国外食品安全犯罪刑事立法特点与启示(2)

　　《食品安全法》实施的6年多，打造了“从农田到餐桌”全过程的食品安全法律控制框架，但是，仅依靠一部法律出台是无法实现对食品安全控制的全程监管。 “苏丹红”“三鹿奶粉”等重大食品安全事件使我们必须构建以《食品安全法》为核心的食品安全法律控制体系，使食品生产经营企业真正成为食品安全的责任保障主体。 从我国的实际情况看，解决食品安全问题在借鉴国际先进经验的基础上，应从以下几个方面着手：

　　（一）树立食品消费者至上的法治理念

　　近年来，发生在我国的“毒大米”“地沟油”“僵尸肉”等食品安全事件，究其外部原因，除了职能机关监管乏术之外，主要还是违法犯罪成本低廉与食品生产者追逐高额利润之间存在着巨大的反差，少数企业甚至多次被罚仍表示宁愿被罚也不能减产。 在欧盟、美国、日本、比利时等发达国家，食品安全法律的立法核心与食品安全行政、刑事司法理念是高度一致的。 执法落地生根，需要在立法思想上把（食品）消费者至上的理念体现在法律规定当中，甚至可以考虑食品消费者参与食品安全法律控制的某些环节。 这种立法理念的转变不仅是对食品企业经营管理理念的一次变革，更减少了食品企业因采取安全规制措施而额外增加的成本，进而最终达到食品消费者和食品企业双赢的目的。因为，一个领域的生产者同时也是另一个领域的消费者。只有明确将食品消费者权益至上作为我国食品安全法律控制的顶端设计和法律实践的立足点，才能真正构建起一个完整有效的食品安全法律控制体系。

　　（二）借鉴执行与国际接轨的食品安全规章制度

　　我国在申请加入国际世贸组织的进程中，大量不合时宜的法律法规被整饬与删减。 但是，我们的立法技术和制定规则的标准与国际发达国家还有很大的差距。比如，根据我国目前食品安全国际采标率低的情况， 应当清理出我国食品安全相关标准中与CAC、ISO等国际标准化组织制定的食品安全相关标准不一致之处，而在当前我国执行食品安全的标准中，与国际标准相匹配相适应的还不足30%。早在19世纪80年代，美英法德等国家所采用的国际标准就已经达到80％。与我国毗邻的日本，早在19世纪90年代末，国内90%以上的食品技术就直接采用了国际标准。［11］可见，我国食品标准要达到国际标准还有很长一段路要走。由于我国食品安全的国际采标率较低，除了会引发食品安全危机与犯罪之外， 还会直接影响我国在国际食品流通领域中的市场占有份额和国际知名度。 学者指出，近年来发生的“转基因食品事件”和“毒饺子事件”等，都是由国内食品安全标准与国际通行食品安全标准不一致而造成的。 所以，对于与食品安全紧密相关的食品安全标准、食品安全检测、食品流通等方面的法律法规，应借鉴欧美发达国家标准，及时清理现行法律中的不协调之处，出台有关规定。

　　（三）整合行政资源，优化现有法律体系

　　从20世纪80年代开始，我国政府就已经制定了一系列与食品安全有关的法律法规和管理条例（办法）。 这些法律法规中，以法律形式出现的有30多部，以行政法规或部门规章形式出现的有100多部。 但在实际运行中，出现了不同监管部门各自为战的情况，要么蜂拥而至要么扯皮推诿。

　　例如，《动植物检疫法》和《农业法》是农业部门的执法依据，《消费者权益保护法》是工商部门的执法依据。 这些法律法规因为颁布时间较早，在立法技术与法律保障上已经无法满足不断丰富的社会实践，必然会影响食品安全控制的整体效果。 倘若不将分散在各职能部门的执法行为进行界定与整合，那么依旧无法避免在行政监管上的盲区和误区，继而留下隐患和导致权力寻租。

　　虽然新修订的《食品安全法》已于2015年10月1日开始施行，但这种法律体系间的冲突与混乱的局面并没有得到有效的改善。 因此，在食品安全立法方面，当下的主要任务就是对现有的法律法规进行认真清理、补充和完善，对与新《食品安全法》相悖的旧法进行废止，尽可能减少或避免立法和执法上的相互冲突，解决因法律交叉与重叠所引发的“政出多门、监管不力”的局面，保持依法治国与依法行政的统一性和完整性。

　　（四）加大惩罚力度，完善行政执法与刑事司法衔接机制

　　回顾近年出现的一些重大食品安全事件和屡禁不止的小的食品安全事件，虽然有其产生的自身原因，但是不可否认的是，食品安全法律中对食品安全违法行为处罚力度较弱、食品企业违法成本过低与食品安全事件的出现有一定的关系。国外成功经验证明，提高食品安全质量必须对食品生产的源头———企业或个人采取强制性准入和常态监管机制， 食品安全管理作为社会治理祝小茗，姜杰 国外食品安全犯罪的刑法规制与现实镜鉴的“保底性”工程，必须常抓不懈。但是，目前我国在食品安全监管方面普遍存在执法不严、违法不究或处罚较轻等问题，在问题食品召回、责任追究与消费者权利救济方面还相当薄弱。而在美国，一旦出现制假、售假行为，不仅要对消费者给予巨额赔偿，“还要被处以25万美元以上100万美元以下的罚款，兼5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款数额可高达500万美元。 ”［12］而在日本，如果食品生产企业出现了安全问题，绝大多数将面临破产的境遇。

　　而在食品、药品监管领域，“有案不移”“有案难移”“以罚代刑”的问题依然严峻，虽然刑法修正案（八）增设了“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”与“生产、销售有毒、有害食品罪”“食品监管渎职罪”等罪名，新《食品安全法》增设了“惩罚性赔偿与刑事责任优先”等惩罚机制，但实际执法中对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏刚性约束，行政机关先行介入所搜集的证据能否直接应用于公诉案件还难以保证，行政执法与刑事司法的证据转化具有一定难度。 因此，以法律的形式，统一、刚性规定我国各领域“两法衔接”的程序，早日出台国家层面的“行政执法与刑事司法衔接”制度迫在眉睫。

　　（五）建立食品安全风险监测制度，完善食品安全防控体系

　　风险控制理论认为，“风险监测和评估制度是一种预防性的前瞻防控体系，是现阶段遏制危害食品安全犯罪比较行之有效的措施。 ”［13］在欧美发达国家，通过构建整体的风险预防体系来实现预防食品安全问题的经验为我国提供了现行的实践教材。 我国在2006年11月1日开始施行的《农产品质量安全法》中首次提出对农产品安全进行风险评估，要求“国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估”。 在《食品安全法》第十三条亦有规定：“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。 ”［14］表明我国已经开始启动食品安全风险评估制度。 但是， 作为食品安全预防体系的另一个重要组成部分———食品安全风险监测制度，在我国还是空白。

　　而与欧盟和日本的食品安全风险评估机构相比，我国的食品安全风险评估机构还是存在一些系统性缺陷的。 在欧盟和日本，食品安全风险评估职能和食品安全风险管理职能是分别由两个独立的部门行使的，这样可以保证食品安全风险评估的科学性和中立性。 因此，比较可行的办法是建立起由专家、学者和公务人员组成的食品安全风险评估机构，该机构直接对国务院负责，其评估报告将是卫生部、食品药品监督管理机构等具体的食品安全风险管理部门制定食品安全管理措施的重要依据。

　　参考文献：
　　［1］［2］陈家林.外国刑法：基础理论与研究动向［M］.武汉：华中科技大学出版社，2013.
　　［3］贾济东.外国刑法学原理［M］.北京：科学出版社，2013.
　　［4］［5］张士宝.法学家茶座（第25辑~第28辑）［M］.济南：山东人民出版社，2014.
　　［6］Food Security in Russia：Economic Growth and Rising Incomesare Reducing Insecurity ［EB/OL］.
　　［7］［8］国家食品安全风险评估中心.国内外食品安全法规标准对比分析［M］.北京：中国标准出版社，2014.
　　［9］黄昆仑.食品安全案例解析［M］.北京：科学出版社，2013.
　　［10］徐岱.刑法解释学基础理论建构［M］.北京：法律出版社，2010.
　　［11］岳振峰.国外食品安全化学分析方法验证指南［M］.北京：中国标准出版社，2015.
　　［12］燕凌.国外在食品安全监管方面有什么经验［J］.红旗文稿，2011，（10）.
　　［13］丁晓霁.食品安全学［M］.北京：中国农业大学出版社，2011.
　　［14］中国人民共和国食品安全法解读［M］.北京：中国法制出版社，2015.