二、我国食品安全监管体系健全的难点
从 2008 年三聚氰胺事件引起全民对食品安全的关注以来，食品安全就成为刺激民众神经的敏感词汇。2009 年的面粉增白剂、蒙牛特仑苏 OMP 奶等，2010年的“龙虾门”事件、地沟油和海南毒豇豆等，2011 年的双汇瘦肉精事件、染色馒头事件和毒豆芽事件等，2012 年的铬超标“毒胶囊”事件、伊利部分批次奶粉汞超标事件和酒鬼酒塑化剂超标事件等，2013 年的广药维 C 银翘片被曝含有剧毒砷汞残留、农夫山泉质量门和老鼠肉冒充羊肉事件等，一桩桩食品安全事件使得消费者谈食色变。
食品安全问题的存在，不仅影响到民众的基本健康，而且还有其他负外部性。一方面影响了消费者对中国食品的信心，据《小康》杂志与清华大学联合发布的《2011-2012 中国饮食安全报告》显示，80.4%的人对市场上的食品没有“安全感”,91.3%的受访者表示非常关注食品安全事件；另一方面，食品安全问题造成经济损失影响民生，如三聚氰胺事件造成数万名职工因乳制品行业停产减产而下岗，240 多万户奶农杀牛、倒奶，大量与奶业相关的城乡居民就业及收入受到影响；再者，食品安全问题会造成社会道德体系破坏，影响群众对政府的信任程度，损害国家对内对外形象等。
食品安全问题引起党和政府的高度重视，***同志在参加全国科普日北京主场活动时指出“民以食为天，食品安全是重大的民生问题。对食品安全问题，要在加强监管、严厉打击的同时，动员全社会广泛参与”.李克强同志在主持召开国务院食品安全委员会第五次会议时强调“食品安全是餐桌上的民生、餐桌上的经济。强化市场的监管，食品应放在重中之重”.围绕着食品安全问题的解决，为应对民众对食品安全的越来越高要求，中国政府在食品安全监管领域也作着积极努力，比如 2013 年组建了国家食品药品安全监督管理总局使食品安全监管回到单一部门管理体制， 2014 年 3 月 28 日召开的国家食药监管总局和公安部的联合发布会确认中国将设置“食药警察”专门稽查食品药品违法行为。
政府对食品安全的重视程度以及为之所做出的努力不可谓不大，但是目前这依然无法挽回民众对国内食品的信心，由国人在全世界各地区抢购婴幼儿奶粉一案就可见一斑。解决食品安全问题，取得国人对国内食品安全的信心，首先就需要解释食品安全的症结在哪里。据文晓巍、刘妙玲基于 2002-2011 年 1001 个食品安全案例分析得出结论，79.3%比例的食品安全事件可归因于监管方面的问题。
所以破解食品安全问题的思路就在于走出监管的困境。完整的食品安全监管包含健全的监管体系、合理的制度设计以及有效的运转机制。制度建构和机制设计服务于监管体系的有效运行，所以食品安全监管制度和机制也可以划入食品安全监管体系的范畴。食品安全监管的问题也就可以理解为食品安全监管体系的设置和运行的问题，换句话说，存在着健全食品安全监管体系的难点问题导致了食品安全问题的频繁发生。那么，我国食品安全监管体系健全的难点在哪里呢？
食品安全问题的存在除了食品制造者的主观上恶的动机外，更重要的是暴露出我国食品安全监管中存在的问题。政府监管体制与机制不到位、监管信息不畅、部分监管人员缺乏责任感、监测与预警机制缺失等是中国食品安全监管中存在的主要问题。
根据上文已经构建出来的理论框架，笔者认为，在食品安全监管体系中，监管的目标是发现问题食品，最终确保流通食品的安全。监管主体主要是食品安全监管部门，监管客体是食品生产和销售单位，监管手段是法律、技术等。具体来看，食品安全监管体系的完整构成如图 2 所示：
目前我国食品安全监管的问题主要体现在监管主体上的问题、监管工具方面检测机制问题、目标层面的准入机制和召回制度问题以及反馈机制方面的问题等。安全监管问题的表现也正是食品安全问题存在的原因。为探讨食品安全问题的成因，下面笔者将对食品安全监管体系中存在的问题从监管主体、监管工具、监管目标以及信息发布机制等方面进行比较详细的分析。
（一）监管主体：监管部门食品安全监管执行力尚存问题
执行力就是有效利用资源充分达成目标的能力。很多时候，政策制定的出发点是善的，政策执行设计的程序是合理的，但是，往往因为执行力的有限，使得政策的效果大打折扣。政府食品安全监管执行力就是行政机关依据法律法规赋予的职责，按照食品安全标准，运用现代化的检测方法和技术，发现食品中存在的问题维护食品安全的能力。随着我国对食品安全从认识上愈加重视和从物质投入上愈加提高，我国食品安全监管的执行力水平也随之提高。但是，事物的发展都是从小到大、从弱到强的过程，由于发展阶段的限制，我国的食品安全监管执行力还存在一些问题。
1、食品安全监管中存在执法不严现象
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”一部良法成效的体现就在于按照法律执行的严格状况，严格执法既不允许乱作为也不允许不作为。食品安全问题在我国现代化的发展过程中不时突显，问题的关键不在于无法可依，而在于执法过程中一部分监管机构有章不循、有法不依和执法不严。尤其是在食品生产和流通中暴露的安全问题与地区、行业和个人利益发生冲突时，一些地方政府为了保障本地区食品企业的利益，维护地区形象，往往睁“一只眼闭一只眼”或者“大事化小小事化了”.比如阜阳劣质奶粉事件中两位工商所副所长在街道消费者安全投诉时还敢接受贿赂进行违法调节，不严格执行食品安全法律法规最终酿成严重后果。
2、食品安全监管中存在运动执法现象
运动执法就是行政机关在某一个特定时期针对社会存在的某些违法现象采取“从严、从重、从速”集中治理的方式。运动执法是我国现阶段制约行政执行力的一个重要考量因素。具体到食品安全监管领域，往往在一个食品安全事件曝光并引起广泛关注后采取集中执法对食品安全进行专项检测和对违法行为进行严厉打击。一阵风式的食品安全监管对于短期内食品市场的整肃能够起到积极作用，但是运动执法一过，一切照旧，关门歇业的商户重新开张，不合格的食品也开始流通。食品安全监管的运动执法，使我国的食品安全问题难以摆脱问题泛滥--整顿打击--问题缓和--卷土重来--再整顿打击这样一个如此往复的怪圈，难以解决实质问题。所以，食品安全监管的运动执法不能从根本上解决我国的食品安全问题，并且它暴露出执法成本较高而效果却不明显的弊端。
3、食品安全监管中存在选择性执法现象
一些地方政府的食品安全监管机构出于地区和个人利益的考虑，对法律法规或者上级的指示、指令只选择有利于本地区的条文和政策执行。其具体表现主要有两种形式：第一是在上级制定的一项公共政策中，只选择那些有利于本地区、本部门的部分内容进行解释或执行；第二是在上级发布的若干公共政策中，有选择性地执行那些有利于本部门的一项或几项公共政策。这些行为将破坏公共政策的完整性和有效性，使公共政策设定的目标难以顺利实现。举例说明，一些地方政府在食品安全监管过程中根据个人或部门对政策的理解，区分出软硬目标进行选择。他们将约束力不强而又容易实行的政策归为软指标，另一方面将罚款收入等强制性较强的归为硬指标。在食品安全监管领域也存在着“钓鱼执法”的现象，监管人员为了获得更大的收益，往往对那些生产假冒伪劣食品的企业不严格监管，却在必要的时候通过罚款或者强制整改完成上级监管部门规定的任务，通过有选择地执法达到自己的目的。选择性执法容易滋生腐败，不能起到维护食品安全的目的，是食品安全监管内部存在的问题，必须要严厉打击这种行为。
（二）监管工具：食品安全检测机制不完善
食品安全检测是指以国家现有的食品安全法律法规和有关食品安全标准为依据，运用物理、化学、生物的一些理论和各种科学技术，评估食品质量安全与否。其对保障食品安全、维护消费者健康担负着重要的技术支撑责任。食品安全检测的三要素有机构、人员和技术，目前我国食品安全检测机制存在的问题也主要表现在这三个方面。
1、食品安全检测机构设置不合理
这里所说的食品安全检测机构主要是按照法律成立的以食品安全检测为主要职能的部门。目前，我国的食品安全检测责任主要由质监、农业、工商、卫生和检验检疫等职能部门下设的检测机构负责。由于“九龙治水”,各部门下设的检测机构有一部分发生职能重叠；同时，一个部门下设的多个检测机构也会发生业务上的或多或少交叉现象。检测机构的分段分块负责导致了职责不清和效率低下，也产生了浪费有限资源的结果。
2、食品安全检测人员整体素质较低
人力资本是确保食品安全检测技术得以正确运用并实现检测效果的核心因素。我国食品安全检测人员大多是经过短期的培训就开始上岗，没有扎实的理论基础做支撑。我国高校从 2002 年开始设置“食品安全检测专业”意在培养专门的食品安全检测人才。由于开始专门人才的培养时间较短，同时，设置此类专业的高校数量有限，所以专业的技术检测人才非常有限。国家行政学院副教授胡颖廉表示， 2011 年全国食药监系统的技术支撑队伍仅有 3 万余人，其中有专业检查员资质的只有 1.5 万人。面对当前比较严峻的食品安全形势，有限的人才与食品高质量高标准的要求和繁重的工作任务是极其不适应的。检测人员素质的整体不高也严重制约了食品安全检测范围的全方位覆盖。
3、食品安全检测技术滞后
首先说检测设备，相对来说，我国的食品安全检测设备配置不全，精度也不高，更新速度缓慢，超期服役现象存在，造成部分关键检测指标达不到我国和发达国家设置的标准。另一方面我国自行制造的食品安全检测设备的检测能力较低，一些高精尖的食品安全检测设备还主要依靠进口，这不仅制约到食品安全检测能力的提升，而且造成巨大的财政预算浪费，这是因为自行制造的设备无法有效完成任务。其次是食品安全检测技术，与发达国家相比也存在差距。由于缺乏一些专业的相应检测方法导致我国的检测机构只能开展一些常规项目的检测，也就是说覆盖面比较窄。例如，在农药残留的检测上，日本拥有可以对食品中 400到 500 种残留农药进行检测的技术，美国的多残留检测方法也可以检测到 360 多种的农药，德国可检测出 325 种。而我国还没有能够同时检测出上百种农药的多残留检测分析技术。
（三）监管目标：食品准入和召回制度存在问题
之所以将食品准入和召回归为监管目标行列，是因为进入市场是食品安全监管的逻辑起点，所以，食品安全的首要保障在于严格食品的市场准入。只有严格食品准入标准并切实执行，才能保证问题食品不能进入食品流通领域。对于已在市场流通的食品，如果出现新的安全问题，监管部门要督促企业进行食品召回以防对消费者造成危害。这是防止在流通领域出现问题的食品造成更大危害的必然措施。所以笔者认为，现阶段我国食品安全监管目标方面的问题表现在食品安全市场准入机制和食品召回制度的尚不健全。
1、食品安全市场准入机制未形成
市场准入是指商品、劳务或资本进入市场的许可。具体到食品安全市场上，准入制度的对象包含对市场主体（食品生产和销售企业）和客体（具体的食品和相关食品服务）进入市场程度的许可。我国的食品安全市场准入机制主要表现在三个具体的制度上：一是对食品生产企业实行食品生产的许可证制度；二是对即将进行流通的食品实行强制检验制度；三是对许可企业生产的食品实行准入标识制度，如加贴 QS 标志等。我国从 2002 年开始逐步逐批地实施食品安全市场准入制度。但是十多年过去了，食品安全准入的相关配套机制却没有最终形成，即由相关法规、标准文件和各类监管机构、检测机构、研究机构等构成的基本食品安全准入框架没有最终建立。食品安全市场准入制度的尚未形成导致不能从源头上杜绝不合格食品的进入，如存在着没有营业执照的食品加工小作坊所生产的食品却能进入市场即是准入制度不能真实发挥效用的结果。
2、食品召回机制不完善
食品召回，就是把已经进入流通领域但是存有缺陷的食品进行回流销毁，能够防止食品对社会造成重大危害。这会迫使食品供给者在食品召回造成的损失和严格生产食品标准成本之间博弈后采取措施提高食品安全性，保障消费者的合法权益。我国食品召回制度于 2007 年开始实施，标志是《食品安全召回管理规定》的实施。但是，食品召回制度在我国的运行却并没有那么高的效果，对于这个“他山之石”,尚存有一些难题需要破解。首先，《规定》中提到“食品生产企业应当召回而不召回不安全食品的，省级质量监督部门可以发出责令召回通知书，责令其召回并向社会公告”.仅仅是责令却没有相应的惩罚等强制性措施，这就难以保证企业能够自觉地遵从食品召回规定，所以应该加大强制力度。其次，《食品安全法》规定对不符合标准的食品进行召回，但是标准的意义比较笼统，目前我国的食品安全标准有 500 多个，这容易让人无所适从。比如 2013 年 4月份曝光的农夫山泉标准问题，农夫山泉执行的是 2005 年由浙江质监局制定的，其各项指标远远低于 2007 年的《生活饮用水标准》国家标准。第三，惩罚力度小，比如《食品安全召回管理规定》对违法行为最多只有 3 万元的罚款，3万元的罚款对于企业不足以形成威慑作用以致起不到该有的效果，所以应该加大处罚力度。
（四）反馈机制：食品安全信息公开方面存有问题
完善的食品安全信息公布制度可以保障食品安全监管的公开化、透明化，对消费者身体健康的保障和食品产业的健康发展有积极的作用。食品安全信息公布受到了我国政府的高度关注。早在 2004 年，国家食品药品监管局等八部委就公布了《食品安全监管信息发布暂行管理办法》，办法里面提到要建立食品安全信息责任制度、食品安全信息协调制度以及发布制度。2009 年颁布的《中华人民共和国食品安全法》第 82 条规定建立食品安全信息统一公布制度，对食品安全信息的公布主体、方式、内容等都作了规定。但是，我国食品安全信息发布制度还处于起步阶段，与发达国家的已有制度相比还存在不小的差距。
1、食品安全信息发布主体不一致问题
2004 年国务院出台的法规确定了我国的食品安全监管由食品药品监管部门、农业、工商、质检、卫生等五个部门协调进行，每个部门负责食品生产和供应的不同环节，这容易造成交叉重复执法的后果。针对这种情况，2009 年实行的《食品安全法》规定设立食品安全委员会负责协调和管理各食品安全监管部门的工作。虽然表面上看，设立一个高层次的议事协调机构有利于各个监管部门协调合作进行食品安全信息发布，但是行政权力的分散使得改革的实际效果并没有达到预设目标。2013 年我国设立食品药品监督管理总局意在破解这一难题，但是短期内卫生部、工商局、质监局等各部委还保留有食品安全监管的职能就可能难以从根本上改变各监管部门发布的信息分散以及相互矛盾的问题。
2、食品安全信息发布渠道不完善
目前我国食品安全监管信息发布渠道不完善主要表现在两个方面：一方面表现为现有的信息发布渠道已显落后，食品安全信息的发布还主要通过记者招待会或者授权相关媒体进行发布，不能满足现阶段对信息快速及时的需求；另一方面由于食品安全信息发布中政府监管部门的缺位和各种媒体的越位使得信息发布方式显得非正式，这容易造成信息传播过程中的混乱，使得消费者感觉到无所适从。市场的恐慌情绪将给食品行业带来巨大的冲击。以 2008 年四川广元的蛆虫桔为例，由于政府部门的措施得当，在 10 月 10 日前，疫情基本得到控制。但是到了 10 月 20 日前后，四川大面积柑橘长蛆的传言通过手机和网络传播开来给柑橘产业造成巨大冲击。如果有关政府部门能在官方网站上或者通过其他正规渠道及时对疫情进行详细介绍，或许传言就不会有如此破坏程度。
