我国森林资源管理体制的完善

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【题目】森林资源保护和利用法律体系建设研究   
【第一章】中华人民共和国森林法优化探析绪论    
【第二章】我国森林资源法律制度的概述   
【第三章】我国《森林法》的基本概念和立法目的的完善   
【4.1  4.2】完善森林生态效益补偿基金制度的建议  
【4.3  4.4】我国森林资源法律责任的完善建议   
【第五章】我国森林资源管理体制的完善 
【结论/参考文献】我国森林法的改进研究结论与参考文献

　　第 5 章 我国森林资源管理体制的完善

　　5.1 我国森林资源管理体制的现状

　　我国的林业管理机构设置是按照行政系统从上到下划分为一定层次，层层设置管理机构，被称为行政直线式。各个层级的林业管理机构属于同层级政府的职能部门，并且同时受上一层林业管理机构的指导。我国具体的林业经济管理的体制设置为：首先，在国家设国家林业局，属于国务院组成部分。国家林业局负责制定全国林业经济方针、政策和计划，并且指导、监督和控制林业的重大建设项目和经济业务。

　　其次，各省（区）、市、县分别成立了相对应的林业管理部门，组织和领导林业基层单位的工作。此外，对于森林覆盖率较大的省（区），国家、省直接管理或者通过中层管理机构进行管理。譬如，森林覆盖率较大的黑龙江省。黑龙江的森林工业总局和林业管理局负责管理黑龙江省的森工企业的生产经营活动。然而全省以集体林为主的地方造林和经营活动则由该省林业厅、专署以及县级林业机构进行管理。黑龙江省的各个专署林业机构是人民政府的派出机构，各个县的林业局是同级政府的组成部门，同时是林业经济管理单位。

　　我国的国家林业局主要负责组织起草和拟定相关的森林生态环境建设和森林资源保护的政策、方针以及法律法规，管理林业资金，组织开展植树造林、封山育林工作，指导国有林场、基层林业工作机构的建设和管理，管理和监督国务院的重点林区的国有森林资源，检测和统计全国森林资源的各项数据，监管国有林业资产并审批重点的林业建设项目等。通过对我国森林管理体制的介绍，让我们进一步发现了森林资源管理过程中的缺陷：首先，在森林资源的所有权、管理权和使用权的关系混乱。林业主管部门不仅直接管理森林资源，并且具有管理林业企业的经济职能。这样就使得政府的资源管理职能和经济管理职能合二为一，不能有效的实现森林资源的保护。另外，在一些重点林区国有林的行政管理实际上还是政企合一，也就是森工企业既是管理者的职能又是经营者的职能。森工企业自采自用，自采自销，在这种体制下，国家所有的森林资源不能得到有效的利用、保护和发展。其次，我国森林资源监督体制不合理。

　　我国的森林资源管理和监督归属同一部门领导，不能做到有效的监督。为有效的对森林资源进行保护，必须对监督的部门进一步进行改革。因此，我国的森林资源管理体制存在以上几个方面的问题，我们应当借鉴外国的先进经验并结合我国的实际情况予以改进。

　　5.2 外国相关国家的规定

　　5.2.1 俄罗斯的规定

　　俄罗斯的林业为了实现相互监督和制约并达到合理利用森林资源的目的将森林资源分成：森林工业、营林业。其中，森林工业包括木材加工、木材采运、林产化学和制浆造纸；营林业则主要从事森林的经营管理和造林更新和造林抚育。但根据《俄罗斯森林法原则》规定，森林工业不从属于营林业。

　　俄罗斯的营林业管理体制分为三级。第一级：联邦级，即俄罗斯联邦森林管理局。该管理层主要负责实施森林保护的各项政策，私营企业和国营企业的木材供给平衡，保障森林旅游业的良好发展和对俄罗斯林业用地的管理。俄罗斯为了更好的合理利用林地并且保护林区居民的利益，将林地划分为联邦林地和地方林地。其中，联邦林地包括自然保护区、国家公园和一些属于国家财产的特别珍贵资源，其余林地则均属于地方林地。第二级是共和国和州级，在俄罗斯的各个共和国和州设立森林管理局。46第三级是在各个地方设立森林资源管理局或者林业局，称为地方森林资源管理部门。47除此之外，俄罗斯在林管区下还设立了林业区、护林段和营林小区。

　　目前，俄罗斯地方级林业管理单位有 83 个，隶属于共和国的有 20 个，隶属于各边疆区、各州的有 63 个。俄罗斯地方级的林业管理机构由俄罗斯林务局直接领导。但地方林业机构领导的人事任免则由地方政府和林务局共同商定。

　　在俄罗斯除森林工业、木材加工和制桨造纸工业部所属个别大型企业外，其他实行私有化。俄罗斯为保障国家对木材的需求取消国家指令性计划，改为采取国家订货的方式。现在均以市场为导向，采用自主安排森工生产的模式。以前从事营林生产和一部分采伐作业的林业局做了以下几个方面的改组工作，第一，将营林企业中的所有工业部门独立出来，对独立的部门实行私有化；第二，在营林企业的生产过程中，禁止该企业从事木材采伐的生产环节。

　　俄罗斯在森林管理局设有林政处，一个地区内的森林资源由多个林政处分别进行管理。林政处主要负责的：第一，从事森林保护工作，如森林防火、防止滥砍滥伐等。第二，组织森林养护和森林更新。第三，组织森林资源的档案管理工作，统一调配森林资源。第四，林政处为保障国营企业和私营企业的工业性生产向企业提供森林资源。第五，开发利用森林旅游资源。第六，合理利用非木材森林资源的保护。通过以上俄罗斯的森林管理体制的分析，我们看到了在市场经济背景下俄罗斯实行的是一套向私有化过渡的管理体制。

　　5.2.2 巴西的规定

　　森林资源的管理体制中包含一项十分重要的内容，也就是监督管理体制。为了更好的管理和保护森林资源，森林资源监督管理体制是需要着重关注的问题。而巴西的保护森林资源的相关法律中对森林监督管理方面的规定尤为突出，有许多我国值得了解与借鉴的地方。

　　《巴西公共林可持续经营管理法》中对森林资源监督管理机构作了相关规定。巴西的国家环境体系中，负责监督林业活动的国家环境体系机构在辖区内所应当担负的职责是：第一，国家对公有林保护的监督和担保。第二，根据第三方的投诉或者森林经营单位的要求，可以不需预先通知，在任何时间主动的对森林经营单位进行检查。第三，当出现危害环境的行为时，可以采取适当的行政制裁。第四，为了推动经营单位可持续经营公有林颁发许可证，或在其权限范围内颁布其他许可证明。第五，负责审批和监督经营单位的公有林可持续经营计划。49在巴西的联邦辖区内，设有巴西环境和可再生自然资源协会，该协会行使以上所述的权力。为避免工作出现重复，对于公有林的检查和保护过程，巴西环境和可再生自然资源协会与部门和地方国家环境体系机构需要签订合作协议，合理有效的进行监督。国家和地方机构可以通过与巴西环境和可再生自然资源协会签订合作协议，将审批和监督州和市森林经营单位实施公有林可持续经营计划的权力和其他权力进行委托。

　　5.3 我国与俄罗斯、巴西森林资源管理体制的比较

　　5.3.1 俄罗斯与我国的森林资源管理体制的比较

　　通过对我国和俄罗斯森林管理体制的了解，我们发现两者存在一定程度的差别。该差别主要呈现出以下几方面：综观我国与俄罗斯森林资源管理体制，两者存在着很大的差别。主要概括为以下几点：一方面，俄罗斯和我国对森林资源的管理权、所有权和使用权的规定不一致。俄罗斯采取的方式是对于林业进行宏观调控，森林资源的管理权、所有权和使用权彻底分离。而我国仍采用的是单一的行政划拨方式，形成了森林产权在运行中的模糊性、短时性和随意性。另一方面，在俄罗斯基本改变了的森工生产和营林生产一体化的机制，而是采用森工生产和营林生产完全分开的做法。其中，以私有化的企业公司、国营企业和私人企业为代表的一些森林工业的生产经营者独立的租用林地进行生产。森工企业按租用林地的等级和木材生产量对地方林业部门支付租赁费。营林生产则由林政处进行统一管理，该生产活动原则上由联邦预算和地区林业预算进行支出。这样就从管理和分工上将森工生产和营林生产彻底分开。然而在我国森工企业出现了多个头衔，自身既是森林的使用者，又是森林资源的管理者。从而产生了森林资源的所有权、使用权、管理权不分，并致使管理上主权缺位，各部门职责不清，管理效益低下等情况。

　　5.3.2 巴西与我国的森林资源管理监督体制的比较

　　巴西在联邦辖区内设有巴西环境和可再生自然资源协会，该机构同巴西各个部门和地方国家环境体系机构共同负责监督林业活动。当为森林资源纠纷产生矛盾与冲突时，为防止多头监督管理，巴西环境和可再生自然资源协会与部门和地方国家环境体系机构需要签订合作协议。而我国的监督机构则由国家、林业部门、地方各个林业局或者国务院林业主管部门派驻的森林资源监督机构等进行监督管理。我国的监督部门全为政府部门，缺少公众协会帮助监督，形成了政府部门既是裁判又是运动员。另外监督部门多而杂，导致监督的难执行和难管理，从而产生森林资源管理的不善。

　　5.4 完善建议

　　通过以上对俄罗斯、巴西分别同我国的森林管理体制的比较和分析，笔者提出以下几点完善建议：

　　5.4.1 为实现中国的森林资源产权化管理，不断探索宏观调控模式

　　俄罗斯在森林资源管理体制上实现了森林资源产权化的管理。同时，俄罗斯的联邦工业企业私有化的进程逐步加快，国家很少干预，以自由价格和自由竞争为主体的市场机制形成。在实施这样的管理后，俄罗斯的森林资源十分丰富，每年都有足够的成熟林以供采伐，并且有严格的采伐规程和林价规定。而我国的森林资源过度采伐，资源管理的基础工作相对较为薄弱，林价制度不够完善。通过对俄罗斯的森林管理体制的了解，我国可以在一定程度上借鉴俄罗斯现阶段的森林管理体制，不断加强森林资源管理的基础性工作，加强林价制度的完善与推广，在管理体制上逐步的推广森林资源的股份制，适当的采取一定范围的森林资源私有制。通过不断的尝试和改革，使我国的森林管理体制不断适应市场机制的宏观调控模式。

　　5.4.2 明晰森林资源产权，完成国有森林资源经营管理机制的彻底转变

　　我国应当明晰森林资源的管理权和使用权，从根本上实现政企分开，使森林资源资产从根本上完成国有森林资源经营管理机制的彻底转变。在国有林区实行森林资源产权化管理，一方面体现我国国有资产管理在林业领域的发展和创新，另一方面更是应遵循“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则来不断强化森林资源管理方向。在此过程中，应当建立起国有资产出资人的制度，明确企业独自经营国有森林资源的权限和责任。与此同时帮助私人林业企业建立合理合法的法人治理机构。国有森林资源资产的所有权由国务院及其林业主管部门代表国家统一行使，国家授权的森林资源管理机构对国有森林资源资产实行分级管理，国有林区的森工企业集团经授权经营国有森林资源资产。这样使国有森林资源的管理清晰化，运营资产化，能够有效的管理和保护森林资源并能实现森林资源增值的良好效果。在国有林区还应按照森林资源管理职能与森林资源所有者相分离的原则、国有森林资源所有权与法人财产经营相分开的原则、政企分开的原则确保实行现代森林资源管理运营的新机制。

　　5.4.3 完善我国森林资源监督管理体制的建议

　　巴西的森林资源十分丰富，森林管理体制做的也相当到位，其中有些地方值得借鉴尤其是森林资源管理监督方面。在巴西的监督管理机构中除联邦政府和林业部门以及地方国家环境体系机构负责监督管理森林资源的事务外，还设有环境和可再生自然资源协会。该协会与国家各个监管机构以签订合作协议的方式对森林资源进行协调监管。这样既防止产生政府多头监管的矛盾，又体现了社会团体参与森林资源管理的积极作用。而目前我国在森林资源的行政管理过程中，各级林业主管部门与国有森林资源的经营单位之间存在着一些纵横交错的行政管理关系、经济利益关系。有些地方存在行政管理机关与国有林业经营单位勾结在一起损害国有森林资源所有权人利益的现象。从而导致国有森林资源受到严重的破坏。并且我国目前对森林的监督管理方面还经常出现监督部门多头管理，导致监督的难执行难管理。笔者建议，在各个地方林政部门设立单独的监督部门，该部门由政府和社会团体共同组成。该部门负责监督森林资源的各项工作，在具体分工方面由政府和社会团体共同协商。笔者认为这样能够更加行之有效的监督森林资源管理的工作并及时发现和解决各种问题。