从制度视角探讨我国食品安全治理的新模式

　　一、引言

　　近年来，食品安全问题屡见不鲜，由此引发的恶性案件不断见诸新闻媒体，引起了社会各界对食品安全问题的广泛关注与担忧。食品安全问题的根本原因是在市场经济条件下，由外部性和信息不对称导致的市场失灵。

　　为此，国内多数学者分别从市场和政府失灵的角度探讨了食品安全治理的政策，如：谢敏从市场失灵角度分析了食品安全问题[1]；李军鹏认为食品安全问题是由市场失灵造成的，因此需要政府监管[2]。国内绝大多数文献从政府和市场关系理论角度对食品安全问题进行了研究，强调了政府和市场机制对食品安全的影响，有其合理性，但是由于政府本身监管能力的局限、自利性等原因，不可避免地导致政府监管失灵，这是仅靠市场本身无法解决的问题，所以必须要求政府公权力介入进行规制。现有的研究局限于从政府和市场两方主体探讨食品安全治理的模式，而忽略了第三方主体：社会力量的作用，而食品安全问题离不开政府、市场和社会中间组织之间的协调、合作，食品安全治理机制的构建本身就是一种制度安排。

　　因此文章拟从制度视角探讨在市场与政府双失灵的情况下，我国食品安全治理的新模式。

　　二、现有食品安全治理模式缺陷分析

　　1.食品安全问题的产生

　　食品安全定义众多，学术界认为主要包括两个层面的含义：一是指供给数量的安全，二是指质量的安全[3]。目前， 普遍采用的食品安全概念是世界卫生组织在 1996 年提出的，即“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保，它主要是指在食品的生产和消费过程中没有达到危害程度一定剂量的有毒、有害物质或因素的加入，从而保证人体按正常剂量和以正确方式摄入这样的食品时不会受到急性或慢性的危害，这种危害包括对摄入者本身及其后代的不良影响”。我国在 2009 年颁布的 《食品安全法》 中规定：“食品安全是指食品无毒、无害、符合相应的食品营养要求，不对人体造成任何急性、慢性和潜在性危害的食品。”由此可见，食品安全问题主要是食品质量安全问题，是指供人们饮食的，具有营养性、功能性、多样性的食物类产品在种植 （养殖）、加工、运输、销售等活动中，符合国家强制标准和要求，不存在可以损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及其本人及后代隐患。文章研究的食品安全，是从质量安全角度理解的。

　　食品安全是关系国计民生的一个极为突出的问题， 随着食品工业化程度的日益提高，食品从原材料供应开始到最终到达消费者口中，中间环节日益增多，食品安全影响因素复杂化。

　　食品安全风险主要来自于食品生物污染和新科学技术的运用，例如由致病菌、寄生虫等造成的食源性疾病；转基因食品、辐射食品、“疫苗食品”的出现对人类健康的影响等。在发展中国家，种植、养殖业的源头污染，食品添加剂的不规范使用，生产、加工、包装、运输条件达不到食品安全要求，人为制售“假冒伪劣”食品的问题十分严重。食品安全问题是中国消费者最为关注的问题之一，也是中国政府的一块心病。在我国，由于食品安全体系不健全，食品生产、销售企业安全意识淡薄，政府监管能力的局限性，导致国内食品安全事件不断，食品安全问题成为了消费者、厂商和政府三者之间利益冲突的集中表现。

　　2.现有食品安全治理模式的缺陷

　　由于食品质量安全的信息不对称以及其具有的公共产品特性与外部性，导致了市场的失灵，需要政府进行监管，以维护食品市场的正常秩序与安全。然而政府监管过程中监督制度的缺失、能力的局限、部门之间的缺位与错位、管理者追求自身利益动机的影响等又导致了政府管制的失灵。因此食品安全治理中呈现出“市场失灵”和“政府失灵”的双重特点。

　　（1） 食品安全的市场机制失灵分析

　　影响食品安全的市场机制失灵的因素，主要包括以下几个方面：信息不对称、食品安全的公共性及外部性特性；尼尔逊(Nelson)根据消费者获取关于食品安全信息的难易程度，把食品分成三种类型：搜寻品、信用品和经验品[4]。

　　对于搜寻品和经验品，由于消费者能够很容易检测到单个食品安全性，市场可以为企业主动生产安全食品提供相应的激励，市场不会出现严重的失灵现象，不需要政府过多的介入。但对信用品而言，消费者很难检测到食品的风险性，不得不“完全信任”地由生产者摆布，导致市场几乎彻底失灵，因此，市场机制不可能为消费者提供足够的保护。大部分食品因其都具有信用品特性使得食品安全问题的频繁发生。

　　食品质量安全因具有效用的不可分割性、 收益的非排他性和消费的非竞争性，从而具有公共产品性质。由于公共产品缺乏排他能力，使用者可以免费进行消费，因此市场中的私权主体得到的利益是相当小的，以致于无人愿意提供公共产品。因此，食品质量安全问题中的公共产品问题很难通过市场机制来解决。食品质量安全还具有外部性特性，其外部性指的是个人或厂商的行为直接影响到他人的福利，但却没有为此承担成本或没有得到相应的报酬。根据对外界造成的不同影响分为正外部性和负外部性。对我国食品质量安全监管总体而言，表现出的是正外部性。而假冒伪劣食品的生产除会给消费者的身体健康带来危害之外，还会给整个产业的发展造成消极影响，则具有明显的外部不经济。如果人人都想搭食品安全正外部性的便车，安全食品的供应就会严重短缺；如果不安全食品生产者造成的“负外部性”，私人协议又不能克服，整个市场就会处于无序状态，食品质量水平便会大大降低。在市场经济条件下，外部性是非排他的，不能通过市场机制自动设置价格来管制，需要政府进行干预。因此传统的治理模式是当市场失灵时，由政府作为公认的权威结构， 对食品市场进行监管即政府为矫正和弥补食品市场失灵，降低食品安全风险，为食品安全外部性的纠正提供一种制度环境，维护消费者利益而对食品是否安全进行的干预和控制。

　　（2） 食品安全的政府监管失灵分析

　　监管机制是公共权力在食品安全治理活动中的介入和使用。

　　食品安全监管的主体是政府行政机构，政府具有公共管理职能，其在信息获取上的优势以及充足的财政保障都为食品安全监管提供了可能。但如同市场有缺陷会失灵一样，政府干预同样会因缺陷而失灵。监管作为一种弥补市场失灵的机制，在试图矫正市场失灵的过程中不可能是完美的，政府的能力局限、信息的不对称和监督机制的缺乏导致了政府监管的失灵。

　　第一，政府监管能力的局限。公共选择理论认为，在经济市场上，作为监管企业的政府，并非万能，政府也要追求自身利益最大化，摆脱不了有限理性“经济人”特性，其组成人员也是“经济人”，都以个人利益为动机，都以追求个人利益的最大化 （表现为权力以及由权力带来的收人、地位、荣誉等） 为行为准则，当政府活动的目标并不是或者并不仅仅是公共利益的最大化，而是有其自身的组织目标或者自身的利益，或者利益与公共利益发生矛盾时，政府机构或者政府官员可能为追求自身目标或利益的最大化而忽视甚至损害公共利益和社会福利。

　　而政府自身的有限理性，如知识经验不足、计算能力和决策能力有限等，也导致政府在信息取得及处理方面存在信息不足的局限。政府能力的局限还受落后监管模式的影响。

　　新制度经济学认为，制度变迁中存在路径依赖(Path Dependence)现象：初始的制度选择对其后的制度创新形成了强烈约束，现行的制度创新受初始路径条件的制约。监管模式是内化到监管机构之中的惯性执行路线和模型。我国落后的监管模式，成为一种制度惯性后，无疑产生了很大的危害性。

　　第二，信息的不对称。信息的不对称是市场机制运行中普遍存在的问题，政府在对食品安全进行监管时也会遇到同样的问题。由于食品行业具有分散性、多样性的特征，不可能将所有的食品生产经营者及其所有的经营行为都纳入监管范围，政府的监管需要大量而又准确的信息，但收到的信息未必真实有用。有些政府部门在自身利益的驱使下，还会根据自身的需要任意扭曲信息。由于经济信息扭曲和失真，再加上有时信息不畅，使政府监管的随意性加大，导致政府监管失灵。

　　第三，监督政府机制的缺乏。在任何行政体制中，无有效的监督机制，任何权力都有可能会被滥用，以致于造成对他人权利的侵犯。长期以来，我国对食品安全监管工作的重心都集中在对市场主体的监管，却忽视了对监管者进行监管，而现有的监管机构的设置并不独立，对监管者既缺乏必要的激励，也对其责任的追究不到位，监管效率低下、监管的公信力与权威性等问题，都加剧了政府监管的失灵。

　　三、社会中间组织、制度与治理

　　由于市场机制发育的不完善，“市场失灵”在我国甚于发达国家。政府与市场间并不是非此即彼的关系，政府已不再是保障食品安全公共性的唯一主体，不同于政府机制和市场机制的第三种调节机制，即社会中间组织的参与才能更好地实现食品安全的有效治理。因此更为现实的模式是寻求一种能促使这三类主体之间协调合作、共同治理的制度安排。

　　1.社会中间组织的优势与参与食品安全治理的理论基础

　　（1） 社会中间组织的优势

　　社会中间组织是独立于政府部门和私人部门之外的民间组织机构，以供给准公共产品为主要取向， 不以盈利为主要目标， 不具有强制性， 实行自愿和自治式运作，作为第三种力量，其产生是社会变迁、制度创新和组织变革的内在需要，是社会和谐发展、各方利益协调的内生变量。它具有公益性、志愿性、民间性、组织性、非强制性和独立性等诸多特点， 这些特点契合了风险社会下对食品安全监管的需要。与食品安全相关的社会中间组织主要包括两类：一是食品行业内的社会中间组织，比如各种食品行业协会及合作经济组织等；二是食品行业外的社会中间组织，比如消费者权益组织、独立的认证机构等。

　　随着公民社会的发展，政府和市场之间的社会中间组织在保障食品安全的公共性方面的作用日益突出。

　　首先，社会中间组织充当了政府与市场的信息沟通、合作的纽带和媒介，以有效平衡协调政府和社会的关系。行业内的社会中间组织通过行业自律监督约束食品供给者行为，并及时、准确地传递有关食品安全相关政策法规等信息。行业外的社会中间组织随时可以将其掌握的信息公布于众，有利于食品供给者产品质量信息的公开，保障消费者的利益。

　　其次，可以减少食品安全治理成本。社会中间组织多由专业性人员组成，在制定某些食品标准、检测的手段等具有较高专业性和权威性，可以有效降低政府制度创新的成本、 政策制定的风险 （而受监管主体也乐意接受），从而节约了司法资源，降低了诉讼成本和政策执行的成本。此外，社会中间组织可以利用组织优势， 在组织内部实现群体利益的整合，且有更强的信息收集、分析、判断、处理能力，因而可以减少信息处理的次数， 减少个体成员谈判的次数， 降低交易的信息成本。

　　最后，可以防止社会公众的“搭便车”现象。食品安全是一种公共物品，易于出现“搭便车”现象。而社会中间组织在法律的约束下，无法将剩余收入分配给个人，因此它们没有动力采取投机行为。这时只有通过社会中间组织来减少投机行为，它们可以将自己的非营利性行为与公众的志愿者行为有机结合，从而保障食品安全。

　　（2） 社会中间组织参与食品安全治理的理论基础

　　传统的社会契约论构建了“政治国家 - 市民社会”的两元架构， 随着社会的经济、政治、文化的发展变化， 在国家、市场两元主体管理体制下的“市场失灵”和“政府失灵”的出现， 人们对社会结构提出了新的需求，出现了从政府、个人的二元社会主体结构到政府、社会中间组织、 个人三元社会主体结构的转变， 并且形成了三元互动协调结构下的权利形态：第一，以人们手中掌握的不断缔约能力，即宪法上规定的结社权， 不断对政府 （国家） 施加压力， 迫使各国政府不断向善， 满足社会公共需求；第二， 使公共利益的单一代表制（政府） 转化为公共利益的多个代表制 （政府、社团、个人），形成公共利益代表者的有效竞争机制；第三， 第三种力量藉此取得合法权利， 能够增强其成员收集信息的能力， 强化其判断力。这种动态的社会契约理论，从自然法、契约论的角度论证了第三种力量作为食品安全监管主体存在的理论基础 （第三种力量， 即第三部门， 有人也称之为“社会中间组织”、“非营利组织”、“非政府组织”、“社会经济”等）。

　　2.制度

　　“制度是一个社会中的一些游戏规则，或者更正式地说，制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件”。制度的作用就是“提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成一个社会特别是构成了一种经济秩序”。

　　它包括正式制度安排和非正式制度安排。

　　在我国食品生产和供应市场中，生产者、销售者的伦理道德水准低下是导致食品安全问题的重大原因，加之制度供给主体之间并非相互独立，而是相互影响、相互补充、相互促进的关系。

　　因此在研究食品安全治理的模式问题时不能忽视非正式制度的作用和影响。

　　正式制度安排是人们有意识地创造的并通过国家等组织正式确立的成文规则，以及由这一系列规则构成的一种等级结构。

　　非正式制度主要包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态 （如社会思潮） 等。

　　正式制度的供给应由政府和行业来完成，而非正式制度的供给应由社会和生产者个人来完成，制度供给主体之间围绕食品质量安全，共同发挥作用，不断加强信息交流与沟通，缩小、消除行为者进行机会主义的“自由空间”，共同构筑运行顺畅、监管高效的食品质量安全监督管理机制[7]。

　　3．食品安全的“善治”模式

　　联合国全球治理委员会在1995 年发表的题为 《我们的全球伙伴关系》 研究报告中，把“治理”定义为：个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或者不同的利益得以调和并且采取联合行动持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排[10]。食品安全涉及了大多数食品消费者的共同利益，其在理念上和实践中一直与社会公共利益紧密相连。由于食品安全法治过程中市场机制和政府机制的双重失灵，以治理机制对付市场和政府的双失效，理想的治理模式是善治，善治内含着对公信力的规范化保障与表达，其核心出发点是以人为本，通过建立相应的权利义务体系，确保个体利益的最佳表达和实现[9]。同时，善治理念中的治理者必须严格地遵守普适的规范并以制度化的程序和形式对其加以执行和适用。“善治”是治理的上位概念，是优化了的治理类型，是对治理的进一步完善和提升。而“善治”的目的是最大限度地增进公共利益，即实现公共利益最大化，并在公共利益最大化的前提下实现参与者的利益。制度视角下的食品安全治理强调的是政府如何与市场和社会中间组织合作，从而实现食品安全的“善治”。

　　四、以制度为视角的食品安全治理模式

　　在食品安全治理中，制度的主要作用就是协调，通过限制、调节、疏导各食品安全相关利益主体之间的行为模式和行为规范来有效管理食品市场，而食品安全治理机制的构建本身就是一种制度安排。主要包括食品安全的市场自我治理制度、政府监管制度与社会中间组织治理制度三个方面。应构建一种有助于改进政府监管，促进政府、社会中间组织和食品供给者之间合作行为的制度安排，以形成三者之间的良性互动关系，提高食品安全治理绩效。

　　1.有效引入社会中间组织参与食品安全治理

　　在我国，政府权力渗透到社会的各个角落， 公民社会的力量非常薄弱且缺乏公民结社的传统，鉴于政府与市场之间的社会中间组织在保障食品安全的公共性方面的作用日益突出，应将其引入食品安全治理的制度之中，成为治理的主体。而社会中间组织因无法运用公共权力实现其组织目标，所以在食品安治理中引入社会中间组织作为治理主体，离不开政府的法律、政治、经济等方面的支持。

　　首先，应赋予社会中间组织独立的法律地位和法律人格，使其能独立地做出行为， 政府也要把具体的食品安全管理权限回归于社会中间组织， 使他们拥有准公共权力， 保障它们的独立性、权威性、公正性。

　　其次，社会中间组织一般不进行物质生产，因而没有自营资金用于组织目标的实现。政府应对其实行优惠的税收减免政策、财政支持政策、金融政策等进一步完善，以使社会中间组织拥有持续、 有力的监管力量。

　　2.改进政府监管机制纠正市场机制缺陷

　　作为多主体合作治理食品安全格局中的主导力量，政府应主动推进自身监管职能转变，为多主体合作治理食品安全的形成提供制度和规则。改变传统的政府对食品市场的直接管制方式，在政府和市场、社会之间划分各自的“势力范围”，将政府掌握的食品安全监管权力向市场和社会转移。加强直接监管、安全信息交流与管制等方面的有机结合，建立有效的食品安全的信息传递机制。

　　（1） 构建多主体合作治理的信息共享机制，纠正食品安全的外部性

　　从信息经济学的角度看，政府在食品安全监管活动中，由于信息掌握的程度不同会出现一些低效问题。在一定条件下，这些问题诱发寻祖行为，导致官员贪污、受贿、渎职，并诱使官员化公为私，权钱交易，导致食品安全的政府监管失灵。显然，政府对食品安全外部性的纠正也是有条件的，这需要在政府内部建立一种协调机制，将各部门连接起来，构建多主体合作治理食品安全的信息共享机制，通过联结行政系统各个环节的信息沟通网络，统一协调行动，以减少政府监管失灵，增强政府监管能力。

　　首先，建立政府系统内部的食品安全信息共享平台。 《食品安全法》 明确了卫生部门作为统一食品安全信息公布主体的法律地位，但政府各监管部门之间仍存在延误、通报和被通报方疏忽的问题。各监管部门的非合作状态削弱了政府的整体监管能力，因此，应完善以 《食品安全法》 为核心的食品安全信息管理法规体系，通过明确卫生部门负责食品安全信息的沟通、协调工作，并会同农业部门、商务部门、工商部门、质检部门等部门建立国家层面的食品安全信息协调机制，可以加强政府部门间的信息沟通，实现互联互通的信息资源共享。

　　其次，加强政府体系以外的社会性食品安全信息供给平台的建设。社会中间组织中的食品行业协会和合作社组织运用专业知识制定行业规范，建立多环节的质量标准体系，通过依靠其提供多种信息服务，实现各会员间的信息共享。

　　（2） 完善监管的信息取得、披露机制纠正食品的安全信息不对称

　　食品安全信息不对称是食品安全治理缺乏效力的重要原因。

　　“食品安全信息统一公布制度”是我国 2009 年颁布的 《食品安全法》中在食品安全监管上设置的新的制度，但仍然存在食品安全信息发布主体混乱、信息发布不及时、信息内容缺失和重复的缺陷。因此完善政府监管机制可重点从信息取得机制、披露机制方面入手。

　　在信息取得方面，监管者可建立统一协调的信息收集和分析机制，确保监管者的监管决策建立在完整、真实信息的基础上，才能最大限度防止监管失灵。各监管机构对本职责领域内的信息各司其职地进行全面认真地收集、整理和分析，然后由食品安全委员会对各机构的信息进行集中统一，并组织有关专家进行整体分析和评估。

　　在信息披露方面，应扩大食品安全信息公开的内容， 我国的《食品安全法》 沿袭信息公开领域的一贯做法，列举规定可以公开的食品安全信息，其他信息是否属于公开范畴，由行政机关“自由裁量”。 笔者认为，根据我国目前的政府信息公开状况，最佳的立法模式应借鉴美国的做法，采取“以公开为原则、以不公开为例外”的原则，对不能公开的食品安全信息采取列举规定，其余都属于可以公开的信息范畴。在现有立法框架和制度体系下，应通过行政法规和部门规章对《食品安全法》 所规定的信息公开范围做出进一步明确的列举。可以公开的食品安全信息至少应包括“食品安全抽检信息、食品安全预警信息、问题产品召回信息、重大食品安全事故调查处理信息、食品企业质量安全信用信息、过程质量信息、食品安全相关政策法规信息、食品安全标准信息、食品安全和营养目标、食源性疾病信息、食品污染信息等。”

　　3.加强食品安全治理中的非正式制度建设

　　我国作为伦理传统深厚、契约传统淡薄的国度，伦理文化因素在社会生活中无处不在，从而构成支配人们行为的最基本的非正式制度。非正式制度优势在于：以自我道德水准为约束的个人选择或公共选择能减少讨价还价，节约制度实施成本；非正式制度 （如社会心理、组织职业道德） 能强化社会或组织成员彼此间的认同感和“亲缘”意识，从而增强组织团结和社会凝聚力。

　　在现实的食品市场上，食品生产者和供应者的信用缺失是导致食品安全问题的重大原因，中国食品企业大多规模小、分布散、实力弱，食品安全意识不高，质量安全知识和市场信息不通畅，信息渠道和知识来源少。由于存在信息不对称和认知水平差异，而且食品具有典型的“信任品”特性，食品生产经营者只会更多关注成本和售价，关心销售额和利润率，缺乏对食品安全的重视和控制，而消费者由于信息不对称，受自身专业水平有限以及食品检测成本的制约，无法了解食品安全的相关信息。因此探讨食品安全“善治”模式，必须以民众为中心，所涉及的监管机构和权利必须能够让民众触及和运用。

　　治理食品生产信用缺失的有效制度安排是建立声誉机制，随着信息经济学的兴起和完善，经济学家对企业声誉问题进行了深入地分析。

　　标准的声誉理论是由Kreps，D & Wilson创建的，由Fudenberg & Levine 进行修正和完善的，在该理论中，“声誉能够增加承诺的力度”这一结论具有理论基石的地位，并指出声誉的作用在于为关心长期利益的参与人提供一种隐性激励以保证其短期承诺行动，声誉因此可以成为显性合约的替代品。

　　通过建立声誉机制可以使守信用者得到利益激励，不守信用者受到惩罚。若信誉机制建立不起来，不仅会加大法律的负荷，提高交易成本，而且法律本身也不可能得到有效执行。

　　与法律相比，信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制。

　　特别是在许多情况下，法律是无能为力的，只有信誉能起作用[12]。由于声誉在决定市场均衡状态方面起到重要作用，企业可以通过建立品牌声誉，让消费者逐渐了解食品安全特性，并在相关制度上建立消费者参与的机制，赋予其管理主体的地位，通过加强食品生产、销售市场的信用，提高生产者和经营者的职业道德的途径，解决食品安全问题。

　　五、结论

　　食品安全在我国长期以来是一个严重的问题，由于我国食品安全体系不健全、食品生产企业安全意识淡薄、政府监管不力，加之生态环境恶化等原因，国内食品安全事件不断，食品安全问题成为消费者、厂商、政府之间利益冲突的集中表现。

　　现有的食品质量安全问题已不仅仅是生物学、卫生检疫学方面的问题，更是包括经济学、管理学、社会学、法学以及政治学所面临的问题。因此，对我国食品安全问题进行深入研究，结合食品安全市场的信息不对称性、公共性和外部性的属性，对我国食品安全治理的三类主体进行分析，从引入社会中间组织作为治理主体之一的角度，用制度化方式寻求政府、市场和社会中间组织的良性互动，完善政府的监管职能，矫正市场机制的失灵，实现食品安全的“善治”，从而实现食品产业健康可持续发展，增进公共利益，化解我国社会矛盾，对推动社会转型和推进法治建设具有重大的现实意义。

　　参考文献：
　　[1] 谢敏. 从市场失灵角度对食品安全问题的分析 [J].消费经济，2007(6):72- 75.
　　[2] 李军鹏. 基于市场失灵的食品安全监管博弈分析 [J].中国流通经济，2007(7):52- 55.
　　[3]　卢良恕，孙君茂. 新时期我国农业结构战略性调整与食物安全 [J].中国食物与营养，2002(4)：6.
　　[4] See Nelson P. Informtion and Consumer Behavior [J].Journal of PoliticalEconomy，1970，78：311- 327.
　　[5] See Nelson P. Informtion and Consumer Behavior [J].Journal of PoliticalEconomy，1970，78：322- 329..
　　[6] 诺斯. 经济史中的结构与变迁. [M].陈郁等译，上海：人民出版社，2002：195.