我国森林资源法律责任的完善建议

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【题目】森林资源保护和利用法律体系建设研究   
【第一章】中华人民共和国森林法优化探析绪论    
【第二章】我国森林资源法律制度的概述   
【第三章】我国《森林法》的基本概念和立法目的的完善   
【4.1  4.2】完善森林生态效益补偿基金制度的建议  
【4.3  4.4】我国森林资源法律责任的完善建议   
【第五章】我国森林资源管理体制的完善 
【结论/参考文献】我国森林法的改进研究结论与参考文献

　　4.3 我国森林资源公众参与制度的完善建议

　　公众参与制度指关于生态环境的保护、自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与。公众有权参与环境问题的决策、管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督35.而对于森林资源的公众参与制度，也就是公众参与决策、管理、监督森林资源的开发利用和保护。

　　4.3.1 我国和俄罗斯的规定

　　目前，我国每年都在植树时节由各个单位都会组织部分人员进行植树活动。

　　因此，这种由单位组织的大型植树活动或者公民自发的植树行为是我国公民参与森林资源管理的具体形式。在法律规定上，我国《森林法》第 11 条规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民植树义务植树，开展植树造林活动。”公民仅仅以每年的植树义务来参与森林资源的建设与管理是远远达不到公众参与的目的的。

　　俄罗斯在法律上对公众参与森林资源管理与决策制定了十分充足的依据。《俄罗斯联邦宪法》第 32 条规定“俄罗斯联邦公民有直接或通过自己的代表参加管理国家事物的权利。”《俄罗斯联邦环境保护法》第 3 条规定“遵守每个人都有获得可靠的环境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利。”36无论是在《俄罗斯联邦宪法》还是《俄罗斯联邦环境保护法》都为公民和社会组织参与森林事业管理起到了极大的作用。通过以上规定，明确了公民参与森林管理的权利、公民对于森林资源相关信息的知情权、提出森林生态安全的建议权、对于公民参与国家森林资源管理的决策权以及对于政府机关的监督权。

　　4.3.2 完善建议

　　目前，俄罗斯的公众可以直接参与森林资源管理的决策，公众可以参与森林资源的管理并制定经营计划。而我国的公众参与的层次还停留在公民植树的劳动力阶段，例如单位和个人的植树造林。种树的行为是值得肯定的，但植树造林需要专业人才予以指导。而目前我国植树造林仍然存在普通大众种植的树木成活率低的问题。俄罗斯在法律规定上赋予了公众很多权利，使公众在行使权利时有法可依。俄罗斯关于公众参与制度是建立在公民环境权的实体性权利的基础之上，同时确立了公民的森林资源管理的参与权、森林资源信息知情权、森林资源受害请求权等程序性权利，并明确了公众参与的法律途径，并推动了环境民主。而我国仅规定了植树造林的公民义务。我国的森林资源公众参与制度仅仅停留在植树造林和保护森林资源的口号上，并没有真正的赋予公民权利去参加森林资源的管理、决策和监督。

　　对于我国森林法中森林资源公众参与规定的不足之处，笔者建议在《中华人民共和国森林法》中应制定相应的公民权利和公民义务，以保障公众参与森林资源的管理、决策、监督。

　　首先，森林资源公众参与制度政府应转换职能角色。在我国，国家权威机构在各个领域发挥重要的影响，政府控制着大量的社会资源。我国的森林资源由国家所有或者集体所有，因此国家对森林资源的主导作用十分明显。但在公众参与方面，政府应当做引导者的角色，防止越俎代庖并给公众做适当积极的引导。

　　其次，在森林法中确立公众参与森林资源管理和监督的权利和义务。目前我国森林资源亟需公众的参与，我国可以适当的借鉴俄罗斯的做法，在法律中确认公众的参与权、知情权和森林资源受害请求权。通过法律的保障，公众可以通过法定程序对我国森林资源存在的重大问题提出建议、知悉我国森林资源的具体信息（除涉及国家安全外的内容）、对森林资源存在的纠纷问题提起诉讼。

　　例如，对于地方森林资源的开发和利用应当积极听取当地的企事业单位和个人的建议，公开森林资源开发利用的相关信息，保障当地存在纠纷的企事业单位和个人的诉讼权。

　　4.4 我国森林资源法律责任的完善建议

　　法律责任是一部法律的重要组成部分，对于森林法而言，它是保护森林资1立足于我国的国情，针对我国的不足之处提出完善我国森林资源法律责任的建议。

　　4.4.1 我国的规定

　　我国《森林法》第六章规定了森林资源的法律责任，从第 39 条到第 46 条中分别有七条规定行政法律责任、六条规定刑事法律责任和一条模糊规定的民事法律责任。

　　关于森林资源行政责任，是由林业主管部门对轻微违反森林法规的行为但尚不构成刑事责任的一种责任，主要的行政处罚方式有补种树木、罚款和没收违法所得。我国的《森林法》中规定，对于“补种树木”的惩罚方式由林业部门责令补种，若拒不补种或者补种不符合国家有关规定的由林业主管部门代为补种。关于罚款的承担方式，行为人向林业主管部门上缴树木（盗伐树木、违法收购树木、被损害树木等）价值的一倍以上三倍以下或者三倍以上十倍以下的罚款。没收违法所得，是林业主管部门没收行为人违法收购的盗伐林木、滥伐的林木或者变卖所得。

　　森林资源刑事责任是根据法律规定，行为人违反了森林法规或者刑法的相关规定，情节严重，已经构成犯罪所应当承担的责任。我国对破坏森林资源刑事法律责任在《中华人民共和国刑法》第三百四十四条规定了非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪，非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪；第三百四十五条规定了滥伐林木罪，盗伐林木罪，非法收购、运输盗伐、滥伐林木罪；第三百四十六条规定了单位犯前述罪的处罚。我国森林资源刑事责任主要的处罚方式是有期徒刑、拘役、管制、罚金。

　　在我国《森林法》和《刑法》中对刑事责任的处罚对象做了具体的规定：非法采伐、毁坏珍贵树木的行为人；盗伐森林或者其他林木的行为人；滥伐森林或者其他林木的行为人；以牟利为目的的行为人在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木；盗伐、滥伐国家级自然保护区内的森林或者其他林木的行为人；单位犯罪的主管人员和其他直接责任人员。森林资源刑事责任的处罚程度根据行为人触犯罪行的具体情况而定。我国《刑法》规定对于盗伐、滥伐数量较大的；非法采伐、毁坏珍贵树木的；以牟利为目的，在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木，情节严重的行为人处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。37而对于盗伐、滥伐数量巨大的；非法采伐、毁坏珍贵树木情节严重的；以牟利为目的，在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木情节特别严重的行为人处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。38而对于盗伐、滥伐国家级自然保护区内的森林或者其他林木的行为人，从重处罚。

　　森林资源民事责任在《中华人民共和国森林法》中第 44 条第 2 款39以“依法赔偿损失”的规定模糊出现。但是该规定中未明确的体现出是否规定的为森林资源的民事责任。

　　4.4.2 保加利亚、俄罗斯关于森林资源法律责任的规定

　　第一，保加利亚关于行政责任的规定

　　保加利亚的森林资源十分丰富，森林覆盖率为 30%.保加利亚的森林资源法律规定比较完善，其中尤为突出的是保加利亚对森林资源法律责任的规定。

　　保加利亚的森林资源行政责任的处罚对象规定的十分具体，例如，在没有取得有效许可证，或者持有有效许可证，但违反许可证中的时间、地点、数量和种类的规定的情况下，从国有林采伐、占有或者移运木材、灌木、树梢和其他任何林中产品的行为人将被处以罚款；在保加利亚的国有森林内或者距离国有森林不足 100 米处，修建建筑、棚屋、养殖场、奶牛场、石灰窑、炭窑或者其他类似建筑的行为人将被处以罚款；未获保加利亚的相关许可，在林业林产部建立的森林内经营锯木场或者在木工车间内安装锯、条锯、圆锯、木头旋转车床或者其他木材加工机械的行为人将被处以罚款和没收机械；故意锯断或者加工非法所得的木材的行为人将被处以罚款。保加利亚的行政责任的处罚方式为罚款、没收违法所得、赔偿、查扣违法所得，其中罚款的数额在 300 至 10000 列弗40不等。

　　第二，俄罗斯刑事责任的规定

　　俄罗斯的森林资源刑事法律责任规定的比较严格，具有十分明显的强制性。俄罗斯以剥夺或者限制犯罪行为人的权利和自由为主要的惩罚手段。俄罗斯的森林资源形式法律责任的主要惩罚方式有：罚金，剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，强制性工作，劳动改造，拘役，剥夺自由，限制自由。罚金的数额通常是以最低劳动报酬 60 倍至 500 倍或被判刑人 2个月至 5 个月的工资或其他收入；剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利通常规定在 3 年以下；强制性工作一般规定为 180 小时至 240 小时；劳动改造通常规定为 2 年以下；拘役通常为 6 个月以下；剥夺自由通常在 8 年以下；限制自由通常在 3 年以下。41俄罗斯对森林资源刑事责任惩罚对象的主要规定为：在工业、农业、科学和其他项目的设计、布局、建设、投入使用和使用过程中，负责遵守环境保护规则的人员违反这种规则，并造成放射性环境的重大改变、人员健康受到损害、动物大量死亡或其他严重后果的行为人；非法狩猎造成巨额损失的，使用机械运输工具或飞机、爆炸物品、瓦斯或大量杀伤鸟兽的其他手段的，对完全禁止猎取的鸟兽实施的以及在自然保护区、禁猎区或在发生生态灾难的地区或在生态形势严峻的地区实施的行为人；非法采伐树木和灌木的行为人；毁灭列入《俄罗斯联邦红皮书》的生物的关键性栖息地的行为人；毁灭或损坏森林的行为人；违反受特殊保护的自然区域和自然客体的制度的行为人等。

　　第三，保加利亚民事责任的规定

　　在保加利亚，为保障森林资源所有者、使用者、经营者的利益明确规定了森林资源的民事责任。保加利亚森林法第 68 条规定，所有在防护林带或者任何地区中处于森林边界外的纪念碑和墓地周围的公园和林地营造的林分里，违法的人员将被处以本章所述相应的处罚，相应的赔偿归森林所有者。民事责任的受益对象为森林资源的所有者，承担方式为赔偿损失、返还财产等。

　　保加利亚的违法者在承担民事责任承担、行政责任承担、刑事责任三者之间出现矛盾时，先承担民事责任。保加利亚森林法第 61 条第三款中规定，若检察院认为违法行为过轻、不宜由其判决时，应由林业部门做出裁决，违法者须支付相应的罚款并赔偿损失。当造成的损失超过 3000 列弗，进队罚金做出裁决，并在移交法院前完成民事诉讼。

　　4.4.3 我国与外国关于森林资源法律责任的比较

　　第一，保加利亚与我国关于行政责任规定的比较

　　在森林资源行政责任的处罚对象方面，保加利亚规定的十分详细具体，而我国则比较粗略。例如：在保加利亚的国有森林内或者距离国有森林不足 100米处，修建建筑、棚屋、养殖场、奶牛场、石灰窑、炭窑或者其他类似建筑的行为人将被处以罚款。这项在我国森林法中却未涉及。

　　在惩罚方式方面，保加利亚的罚款数额相对较高，我国的则未体现出一定程度的惩罚性。保加利亚的罚款数额在 300 至 10000 列弗，我国的则是行为人向林业主管部门上缴的罚款数额是树木（盗伐树木、违法收购树木、被损害树木等）价值的一倍以上三倍以下或者三倍以上十倍以下。我国规定由林业主管部门为拒不补种树木或者补种不符合国家规定的行为人代为补种树木，而保加利亚却未规定。

　　第二，我国与俄罗斯关于刑事责任的比较

　　在森林资源刑事责任的处罚对象方面，俄罗斯和我国规定的基本相近。例如：俄罗斯惩罚的对象是非法狩猎、非法采伐树木和灌木的行为人等；我国惩罚的对象是非法采伐、毁坏珍贵树木的行为人；盗伐森林或者其他林木的行为人；滥伐森林或者其他林木的行为人等。

　　在森林资源刑事责任的惩罚方式方面，俄罗斯比我国的惩罚方式多样化、惩罚力度相对较大。俄罗斯有罚金，剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，强制性工作，劳动改造，拘役，剥夺自由，限制自由八种惩罚方式；而我国只有四种即有期徒刑、拘役、管制、罚金。俄罗斯的惩罚力度相对较大，强制性工作一般规定为 180 小时至 240 小时；劳动改造通常规定为 2 年以下；拘役通常为 6 个月以下；剥夺自由通常在 8 年以下；限制自由通常在 3 年以下。而我国对于盗伐、滥伐数量较大的或者非法收购明知是盗伐、滥伐的林木情节严重的行为人处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。若是行为人对于森林资源的盗伐、滥伐数量巨大，或者是在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木情节特别严重的处三年以上七年以下有期徒刑。

　　第三，保加利亚与我国关于民事责任规定的比较

　　首先，保加利亚明确规定了森林资源民事责任的具体赔偿方式和受益对象，而我国未明确规定遭到损失的森林资源的所有者的为受益对象。保加利亚森林法第 68 条规定违法者应将相应的赔偿给森林资源所有者；而我国规定对违法者的罚款或者罚金归林业主管部门或者国家，未提出将赔偿给森林资源使用者或者经营者。

　　其次，民事责任承担优先于刑事责任和行政责任。在保加利亚，违法者在承担民事责任承担、行政责任承担、刑事责任三者之间出现矛盾时，保加利亚森林法第 61 条第三款中规定，先承担民事责任。而我国对此未作规定，没有体现出森林资源所有者、使用者和经营者的利益。

　　4.4.4 完善建议

　　第一，完善行政责任、刑事责任的建议

　　根据我国目前的具体国情，为更好的警醒世人保护森林资源应当提高罚款数额。我国应将违法者向林业主管部门上缴的罚款数额提高到树木（盗伐树木、违法收购树木、被损害树木等）价值的十倍以上二十倍以下或者二十倍以上五十倍以下。只有提高了具体的罚款数额才能进一步遏制破环森林资源的情况。

　　目前我国林业主管部门为拒不补种树木的行为人代为补种树木的规定十分不利于执行。一是林业部门的资金不足以全部代为补种，二是对违法者的惩罚转嫁到了林业主管部门。因此，我国森林法应当规定拒不补种树木的行为人应当承担树木（盗伐树木、违法收购树木、被损害树木等）价值二十倍以上的罚款。这样既做到了惩罚违法者，又解除了林业主管部门的尴尬。

　　我国森林资源刑事责任的规定相对较为完善，而俄罗斯的规定则比我国刑罚的强制性规定多，惩罚力度大。我国对于滥伐、盗伐森林资源数量较大的才处以三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。俄罗斯则规定剥夺自由通常在 8 年以下。根据我国的具体国情和森林资源的重要性，笔者建议我国应对于滥伐、盗伐森林资源的行为人直接处以拘役和罚金的刑罚；对于滥伐、盗伐森林资源数量较大的处以三年以上七年以下刑罚；盗伐、滥伐的林木情节特别严重的行为人处七年以上有期徒刑。

　　第二，完善民事责任的建议

　　在我国林业改革的今天，林农承包经营林地时遇到滥伐和盗伐林木的情况，宁愿跟着违法者身后捡拾也不向林业部门举报。若林农举报滥伐、盗伐者，根据我国森林法现有的规定，林业主管部门会没收被盗伐、滥伐的林木，对违法者的罚款也都由林业主管部门收缴。目前，我国森林法对于森林资源民事责任的规定仍不明确，未对森林资源所有者、使用者和经营者的利益予以保障。因此，为了提高林农种植林木的积极性，保障森林资源经营者、使用者的根本利益，笔者建议应当明确森林资源民事责任。

　　首先，应当明确森林资源民事责任的受益对象和赔偿方式。在此方面我国可以借鉴保加利亚的相关规定，笔者建议我国森林资源遭到破坏（如滥伐、盗伐）时，由违法者向森林资源的所有者、使用者、经营者予以赔偿。这样，我国受害的林农的利益和经营者的利益就可以得到良好的保障。笔者建议，我国森林法在民事责任赔偿方式方面应规定：停止侵害、赔偿损失、排除妨碍、恢复原状。例如在具体赔偿损失方面：对于遭到破坏的森林资源，违法者应当给与森林资源所有者、经营者、使用者十倍以上二十倍以下的赔偿款，若是珍贵树木则给予树木价值二十倍以上的赔偿款。

　　其次，我国森林资源民事责任和森林资源刑事责任、行政责任出现矛盾时，笔者建议应当由违法者先承担民事责任。民事责任优先承担是为了保护森林资源所有者、使用者和经营者的利益，促进我国森林资源建设的良好循环，稳定我国森林资源保护的社会关系。从惩罚性的角度，违法者在承担民事责任之后，不影响其承担行政责任和刑事责任。关于我国林业部门查处、扣押的盗伐、滥伐的林木，笔者建议林业部门在调查取证后应当及时的返还给受害人。