负面清单理念在基层人民银行档案管理中的应用

　　基层人民银行纸质档案管理建设的思考

　　摘要：纸质档案与电子档案相比具有客观性、真实性等特点, 在基层人民银行工作中具有重要参考价值。但一直以来, 纸质档案未受到人们的应有重视, 管理模式相对落后, 给部门日常工作带来了诸多不便。在深入分析基层人民银行纸质档案管理现状的基础上, 将负面清单管理模式应用到纸质档案准入和过程管理中, 以实现纸质档案精细化管理, 有效提升基层人民银行档案治理水平。

　　关键词：纸质档案; 档案管理; 负面清单; 过程管控;

　　作者简介： 崔丽媛, 女, 1992年生, 中国人民银行右玉县支行助理经济师。;

　　收稿日期：2019-05-18

　　Thoughts on the Construction of Paper Archives Management of Basic-level People's Bank

　　CUI Liyuan

　　Abstract：Compared with electronic archives, paper archives are objiective and authentic which carry important reference value in the work of basic-level people's bank. However, the absence of attention and the backward management of paper archives brings many inconveniences to the daily work of the department. Based on the deep analysis on current management, this paper applies the negative list management model to the access and management process of paper archives to achieve fine management and improve the operation level of basic-level people's bank.

　　Keyword：paper archives; archives management; negative list; process control;

　　Received： 2019-05-18

　　档案管理是企事业单位中一项重要的基础管理工作, 随着信息技术的快速发展, 档案信息化建设步伐不断加快, 电子档案管理以其便捷灵活、易于保存、快速查找等优点越来越多地被应用到基层人民银行的行政与业务管理中。但不可否认, 与电子档案相比, 纸质档案仍然有其不可替代性, 做好纸质档案管理对提升部门工作质量、增强工作效率具有重要意义。

　　1 纸质档案相较于电子档案的优势特点

　　1.1 具有真实性和客观性

　　纸质档案保存的是工作的原始记录, 一旦成形其记录载体与描述文字已固定, 所有呈现信息均会客观真实地展示出来, 任何对信息的修改都会留下痕迹, 难以做假和篡改, 是非常重要的日常业务活动凭证[1]。而电子档案在其生存周期内可能受到病毒、木马等攻击, 造成档案被篡改或破坏, 且这些操作不易被发觉。虽然可以通过各种信息技术手段使电子档案达到一定程度的安全性, 但相关操作难度和复杂度较大, 对管理人员要求较高, 因此电子档案内容很难保证完全安全可靠。

　　1.2 具有低成本性

　　纸质档案存储载体化学性质相对稳定, 只要排除人为损害, 在适当的温度下去除档案的灰尘, 防止霉变和蛀虫即可实现长期保存。纸质档案管理只涉及纸张和档案柜等, 对使用环境没有过多要求, 管理成本较低。而电子档案储存涉及计算机、软硬盘、互联网络等设备, 其信息内容和载体对温度、湿度、磁场等物理环境要求较高, 且相关电子设备、网络仪器的采购、管理以及维护都需要投入一定的人力物力, 管理成本相对较高。

　　1.3 具有普遍适用性

　　纸质档案携带便捷, 不需要借助任何阅读工具, 在任何时候、任何场所都可以使用, 适合在较广泛的环境以广泛的方式阅读;而电子档案受限于应用环境, 必须依赖电子设备保存和使用, 在没有存储载体或者读取设备的场所, 档案无法被用户使用, 同时设备故障、停电等因素都将影响电子档案的使用。

　　2 基层人民银行纸质档案的重要性

　　纸质档案是人民银行在各项工作中形成的应当归档保存的文件材料, 对基层人民银行发挥央行职能具有重要意义。

　　2.1 纸质档案是掌握人民银行日常工作的第一手资料

　　作为长期工作的历史见证, 纸质档案反映了人民银行贯彻执行党和国家的路线、方针、政策的情况。一方面, 纸质档案包含了上级行、政府及其他部门等传达和下发的命令、指示、决定、布告、报告、批复、通知、信函等公文, 这些文件是基层人民银行开展各项工作的主要依据, 是制定本级相关制度和管理办法的重要参考, 基层人民银行需要严格按照此类文件的精神和要求开展工作部署;另一方面, 纸质档案涵盖了本级对下级行、各银行业金融机构进行行政管理和执法的相关文件, 包括检查方案、工作通知、制度规范、行政处罚等, 此类档案是基层人民银行落实上级工作要求的细化安排, 是发挥人民银行职能的具体体现。因此, 纸质档案作为第一手资料, 真实记录了人民银行开展各项工作的原始过程, 具有极其重要的使用和参考价值。

　　2.2 纸质档案是提升人民银行档案管理水平的有效载体

　　随着管理和办公自动化的不断深入, 电子档案在企业和部门使用数量越来越多, 特别是为数据量大、更新频繁和远程需求大的档案管理工作注入了新鲜血液。在已有的设备环境下, 电子档案虽然已经最大化地发挥了其档案管理功效, 但由于在内容安全、存储安全、应用环境、管理成本等方面存在的一些不足, 给人民银行开展日常办公带来了安全风险和经济负担, 而纸质档案以其较高的安全性和较低的成本有效弥补了电子档案的不足。在日常部门档案管理过程中, 将纸质档案作为电子档案的存根和物理备份, 一旦电子档案出现丢失或者错误等问题, 可通过对应的纸质档案实现电子档案数据的复原;在对电子档案存在争议时, 也可利用对应纸质档案确定其真伪, 从而保证档案管理的完整性和有效性。

　　2.3 纸质档案是践行人民银行“研究立行”的必要条件

　　早在2004年, 时任中国人民银行行长的周小川就明确提出建立“研究立行”的工作机制, 将研究置于央行履行职责、做好各项工作的基础性地位。如何认识研究工作、如何做好研究工作, 真正发挥出研究的核心作用, 已成为人民银行分支机构面临的突出课题。由于业务的特殊性, 人民银行纸质档案中保存有大量的金融数据和调研信息, 这些都是宝贵的历史资料, 反映了历年来我国国民经济宏观和微观运行状况, 是人民银行开展金融分析、政策研究、经验总结等金融活动的主要数据来源和参考依据。依托于这些优势资源, 各业务职能部门能够深入开展金融相关理论和实践问题研究。例如, 利用中国银行业数据, 对我国上市银行盈利结构进行实证分析, 预测上市银行非息收入的未来趋势等。

　　3 基层人民银行纸质档案管理现状

　　长期以来, 纸质档案在基层人民银行日常工作中并未受到足够重视, 主要体现在以下3个方面。

　　3.1 制度建设亟须完善

　　中国人民银行编制了《中国人民银行档案管理规定》《中国人民银行文书档案管理办法》等相关规范, 但制度内容仅对档案管理原则和基本要求进行了规定, 而切实可用的操作规程, 如对档案形成过程和后期维护的具体实现方式未做详细说明。这导致在纸质档案管理中缺乏明确的指导依据, 部分管理人员对资料收集、整理、归档等过程多凭借主观操作, 错误行为无法得到有效约束, 产生装订不合规、档案编号混乱等问题, 严重影响了档案的准确性和完整性。

　　3.2 档案质量有待提升

　　档案质量是纸质档案管理中容易忽视的一个方面, 长期以来, 基层人民银行档案均采取较为简单的分类模式, 将具有某一相同性质的文件划归同一类别, 并进行常规物理保存, 这种模式一定程度上实现了纸质档案的有序化, 但无法保证其准确性、全面性和系统性。由于归档缺乏详细的筛选规则, 部分使用价值较低、内容重复, 甚至纸质破损的资料未经甄别就被保存起来, 导致档案冗余繁杂, 整体质量较差, 利用效率不高。

　　3.3 创新意识相对薄弱

　　当前, 随着金融信息化的快速发展, 中国人民银行正积极探索电子档案管理模式, 并开发了中国人民银行电子档案系统应用于全行业务工作。相比之下, 纸质档案管理模式探索一直停滞不前, 鲜有课题进行专门研究。究其原因, 主要是因为人们对纸质档案的重要性认识不足, 仅把纸质档案管理理解为是对日常资料的收集保管工作, 对相关理论和实践研究缺乏积极性, 严重制约了档案管理工作的开展。

　　4 负面清单理念在基层人民银行档案管理中的应用

　　4.1 负面清单的引入

　　负面清单又称“否定清单”, 是指只要法律和相关的规范性文件没有明确的禁止, 市场主体就可以为相应的行为遵从“法不禁即可为”的原则, 负面清单是正面清单的限定和补充。这种管理模式最初被应用于北美自由贸易区, 有效促进了贸易投资的自由化、金融国际化和行政的法制化[2]。在我国, 负面清单最早应用于外商投资准入, 2013年《中国 (上海) 自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》出台, 列明中国 (上海) 自由贸易试验区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施, 这是我国首次在政府审批中采用负面清单管理模式[3]。经过6年多的实践发展, 负面清单已不仅仅局限于跨境贸易, 其管理理念已在我国政治、经济、法律、教育等领域广泛应用。

　　在纸质档案管理中引入“负面清单”, 依据当前档案管理相关规范标准, 将纸质资料在收集、整理、分类、归档和维护等过程中明确禁止或限制的情况列入负面清单。管理人员参照负面清单, 即可很容易地判断哪些行为属于规定允许, 哪些行为属于规定禁止或限制, 操作规程一目了然, 极大地提高了档案管理要求的透明度, 对推动人民银行纸质档案管理模式转变, 提升档案治理水平具有重要意义。

　　4.2 负面清单在档案准入中的应用

　　准入管理是保障拟归档文件质量的关键环节。档案收集过程涉及大量资料, 其中不乏存在残缺、重复、不规范的文件, 需要按照规定和业务需求进行严格筛选和审核。归档准入负面清单依据中国人民银行档案管理相关规定和档案行业标准规范中对文件归档的要求, 从文件重要性、真实性、完整性、规范性等方面以清单条款形式明确指出违反上述各项原则的具体情形。管理人员在准入审核时, 对照清单列表, 一旦发现拟归档资料符合清单描述的事项, 则禁止归档。通过负面清单, 档案管理人员能够更加准确地判定资料的实用性, 从而有效提升档案的整体质量。负面清单具体内容 (部分) 见表1。

　　4.3 负面清单在档案过程管理中的应用

　　过程管理是档案形成和维护的具体实践方法。《中国人民银行文书档案管理办法》 (以下简称《办法》) 规定了档案过程管理中各个环节的要素和规则, 但未对具体实现方式做出操作限制。例如, 在装订时, 不同资料应按照保管时限、纸张材质等选用装订材料和方式, 但《办法》未对这些操作细节提出明确要求, 若错误装订将导致文件损坏、掉页、易丢失等问题, 既不利于档案检索利用, 也降低了档案保存寿命。

　　将负面清单理念应用于档案过程管理中, 依据档案行业归档文件整理规则的要求, 将纸质档案在修整、装订、编页、装盒、排版等过程中不合规的操作以清单形式列出, 逐条说明各环节的禁止行为。管理人员依据负面清单, 有针对性地避免出现影响档案质量和利用效率的行为, 实现档案管理从“粗放式”向“精细化”转变。清单内容 (部分) 见表2。

　　5 结语

　　负面清单理念的引入对纸质档案管理起到了很好的督促和规范作用。但需要注意的是, 负面清单管理模式仍处于消化适应阶段, 需要不断进行完善和优化。因此在实际应用过程中, 还需要建立健全与负面清单相适应的配套管理体系, 主要从以下3个方面入手:

　　(1) 建立负面清单动态调整机制[3]。一方面, 注重对纸质档案管理规范的收集和采用, 结合人民银行档案管理实际不断优化负面清单内容, 明确清单定义范畴, 提升负面清单式档案管理的规范性和准确性;另一方面, 将负面清单与人民银行业务职能紧紧结合起来, 制定更加适合业务职能部门档案管理的准入和过程管理约束机制, 使负面清单式档案管理更加专业化。

　　表1 归档准入负面清单 (部分)     下载原表

　　表1 归档准入负面清单 (部分)

　　表2 过程管理负面清单 (部分)     下载原表

　　表2 过程管理负面清单 (部分)

　　(2) 加强人才队伍建设。针对档案管理人员业务素质参差不齐的现象, 一方面应强化档案管理人员档案管理专业知识的培训和学习, 提升档案管理人员整体管理意识和水平;另一方面应注重培养档案管理人员负面清单创新意识, 积极开展对负面清单相关课题的研究, 深入挖掘负面清单管理模式的巨大潜力和应用领域, 使负面清单理念更加深入人心。

　　(3) 建立完善的成效评价机制。负面清单是否有效果, 档案管理水平是否有提升, 是评价负面清单式档案管理的唯一标准。要定期对负面清单应用情况和成果进行科学评估, 设立多项检验指标以验证负面清单在档案管理过程中的可行性和实用性, 对评估发现的问题深入分析并进一步完善负面清单, 努力提升负面清单式档案管理的科学治理水平。

　　参考文献

　　[1] 蔺强.浅论档案信息化管理中纸质档案的重要性[J].赤子, 2019 (10) :177.
　　[2]卫志民, 关园.实施负面清单管理模式的难点与对策:以中国 (上海) 自由贸易实验区为例[J].理论视野, 2015 (3) :31-34.
　　[3]陈朝兵.“负面清单”管理在我国的缘起、应用价值与推广路径[J].现代经济探讨, 2015 (8) :20-24.