地方食品安全监管规范的创新与改革

　　2015 年修订的《食品安全法》被媒体称为“史上最严的食品安全法”，[1]其增加并完善了许多法律制度。然而，对于食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法，修订后的《食品安全法》选择将其再次赋权于地方。 虽然食品加工小作坊和食品摊贩规模不及食品公司， 但随着物流手段的多样化及网络的发展，其作为一种地方食品也加入公共产品行列，溢出效应早已不再局限于某一特定地区， 早已跨越了区域的限制“辐射”全国。 沈阳的毒豆芽事件[2]、郑州牙签肉事件[3]以及福建死猪肉再加工事件[4]等触目惊心的地方食品安全事件在刺痛消费者脆弱的神经的同时， 也在拷问我国地方政府的食品监管职责是否得到了有效履行。

　　新《食品安全法》修改后，各地方在制定食品安全监管地方性法规、 地方政府规章和规范性文件时（以下简称“地方食品安全监管规范”①）急需解决的问题主要有： 如何进行地方食品安全监管规范的构建工作，进而达到地方食品“安全”之目的？地方食品安全监管规范一方面承载着保障《食品安全法》等上位法得以顺利实施的功效， 另一方面还具有对国家相关立法配套衔接和拾遗补阙的功能， 该如何有效实现这双重功效？针对上述问题，笔者结合新《食品安全法》，对北京、 上海和辽宁等地的地方食品安全监管规范进行了比较研究， 总结了地方食品安全监管规范制定中的创新，分析了这些创新中存在的挑战，并在此基础上对地方食品安全监管规范的制定提出了建议。

　　一、地方食品安全监管规范创新概况

　　2009 年《食品安全法》颁行后，各地结合地方食品特色， 从不同层面出台了有关地方食品安全监管的规范。归纳起来，制定地方食品安全监管规范主要有三种类型： 一是地方直接出台食品安全法实施条例或办法，如《北京市食品安全条例》《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》； 二是针对食品安全监管某一方面有针对性地立法，如《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》；三是先行出台与食品安全有关的规范性文件， 然后再制定地方性法规， 如辽宁先后出台了若干个规制食品安全的规范性文件， 并在总结这些规范性文件实施效果的基础上，于 2013 年将《辽宁省食品安全条例》列入人大的立法计划。[5]而这些类型都有不同程度的创新。

　　（一）针对食品小作坊和摊贩的监管规范创新

　　各地食品小作坊和摊贩从事的食品经营地域性强并具有传统特色，但其流动性大、规模小、业态复杂，监管难度大。 对此，2009 年《食品安全法》第二十九条第二款赋予了各省、自治区、直辖市人大常委会对食品生产加工小作坊和食品摊贩的监督管理立法权。 而各地人大采取了不同的规范模式对食品小作坊和摊贩予以规制，归纳起来主要分三类：一类是专门立法； 一类是宏观立法中强调此类问题由哪个职能部门进行监管；还有一类是没有直接立法，而是制定规范性文件进行规制。

　　1．针对性立法

　　针对性立法是指针对食品小作坊和摊贩进行专门立法。 比如，《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》 对食品小作坊和食品摊贩监管进行了系统的规定， 内容涉及食品小作坊和食品摊贩的含义， 禁止食品加工小作坊和食品摊贩生产经营的产品，监管部门的职责范围，商场、超市、集贸市场、 集中经营区的开办者或者食品柜台出租者的法定义务和连带责任。 这种立法模式有利于对某一类问题进行系统监管， 有利于监管部门的执法以及有利于对监管部门的监督和社会大众守法。 湖南省针对食品生产加工小作坊和食品摊贩进行立法时，还专门召开了听证会，并邀请监督行政部门和被监管者参与会议，对规章提出合理建议，避免相关地方立法流于形式。[6]

　　2．宏观立法

　　宏观立法是指地方人大依据《食品安全法》及其实施条例，出台配套的地方性法规。此种立法不是仅针对小作坊和食品摊贩进行专门立法， 而是在整个有关食品安全的地方立法中对小作坊和食品摊贩问题进行相应的制度设计。 如《北京食品安全条例》第十三条至第十六条明确规定了小作坊和食品摊贩的行政许可、指定区域经营和目录管理等监管举措。又如 2011 年颁行的《重庆市食品安全管理办法》第二章的第二节和第三节， 对食品生产加工小作坊和食品摊贩进行了系统规范， 内容涉及食品生产加工小作坊的基本准入条件、 行政许可管理方式和禁止生产的产品，食品摊贩的分类管理、固定场所和占道经营的方式以及备案管理。 再如《浙江省实施＜中华人民共和国食品安全法＞办法》对食品生产加工小作坊和食品摊贩采取分别单列一节的形式进行规范，其主要内容包括： 列举食品加工小作坊应满足的条件和禁止其生产经营的领域， 设置食品加工小作坊的准入门槛， 明确食品摊贩的经营活动应当符合的要求，以及建立社区食品安全群众监督员的巡查制度。

　　地方宏观立法的最大优势在于体系性强， 能对食品行业的其他地方规范的制定起到宏观统帅的作用。其不足之处在于易形式化，囿于国家配套立法的思维路径，其极易与国家立法同语反复；且其侧重于整体框架的构思， 可操作性不强———但如果对专事以专节的形式进行规定，就可以避免此弊端。

　　3．规范性文件

　　如前所述， 对于食品加工小作坊和食品摊贩的食品安全监管难度很大， 地方立法部门很难从地方性法规和地方政府规章的层面对管理过程中涉及的诸多具体问题进行概括性的规定。因此，多数省市采用规范性文件对食品加工小作坊和食品摊贩进行规制。 如大连市政府在 2009 年《食品安全法》颁行后，从 2009 至 2010 年两年期间内，先后印发了《关于认真贯彻实施食品安全法的通知》 等规范性文件 102份， 大连市食品安全委员会印发制度性文件 50 余份；2012 年 4 月，大连市政府专门印发了《关于进一步明确我市食品安全监管职责的意见》，对食品安全委员会的职责进行了重新界定，着力解决监管交叉、相互推诿而造成的重复监管及监管缺位的问题。[7]

　　再如， 重庆市有关食品安全的各政府职能部门根据重庆市政府颁布的《重庆市食品安全管理办法》出台了一系列规范性文件，包括市质监局的《重庆市食品流通经营条件现场核查办法（试行）》和市食品药品监管局的 《重庆市餐饮服务许可管理办法实施细则》等，这为食品安全日常监管提供了政策依据。[8]

　　（二）职能部门无缝监管创新

　　食品行业属于复杂业态， 单靠一个政府部门难以完成所有的监管工作。《食品安全法》设定了“分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式，而各监管部门自成体系，相对独立，在职能配置上互不牵制；为使法律更具有操作性， 地方立法应结合地方食品经济发展， 在国家法律框架内对食品监管部门的监管职责进行细化。比如，辽宁省食品安全委员会办公室发布 《关于印发辽宁食品安全监督管理责任制的通知》， 明确了 24 个政府部门或职能部门要参与到食品安全监管工作中， 并对这些部门的职责予以了细化。[9]

　　再如，《湖南省食品生产加工小作坊和食品摊贩条例（草案）》明确：质量监督部门负责制售分离食品小作坊的监督管理； 工商行政管理部门负责现场制售食品小作坊和流通食品摊贩的监督管理； 食品药品监管部门负责餐饮类食品摊贩的监督管理。[10]这些细化职能部门职责范围的努力， 都是为了做到食品安全的无缝监管。

　　（三）食品监管微观制度创新

　　1．创新社会监督奖励制度

　　食品安全领域并不是政府与食品生产经营者的二元结构， 社会因素也是影响食品质量安全不可忽视的因素。尤其是食品小作坊和摊贩经营规模小、数量多、分布广泛且生产场所隐蔽，这些特点致使对其的监管往往是查找范围广却不易找到，监管难度大。

　　2011 年辽宁省发生的“毒豆芽事件”中，毒豆芽就是由小作坊生产者在小作坊中加工完成之后运到农贸批发市场的；由于生产者与销售者分离，生产场所就可以选择比较隐蔽的地方进行。在政府力量有限的情况下， 充分调动地方群众举报的积极性，实行群防群治、联防联控就显得非常有必要———实际中有些黑窝点就是执法部门通过群众的举报而找到的。为此，各地方积极探索建立了食品安全有奖举报制度。 例如，2006 年，武汉市《食品安全违法案件线索举报办法》将奖励分为四个等级，对举报制售假冒伪劣食品的人员按其具体情况进行相应等级的奖励；[11]②2009 年，上海市发布《关于对举报严重危害食品药品安全违法活动的特殊人员给予重奖的通告》；2010 年，宁夏银川出台了《银川市食品安全举报奖励办法》，对举报十一类食品生产经营违法违规行为的单位和个人进行奖励。[12]

　　各地政府实行食品安全有奖举报的行政行为得到了中央政府的认可， 国务院食品安全委员会办公室于 2011 年 7 月 7 日发布了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，进一步将食品安全有奖举报推行到全国各地。随后，北京、上海、湖北、安徽、陕西、河南、河北、辽宁等省市结合本地实际陆续出台了食品安全举报奖励办法；[13]并结合地方食品经济发展设置了金额不等的奖励， 如大连市设最高奖为20 万元，[14]北京市、济南市设最高奖为 30 万元。[15]

　　2．创新以商誉考量为手段的监管模式

　　食品监管是对市场机制的校正，是政府凭借政治权力对经济个体自由决策所实施的强制性限制，其实质是以政府命令作为一种基本的制度、手段来代替市场的竞争机制，以确保获得一个更好的经济结果。 基于此，各地方对本地偏离既定规则的食品经营行为实施监管干预，并在监管模式上进行了创新。 如辽宁省锦州市采取机动性、突然性的“飞行检查”方式进行现场监管、当场指正，以这种“消费者看得见”的方式监督、促进食品生产经营者主动改良食品；[16]]同时，为了激发经营者自律，还采取“星级动态监管模式”“安全示范店模式”等模式，从商誉评级角度督促食品生产经营者在食品安全生产经营上不断自省，让其心态从被动接受监管转到主动自觉管理。[17]

　　辽宁大连以“食品安全监督中继站”的形式，定期公示食品安全监管情况，形成了点、线、面结合的多维食品安全社会监督网络。[18]陕西省政府建立了“黑名单”监管模式，以此警示那些非法生产经营者。[19]