第四章 强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议
研究表明，制度的变革、农业投入的增长和政府关于农村的政策指导对我国农业经济的转型、结构调整和快速发展至关重要。现代化农业的发展需要更高标准、更先进技术的农田水利予以支撑，理性规划、合理配置，建设科学完备的农田水利设施体系，政府应承担起主要职责，发展现代化的农田水利治理模式，促进农业发展现代化、规模化和产业化经营。
第一节 各级政府应树立正确的农田水利发展理念
长期以来，我国政府在水资源开发利用及农田水利建设中，存在着“重建设、轻管理”、“重利用、轻保护”、“重经济效益、轻生态效益”的观念，致使许多地方水源枯竭，土壤、水质污染，农田水利破旧荒芜，生态环境破坏严重。
政府在农业经济发展规划中，确立以农业生态准则为核心的经济发展略，更加重视农田水利在农业生产中的基础性作用，注重农田水利对农村生态系统的调节和协调功能。认识到经济社会的发展需要农业基础的支撑，而农田水利对实现农业现代化、规模化起着不可替代的作用。转变以高速工业经济发展为重点的追求经济效益的观念，加大对农业的支持力度，特别是对农田水利的建设和治理，这不仅是对经济效益的关注，更是对集体利益和社会效益的考量，做到农业经济和非农产业的协调发展，避免出现本地区经济畸形发展。同时，还要改变重建轻管的观念，科学的管理和防护能够提高工程的服务质量。因此，政府在借助工程和技术解决农业用水问题的同时，运用现代化的管理模式加强对竣工后的农田水利进行经营和管理，配置相应的管理机构和责任人员，落实其责任，对农田水利进行定期的检查修护，保障工程设施的长期有效运营，更好地为农业现代化发展服务。对于破损严重的水利工程，应当做好清洁处理的工作，清理还田，避免周边生态环境遭破坏。加大执法力度，对于蓄意破坏农田水利的行为给予应有的惩罚，打击水事违法现象，确保农田水利安全运行。
第二节 完善政府施建设和治理农田水利设责任的法律制度
一 健全政府水利投入融资机制的法律措施和制度
财政资金的补贴，社会资本的投入，需要一套合理有效的运行管理和监督机制，方可最大可能地发挥资金的效用，实现资本的合理配置，避免不必要的损失和浪费，促进农田水利的合理规划和建设，实现由灌区到田间地头，由大江大河到输水灌溉渠系的平衡与协调。
基于农田水利工程的规模大、周期长等因素，政府应在工程的建设和治理上发挥主导作用，承担主要职责。各级政府要把水利投资作为应保必保的重点领域，加大对农田水利的投入，强化对农田水利工程的管理和修护，充分发挥公共财政的主渠道作用，促进水利事业和行业能力的建设。但诸如田间沟渠、抽水泵站等小型农田水利作为农村准公共产品，可以在政府引导下通过市场运作进行供给。因此，建立健全以政府为主导的多主体、多渠道、多形式的投融资机制可以更好地加强对农田水利的建设和治理。在政府供给不足时，发挥市场的调节配置作用，大规模地推进农田水利市场化改革，创新市场供给、集体供给新模式。加强市场机制、社会闲散资本在农田水利工程上的调节作用。如政府投资、组织建设大中型农田灌溉水源工程和骨干水利工程，引导市场、社会投资小型水利工程或者沟渠建设，吸引民间资本投入到农田水利特别是毛渠、机井等小型农田水利工程建设和管理。制定财政补贴、税收优惠等政策，通过个人独资、合资及股份合作等方式，采取租赁、承包及拍卖等方法，通过公平公开竞争鼓励社会力量参与工程项目的建设、运行、管理和修护。保障农田水利工程的合理规划、科学发展，以实现良好的社会、经济、生态多种效益的平衡、协调发展。在引导市场主体和社会资本参与水利工程建设和管理工作中，政府不能缺位，要管严管好，水利工程涉及公共安全，特别要对工程质量、运行安全和服务水平进行有效的监管。
二 加强农田水利监督、确保政府责任落实的法律规范措施
合理的监督检查机制可以有效的保证工作的高效率，减少违法乱纪行为。农田水利工程是一项庞大的系统工程，其建设和治理更需要科学的监督机制予以保障。从决策到规划，从资金投入到施工，从建设到竣工运行，每一个环节都需要必要的监督，方可保障工程资金的合理利用，工程质量的高标准，以促进水利设施建设和管理的有效运营。
国家政府投入的农田水利建设资金，建设主体应做好预算核算，科学管理资金财务，合理规划与使用，设立专门的账目凭据记录系统，记好明细账，定期上报，账务公开，财务透明，接受社会、民众和上级单位的监督检查，设置科学合理的资金管理机构，减少资金使用的众多环节，避免资金的被截留和乱用及专项基金挪作他用；通过上级部门对资金使用的不定期检查，部门内部审计部门的定期检查，社会民众的随时监督检查，媒体舆论的监督等监督体系来加强对农田水利建设资金的预算、使用的监督，确保资金用到实处，做到专款专用，防止财政资金的贪污浪费；与此同时，加强对农田水利管理工作人员工作状况监督检查，培养勤政为民的良好作风及责任意识和服务意识，减少职权滥用或者拖延不作为的现象，落实相关人员的责任，建立相应的奖惩机制，奖励先进，惩处违法，提高其工作的积极性。
设置专门的考查机制对农田水利承建单位、组织以及施工人员的能力、实力、质量等进行监督考察，确保农田水利建设的高标准、高质量、高效益。从工程的决策、规划到工程的施工、建设、验收和管理运行都进行必要的监督检查，组织专业技术人才对工程建设施工加以指导，确保工程规模合理、质量合格、生产过程安全、总体布局均衡，工程配套措施齐全，保证最大可能地发挥灌溉工程应有的效用。同时，实行工程承包责任制和绩效考核制，将每个环节的责任下放到个人，对于违法乱纪、偷工减料、贪污浪费的现象给予严厉处罚，以确保承建单位和施工人员认真施工，把好质量关，减少“豆腐渣”工程。
三 严格政府水利建设规划与实施、保障水利生态环境安全
科学、合理的水利发展规划和布局是城乡经济建设和发展的有力保障和基础。作为农田水利设施的直接组织者和建设者，县、乡级政府在制定本地区城乡发展、农业发展规划及水利发展规划时，就应当做好本地区经济发展的调研和论证，尤其在规划新农村建设的过程中，更应当组织专业技术人员走基层，实施实地考察和调研，确切了解本地区的水旱灾害、水质情况、水土流失等突出和重点问题，根据本地区农田水利设施的现状，综合各地区水利发展经验和实践，以求达到水利建设规划与农业发展规划相一致，与土地利用规划相衔接，与水资源和生态环境保护相协调，保证规划的准确性、科学性和可实施性。在此基础上，以县级政府农田水利建设规划为指导，在城市建设和工农业生产布局中要充分考虑水资源的承受能力，做到经济、社会和环境协调发展。
在农村，很多农田水利的建造只追求速度或经济效益，忽略质量保障。在建设过程中，对工程建造和进度及整体建设缺乏计划性、规划性，同时缺少必要的监督，导致对工程质量把控不严，工程质量下降，同时缺乏对竣工工程进行必要的管理和防护，导致暴雨、洪灾等自然灾害严重破坏新修的水利设施或者年久失修，造成设备老化，沟渠淤积堵塞。如果遭遇干旱，用于灌溉的水库、堰塘接近死水位，水利工程失去应有的抗旱排涝功能，造成大量的人力、物力和财力的浪费。因此，政府在农田水利建设和治理问题上，应当更加关注规划和质量，组织专业人才对工程施工进行合理规划及必要的技术标准指导，同时加强对施工、建设和管理进行必要的监督和检测，保证农田水利建设的质量和经济效益及生态效益。
四 完善农田水利立法 明确政府责任、健全法律责任追究制度
（一）明确各级政府职责和义务
责任的承担和处罚是以法律职责以及违法行为的存在为前提的。根据权责统一原则和权力受制约理论，权力的行使必然伴随着责任的担当，明确责任方可保障权力的合理行使，只有明确责任才能正视责任，正视责任方可敢于承担责任。因此，国家政府在制定农田水利法律法规时，应明确各级政府中农田水利的管理机构以及各部门在农田水利建设和治理中的职责、职权和义务，使各级政府及其行政人员能够清晰自身所应承担的职责和义务，减少部门之间、责任人之间职责不清、分工不明的情形，以期达到政府有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的目的，避免出现相互扯皮推诿行为或不作为的现象。同时，将农田水利建设和治理作为地方行政官员政绩考核的一项重要指标，如果政府不履行职责、不行使职权及滥用职权的情形，农田水利管理机构和直接责任人员以及主管水利的行政官员都应当受到相应的行政处分。
（二）严格追究政府及工作人员法律责任
为保障政府农田水利责任的实施，并取得应有的效益，必须在严格监督的基础之上建立相应的责任追究制度。①谁都无法保证失职现象的不会发生，关键就在于对于失职现象是否认真地进行追究。只有严格执法，严肃法纪，加大惩处力度，才能促使执法工作人员依法办事，履行职责，减少违法行为和不作为的侥幸心理和现象的发生。如果对违法行为或不履行责任行为不予追究或轻拿轻放、避重就轻，则对工作人员的威慑力不够，也会破坏政府责任制。作为农田水利建设和治理的第一责任主体，政府理应在农田水利管护中承担主要责任，对不执行上级政府农田水利规划和政策、不履行建设农田水利职责以及敷衍推诿的行为，应当给予相应的处罚。
为了建立责任追究制度，首先就要完善责任监督体系。建立健全政府内外、部门内外、政府上下级以及社会民众等多方位、多层次的监督检查体系，保障政府及其工作人员能够依法履行其职责，承担农田水利建设义务；其次是要严肃法纪，严格执法。对不履行职责、不执行上级规划和政策以及拖延不作为现象予以惩处，对滥用职权及违法乱纪的行为予以严惩，并依法追究水利行政主管部门负责人、分管农田水利工作的负责人以及肇事企业负责人等相关责任人的责任，不枉不纵，不避重就轻，严格执法。同时，应把政府工作人员的成绩与错误明确地分开，功是功过是过，功过不能相抵，有功奖励，有过处罚，避免侥幸心理作怪而导致责任心的丧失。
五 建立健全农田水利建设环境影响评价制度及生态农田水利建设制度
环境影响评价指在某地区进行可能影响环境的工程建设，在规划或其他活动之前，对其活动可能造成的周围地区环境影响进行调查、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策，以及制定相应方案。
②农田水利的建设，不仅需要进行经济评价，③同样需要进行必要的环境影响评价。农田水利建设环境影响评价可以为农业发展、土地利用及生态环境保护的统筹协调提供借鉴。通过对当地的气候环境、水文信息、土壤、植被等环境进行实地考察、勘测，进行科学的环境影响综合预测和评价，分析水利建设活动可能对生态系统的完整性和稳定性产生的影响或者对植被、土地、林地及水文等产生破坏问题，预测工程建设对当地环境系统可能造成的影响及影响程度，并提出避免对环境不利影响的措施，为农田水利的选址、建设等提供科学合理依据。农田水利的建设应坚持生态环境效益与社会经济效益平衡、协调发展原则。
同时把生态环境保护和环境影响评价贯穿到水利建设的全过程和各个环节之中。在农田水利建设中，政府要切实履行其生态环境责任，充分考虑工程建设对当地植被、土地、水文及生物的影响，注重对生态环境的保护，将农田水利生态环境建设纳入农业发展规划和水利发展规划中，做好水利工程的总体规划和布局，减少土地的过度使用和浪费，采取有效措施改善生态环境，如：垃圾专门收取处理，废水收集专门渠道、固体废渣填沟平地等，有效减少水利施工对环境的破坏和降低建设成本。同时，组织相关机构和人员及时对环境状况进行跟踪勘察、评价，对遭到破坏的环境及时采取措施予以保护和改善，确保工程周边生态环境的稳定和完整。
