地方食品安全监管规范的创新与改革(2)

　　地方食品安全监管规范的制定是在国家层面立法的框架内， 结合地方经济发展特点所进行的有针对性的规范创设， 其微观动向对当地民众及食品生产经营者的切身利益会产生“蝴蝶效应”。因此，制定地方食品安全监管规范不仅要关注民生， 还要兼顾食品生产经营者的生产经营自主权， 防止政府滥用权力而扰乱市场良性竞争；同时，地方食品安全监管规范的制定还需注重政府职能目标的考量， 以及机构改革后职能细化等问题。这些目标看似简单，但多重目标如何在地方规范中得以契合并能够得到有效实现， 这对地方规范的制定而言确实是一个严峻的挑战。 这些挑战包括：

　　（一）食品监管部门之间的分工与合作

　　2015 年的《食品安全法》规定，食品生产经营活动监督管理由食品药品监督管理部门负责———在此之前，国发[2013]18 号文件就已经对此作了同样的规定。而任何机构改革的变化，除了要面对改革前制度惯性思维的转化问题， 还要解决新制度所带来的配套机制的建设问题。因此，地方在结合地方实际对地方相关职能部门及机构进行整合时， 不仅要注意相关人员、职能、编制和经费等行政因素的变动，还需要结合国务院的相关规定和地方的实际情况，构建包括食品监管制度、机制、体系、标准、层级职责，以及有关实施办法、行政审批、执法标准、跨地区监管、监管问责等内容的地方规范。这一系列规范的建设不是将原有规范简单归纳拼凑， 也不是将国务院相关法规进行简单照抄或改装， 而是需要结合整合后的部门特点， 并结合地方食品特色进行有针对性的规范创建。比如，沿海城市就需要考量对海产品的食品监管的特殊规定。

　　（二）规范性文件的创设

　　2009 年《食品安全法》出台之后，各地方根据当地食品经济的发展， 积极进行了相关的地方规范的制定———尤其是规范性文件可以用“繁多”来形容。然而， 众多的地方规范并没有形成良好的食品安全秩序，食品安全事件仍然不时出现。造成此种情况的重要原因之一是，规范性文件公示性差，透明化程度不够， 而且相关部门在制定规范性文件前并没有对其他相关规范性文件进行考量， 致使规范性文件相互之间重叠性较大， 且彼此之间以及规范性文件与地方立法之间缺乏有效的衔接。

　　（三）食品安全与民生发展的兼顾

　　近几年， 城市管理者与食品加工小作坊及食品摊贩的矛盾日益凸显： 一方面是城市管理秩序的稳定和消费者食品安全， 另一方面是食品加工小作坊和食品摊贩的生存问题， 以及当地居民消费的方便与实惠。 一些地方对食品加工小作坊及食品摊贩采取“运动式”执法，这是食品监管重事后管制轻事前监督的重要表现。 其主要原因在于相关的食品安全监管地方规范缺位或不周延， 特别是不能妥善解决食品安全和民生安全的矛盾。

　　（四）监管性能的界定

　　依据传统行政执法理念，“监管” 就是指监督与管理。基于此种理念，以前各地食品安全监管在制度构建方面只强调如何监督和管理。 但过于强调监督和管理，会激增政府与民众之间执法与守法的张力，进而激化政府和民众的矛盾。随着现代政治的发展，服务型政府已经成为共识。因此，食品安全监管的行政执法不仅是对食品生产者或经营者进行监督管理， 还要对消费者的安全提供保障以及对经营者更好地经营提供行政服务。 而地方食品安全监管规范的制定者如何转换理念， 将食品安全规制由刚性管制型转变为服务引导型，这是一个难题。

　　（五）区域法制的协同发展

　　从前述分析可以看出， 各地在规制食品加工小作坊和食品摊贩时， 侧重于从本地出发解决问题，“地方立法的横向联合”几乎没有。 然而，食品的流通却不以地方的行政边界为限制， 且这类食品的监管不可避免地存在共性问题。对此，在 2015 年《食品安全法》修订后，各地方再不能“各自为政”，而要协调相互间的食品安全监管规范。

　　三、对地方食品安全监管规范改革方向的设想

　　2009 年颁行的 《食品安全法 》并没有如民众所期望的那样，让所有食品生产者走上合法经营之路。民众由此认为应对违反食品安全的行为加大惩罚力度；最终《食品安全法》于 2015 年再次修改。但这次修法就能将食品问题引向安全的航道？笔者认为应正确审度法律的限度。有学者认为：如果相信当前最重要的需求是新的法律和管制， 可能我们就没有从此次和此前的丑闻中得到什么教训。 我们可以颁布一系列的法律，可是，下一轮丑闻就会证明它们大多并没有什么用处， 从而是又被废止或修正。自由经济真正的敌人是道德相对主义，每一个主体的良心才是真正具有功效的市场警察。[20]

　　比如“安然事件”后，美国政府为赢得民众支持，仓促出台《萨班斯-奥克斯利法案》， 但立法者甚至并没有足够的时间去考量问题的成因及症结所在。而要解决频频出现的食品安全问题， 除了问责于现行法律和执法机构、 强化相关部门的职责和对经营者科以重罚外， 地方食品安全监管规范的制定还需要从三方面入手： 一是细化监管机构内各职能部门的职责，注重部门间的协调与沟通；二是做好食品安全监管规范的公开化，保障被监管者的知情权；三是培植社会第三种力量，加强社会监督的制度建设。

　　（一）细化整合后的各监管部门之职责

　　食品安全监管的相关职能部门的整合能在一定程度上避免以往“获利监管多头，无利监管空白，责任追究相互推诿”局面的出现。例如，“沈阳毒豆芽事件”总结专题会议上，工商、质监和农委等部门均称毒豆芽问题不归他们管。[21]

　　但是，制度改革都有两面性，集中权力能提高行政执法效率；但权力过度集中于某一具体行政职能部门就可能导致腐败的集中，这时就需要进行合理的内部分工。经济管制是通过对产业以及企业市场竞争行为，如价格、企业数量、产品或服务的数量和质量等的管制， 消除垄断因素， 促进产业的发展和市场竞争。[22]食品安全监管是一种典型的社会管制，其目的在于纠正不安全或不健康的产品以及生产过程产生的有害副产品， 它与经济管制是两种不同性质的管制。[23]

　　因此，政府在食品安全监管权力配置时，要对食品药品监督管理机构内部职能的划分予以细化，至少要将社会管制职能与经济管制职能分散在食品监督管理机构中的不同行政职能部门， 以此避免权力过于集中带来的为保证部门利益而牺牲社会利益的情况。同时， 其他行政机构也具有食品安全监管的职能， 如农业部门负责农产品质量安全监督管理和生猪定点屠宰监督管理。 而农产品从生产到最终消费是一个连续的过程， 人为割裂这个连续的过程进行监管权力配置， 很可能使各监管机构间职能范围叠加，同时又出现监管的空白。 鉴此，地方食品安全监管规范要建立不同行政机构间职能衔接和统一的制度———比如建立监管信息共享制度； 要避免以往政府监管“缺位”与“越位”的局面，要克服行政机构间食品安全监管职能的对接错位， 特别是要避免监管职能交叉、信息沟通困难、责任分散和相互推诿等现象的出现。

　　（二）全力保障地方食品安全监管规范的公开化

　　信息透明、 准确是社会治理和食品安全监管的基础条件。 食品安全监管涉及公众利益，而“与公众有关的规定，并不存在根据某个利益去选择问题，而是各种相关利益群体之间的缔约过程”[24]。 因此，地方食品安全监管规范的制定程序非常重要。比如，公众意见发表制度必须落到实处而不是流于形式，该制度非常重要的一环就是必须在公众中进行充分的调研，必须真正考量被规制主体的利益与呼声。[25]

　　又如， 规范性文件公开制度中必须包含对其必要性和合法性的说明制度， 由此可以减少因信息不对称而增加的不必要的行政监管成本， 还能增加被规范主体的认同感———在食品加工小作坊和食品摊贩的监管制度构建中更应注重这一制度的建立。再如，建立自身利益禁止制度， 可以防止行政权力自我膨胀的趋向，避免诱发权力运行失范。

　　（三）促进监管主体多样化

　　在食品安全监管这一程式中， 如果监管者政府与被监管者食品生产经营者进行权力寻租的交易，那消费者的利益便无从保障。鉴此，食品生产经营领域的监管还需要另一种制衡主体———社会团体。 社会团体是公众利益的代表， 可以以团体力量影响政府的公共决策。如学者所言：公众通过公民的身份缔结国家，形成政府，同时公众也可以以社会成员的资格缔结各种社团，形成社团与政府竞争态势，进而让社会群体利益与社会公益得以凸显。[26]

　　因此，在制定地方食品安全监管规范时，要赋予社会力量以制衡权力， 要将社会民众紧密联系起来，形成食品安全监督的大网。 比如，可以进一步完善全国范围内的举报奖励制度；再比如，可以创设食品生产一线员工的举报奖励制度及其配套的保护机制，从而在源头上预防有问题的食品进入流通领域。

　　（四）发展区域法制

　　近年来，区域一体化已经成为我国区域经济和社会发展的大趋势。笔者认为，“区域联合立法权”还不具有可操作性， 但区域间的各地方食品安全监管规范制定主体在制定规范时， 注意与区域间其他地方的同等位阶的规范保持协调一致， 将更有利于实现区域内的法制统一———这对于突破小作坊食品监管的地域限制难题特别重要。 这就需要立法机关对注释① 一些地方对食品安全监管已结合《食品安全法》及《食品安全法实施条例》出台了相关的地方性法规和地方政府规章（以下简称为“地方立法”）；同时，政府部门发布的规范性文件也具有约束和规范人们行为的性质，能实现政府部门的监管职责。 因此，本文的调研对象包括实际中能起到规范作用的地方性法规、地方政府规章及规范性文件。②有奖举报对于解决问题的作用有多大，有待商榷。 其优势在于实行群防群治。 其弊端在于可能会造成一定程度的懒政，而群众滥举报也可能造成乱象。 在现实中，群众的调查取证能力也确实有限，且因担心打击报复而举报率低。

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