇政府连接民众的不可替代的作用和特定地位。①由于受到行政权力和立法控制，乡镇政府很难拥有决策的制定权，一般只是落实贯彻上级政府的政策。随着财权事权分离改革的加快，各级政府出于自身利益及政绩考核的考量，尽可能地上收财权，下放事权，导致乡镇政府的财权和事权极不匹配，财政收入有限而管理的事务却不断扩展。目前，乡级政府的经费主要依靠县级财政的统筹安排和转移支付，自身没有能力和实力履行农田水利建设和治理责任。
乡镇政府直接面对农户或村级自治组织，服务群众，所以其主要职责就是组织和服务，健全和完善服务职能和机制，更好地服务于“三农”,解决农田灌溉问题。主要包括：（1）具体执行和落实上级政府的规划和政策，组织人力物力建设农村公共基础设施，加强田间沟渠、泵站、小池塘等农田水利的建设和管理，确保田间土地、林地、牧地等农业产业的抗旱排涝得到保障；（2）以提供必要的先进管理方式和节水灌溉技术支持等方式指导和帮助村民改善农田灌溉条件，同时协助上级政府的管理机构和人员做好农田水利日常经营和维护工作，确保农田水利的有效运营；（3）下农村，串农田，了解农民对农田水利的需求，掌握农户农田灌溉用水的实况，及时准确向上级反映出现的各种问题；协调好农田水利所涉及的各利益相关者的关系，公平公正对待各利益主体，尤其是农田水利受益者和使用者之间的关系，调节农户用水纠纷，保障农田水利有效运营；（4）加强对农田水利发展民主制度建设，完善“一事一议”制度，鼓励公众参与，宣传农田水利对农业、农民的作用，帮助民众表达公共需求，调动农民的积极性，促进村庄农田水利建设。
