完善森林生态效益补偿基金制度的建议

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【题目】森林资源保护和利用法律体系建设研究   
【第一章】中华人民共和国森林法优化探析绪论    
【第二章】我国森林资源法律制度的概述   
【第三章】我国《森林法》的基本概念和立法目的的完善   
【4.1  4.2】完善森林生态效益补偿基金制度的建议  
【4.3  4.4】我国森林资源法律责任的完善建议   
【第五章】我国森林资源管理体制的完善 
【结论/参考文献】我国森林法的改进研究结论与参考文献

　　第 4 章 具体的森林法律制度的完善

　　4.1 我国森林资源所有权制度的完善建议

　　4.1.1 我国的规定

　　森林资源所有权是《中华人民共和国宪法》所规定的权利。我国的森林资源存在三种形式，即国有、集体、私有（其中林地为公有）。从森林资源所有权主体的角度划分，所有权制度体系分为国家森林资源所有权制度、集体森林资源所有权制度和私有森林资源所有权制度。森林资源所有权制度按照主体分类，见下表。

　　森林资源国家所有权制度。根据《中华人民共和国森林法》第三条规定：“森林资源属于全民所有，由法律规定属于集体所有的除外。”19从我国目前的法律规定来看，我国的森林资源所有权的主体是国家和集体组织。20从森林资源所有权主体的角度看，国家只是一个抽象的概念，在具体的实践中则是由国务院林业主管部门和县级以上的地方政府的林业主管部门以及具体的林业企业事业单位等共同实施的。国家森林资源的一部分是由法律规定直接取得的，还有部分是以没收、扩大在生产中营造的林木、接受自然人赠与的树木、征收征用或者征购的方式取得。国家森林资源所有权的变动主要有两种方式：第一，设立国有林地使用权。经授权使国有营林企业、集体、私有林主可依据法律规定行使国有森林使用权。第二，国有林地禁止买卖。《中华人民共和国宪法》规定：

　　“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他的形式非法转让土地。也就是说除国家因公益原因征用集体土地外，林地的所有权也禁止买卖和流转。”

　　集体森林资源所有权制度。从森林资源所有权的主体的角度看，集体经济组织才是集体林地、森林所有权的主体。集体主体的分为三种形式：第一，村集体；第二，村内两个以上集体经济组织，例如村民小组；第三乡镇农村集体。

　　依据我国宪法、森林法和物权法的规定我国的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。因此属于集体所有的森林要求有一定的法律依据。另外集体森林资源的取得方式还包括国家的无偿划拨、集体经济组织成员入社归公的林地和林木、“四固定”时确定给农村集体经济组织的林地和林木、林业“三定”时期不分地区将国有林划给农村集体经济组织所有的林地和林木、经过劳动取得的林木所有权和接受个人捐赠以及农村的“五保户”无人继承的林木。集体森林资源所有权的变动主要方式有：第一，集体组织具有发包权，集体组织作为发包方可设定农村林地的承包权。第二，集体林地的所有权转移。我国的集体林地所有权不允许自由买卖，根据我国土地承包法的规定，农村林地承包后，林地的所有权性质不变，不得买卖承包地。

　　私有森林资源所有权制度。从森林资源所有权的主体的角度看，自然人、非公有制法人、其他合伙组织为主体。体现最普遍的为城乡个体、乡村集体中的农户。我国森林法第 27 条21详细规定了林木的个人所有权。私有森林资源的取得方式通常为以下几种：第一，在取得林地使用权后，通过劳动的方式取得（包括合作造林和承包造林）；第二，通过继承或者接受赠与的方式取得；第三，通过交易的方式取得。虽然林木属于限制的流转物品，但是可以依据法律的相关规定合法的流转，例如入股、转让。

　　4.1.2 德国、瑞典关于森林资源所有权制度的规定在世界上，森林资源覆盖率大并且私有林比重较大的国家主要为大陆法系的一些林业发达的欧洲国家，如德国、瑞典、芬兰、法国等。下面笔者着重介绍德国和瑞典的森林资源所有制度。

　　目前德国的国有林，公有林和私有林的分布为下图。

　　从上图我们可以看出德国的私有林占有相当大的比重。德国将其森林资源分为三种，即国有、公有和私有。在德国，国有林包括属于联邦单独所有、属于州单独所有的森林或者一个州拥有共同所有权的森林。《德国联邦森林法》中规定，公有林是包括属于行政区协会、社团、机关、基金会等社会团体所单独122瑞典的森林资源所有权大致分为公有林和私有林，而未明确规定国有林。

　　《瑞典森林法》中规定，公有林是部分由国家所有，部分由教堂和地方社团所有；私有林则由林业公司和个人所有。其中瑞典森林资源所有权制度的亮点则为占有较高比例的私有林制度。瑞典森林的私有化程度相当高与产权的明晰规定和长期稳定的保障制度分不开。瑞典以“严管生态工业林、放活人工商品林”

　　为基本的林业政策。“放活人工商品林”不仅促使林业主的利益得到最大化的保障，还促使瑞典的林地的利用率提高到 96%.瑞典的私有林的占到全国森林资源总量的 75%,提供的木材供应量占到全国总木材供应量的 60%.23通过对瑞典私有林的了解，我们发现私有林的强大对于林业发展的重要作用。

　　4.1.3 我国与德国、瑞典森林资源所有权制度的比较

　　德国和瑞典等国家的森林资源所有权则以私有森林资源所有权为主要发展形式，而我国森林资源所有权以国家所有和集体所有为主要发展模式。德国和瑞典的森林资源所有权的规定权属清晰，并且大力投资生态林并对人工商品林采取放开的政策。尤其是瑞典在放活人工商品林促使瑞典的森林资源覆盖率大大提升之外还提高了林地的利用率。虽然我国对私有林的政策控制的十分严格，但是也可以借鉴其中适合我国森林资源发展的优良之处。

　　我国的国有林业和集体林业主要表现为产权不清晰，权属不明确，森林资源的利用效率较低。国家林业行政主管部门将国有森林资源所有权和行政管理权相混淆，导致政企不分。目前森林资源的所有权、使用权和经营权相混合导致所有权虚置，大量的森林资源被无偿的占有，从而导致我国的森林资源被掠夺式的开发利用。在实践中，集体森林资源所有权的权利分配不均衡，规定不明确。在集体森林资源发包时，林农的平等性和民主性没有得到很好的保障。

　　我国的私有森林资源所有权规定的产权相对清晰，经营者享有林木的使用权、支配权和收益权。但是我国目前对于私有森林资源所有权管理的较为严格，权利者享有的鼓励和优惠政策较少。私有林的采伐必须经过林业部门的严格审批并且要缴纳税收等一系列费用。

　　4.1.4 完善建议

　　根据我们国家的具体国情，森林资源所有权在短时间内仍会以国家所有和集体所有为主要表现形式。因此我国不能简单套用德国和瑞典等欧洲国家的林地私有化的模式。笔者认为在森林资源所有权制度的完善方面具体应做以下几个方面的改善：

　　第一，林地的所有权和经营权和使用权应当彻底分离，明晰经营权并适当的放宽经营权。在具体操作中，应当通过法律明确经营者取得林权的形式，如承包、拍卖、租赁、转让等；并要明确林木的采伐利用权和担保抵押权以及景观的开发利用权。在对私有林的规定方面可以借鉴瑞典的做法，适当的放宽私有林采伐限额的制度，并将采伐审批制度改为报告通知制度。在林地使用权的规定方面，为激励经营者对林地的长期投入可以适当延长其林地的使用期限。

　　第二，为了我国森林资源更好更快的发展，我国的林地可以设立转租、转让、抵押或者入股，并使其具有继承权。在我国的土地承包法 32 条和 49 条对通过土地承包经营权获得的土地转包、出租、抵押、转让、入股等方式进行流转进行了具体的规定。24其中第31条第2款25还规定了关于林地继承的相关问题。

　　第三，根据我国担保法的规定在宜林的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以设定抵押权。

　　26第四，国家对私有林主提供优惠的鼓励政策，实行分散所有、规模经营的策略，大力的促使私有林主联合经营。笔者认为，目前一些地区已经采取股份制合作，采取联合经营的方法也是十分可取的。应当积极加强宣传力度，鼓励林农走向规模经营的道路。这样有助于私有林主利益的最大化保护，更有利于我国森林资源的长足发展。

　　4.2 完善森林生态效益补偿基金制度的建议

　　4.2.1 我国的规定

　　我国在 1998 年修改的《森林法》中确立森林生态效益补偿基金制度，在《中华人民共和国森林法》第八条第六款中只简单的规定了大致的内容，具体的办法由国务院规定。近些年我国的森林生态效益补偿基金制度在不断的实施与完善。我国森林生态效益补偿基金来源为三种途径：第一，中央财政拨款，中央每年按照计划对森林生态效益补偿进行财政的统一拨款，第二，通过地方财政预算安排资金。根据调查研究，福建、广西、云南、浙江、江西等省均在省级政府财政预算设立地方补偿基金。第三，通过森林资源的受益者的补偿来征收。

　　主要分别依托森林资源开展旅游的收入、矿产行业、水电行业、其他工业和副业产品中进行征收。根据我国《森林法》和《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，我国生态效益补偿基金的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者。在实践中，具体对象包括林农个人、乡村集体组织、国有林场、自然保护区等。生态效益基金的补偿范围是重点公益林林地。我国森林生态效益补偿基金按照国家核定的补偿面积，平均每年每 1/15 h ㎡补助 5 元。其中，重点公益林的管护用掉 4.75 元，剩下的 0.25 元则用于省级林业部门主管的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林的森林火灾预防和林区道路的维护等开支。这些年通过森林生态效益补偿基金制度的实施对于我国的森林生态保护起到了一定的作用，并对防护林和特种用途林的抚育、营造和保护起到了积极的作用。

　　4.2.2 外国相关国家的规定

　　在森林资源覆盖率较高的国家，大都建立了森林生态效益补偿基金、造林补助基金或者林业基金制度。通过对大量的资金投入大量恢复森林资源并不断提高森林的覆盖率。笔者分别对法国、日本、美国的森林生态效益补偿基金（在外国也将其称为林业基金或者造林补助金）予以介绍。

　　第一，法国的规定目前，法国拥有森林 1500 万公顷，森林覆盖率为 30%.《法国森林法》中规定，法国为提高森林的增长速度，设立了专门的林业基金。在法国林业基金的主要来源为占用林地的垦复费以及林业基金贷款的本息收入或者加工用材初次加工和再加工林产品的税收。27但在 1991 年法国为了达到欧共体委员会的要求将林业基金的税基降低，从此也就减少了林业基金的来源。法国的林业基金主要以资金、补贴和贷款的形式对地方公有林和私有林进行支持。因此在法国私有林主就可以在抚育、造林、改造、设备购置、苗木生产、采伐、林道建设、森林防火、技术研究等方面得到林业基金的支持。

    第二，日本的规定日本的森林资源较多，目前森林面积 2521 万公顷，森林覆盖率高达 68%.《日本森林法》中规定，日本森林生态基金主要有三类，分别为农林渔业金融公库基金、森林开发集团基金、国有林野事业特别会计基金。29在日本对支持从事原木生产、木材加工等森林所有者和森林组合，提供致力于维持和促进林业生产力发展的长期低息贷款由农林渔业金融公库资金提供。该基金对于林业基础建设、森林抚育、林业结构调整、林业经营、搞活山区地域、林业改善等提供基本支持。日本对用于支持开发内地地理条件差的林区修建林道和造林的支持以森林开发集团基金为主。在日本该项基金主要用于森林企业、个人和森林组合以及联合会等对人工造林、天然更新补植和林木抚育。日本还有一项主要用于造林、抚育、采伐、治山的基金称为国有林野事业特别会计基金。在日本该项基金一直以无偿补助为主，日前已成为了造林补助金制度。该项基金主要补助的对象为小规模林业家庭造林、人工林和天然林基地更新、荒山荒地的扩大造林、森林病虫害、森林火灾、异常气象灾害等破坏森林的恢复等。在日本该项补助的标准为造林费用的 40%,对于瘠薄林地造林的补助则高达 68%.

　　第三，美国的规定美国现有森林面积 2.98 亿公顷，森林覆盖率为 33%,在世界上属于森林资源较为丰富的国家。《美国健康森林恢复法案》中规定，美国的森林生态补偿基金制度主要有三种，即造林补助基金制度、更新造林信托基金制度、减免国有林固定财产税返还林业的制度。31美国通过联邦和州两级政府财政预算拨款设立造林补助基金对私有林主更新造林给予 50%的费用补助，其中个别州已把造林补助金提高到 75%.32但是美国政府对私有林主的造林有经济补贴的条件：所有林地在 400 h ㎡以下；林地必须在一定期间内能够生产商品用材；林地必须能够进行造林或改进经营；须为非工业私有林主。除此之外还规定，一块林地不可享受双份补助，私有林主接受的成本补贴在一个计划年度内不得超过 1 万美元。美国的更新造林信托基金主要用于国有林的更新造林和林分改良，该基金主要来源于从木材产品的进口税，每个项目提取约 3000 万美元。美国对国有林实行优惠的税收政策，林业生产部门的税收比非林业生产部门的都低，因此产生了减免国有林固定财产税返还林业制度。美国考虑到林木生产周期长、资金周转慢，每年大约减免国有林固定财产税 20 多亿美元，但仍旧将减免的林业税收全部返还林业部门，使其继续用于国有林的更新造林。

　　4.2.3 我国与外国相关国家森林生态效益补偿基金的比较

　　目前，外国的设立的森林生态效益补偿基金和各项相关的林业基金比我国的森林生态效益补偿基金涉及的范围广，补助的方式多，补偿的标准高。法国的森林生态基金不仅对地方公有林进行支持与帮助，还对私有林的建设进行大力的财政支持。在法国主要以资金、补贴和贷款多种形式对森林的抚育、造林、采伐、森林防火、技术研究等多方面予以支持。日本森林生态基金主要有三类，分别为农林渔业金融公库基金、森林开发集团基金、国有林野事业特别会计基金。在日本的小规模林业家庭造林、人工林和天然林基地更新、荒山荒地的扩大造林、森林病虫害、森林火灾、异常气象灾害等破坏森林的恢复等最有帮助的基金称为国有林野事业特别会计基金。该项基金一直以无偿补助为主，日前已成为了造林补助金制度。在日本该项补助的标准为造林费用的40%,对于瘠薄林地造林的补助则高达 68%.美国的森林生态补偿基金主要有三种，即造林补助基金、更新造林信托基金、减免国有林固定财产税返还林业基金。美国通过联邦和州两级政府财政预算拨款设立造林补助基金对私有林主更新造林给予 50%的费用补助，其中个别州已把造林补助金提高到 75%.34我国的森林生态补偿基金通常仅仅以资金的形式对承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者采取统一的补偿标准进行补偿。我国森林生态效益补偿基金以每年每 1/15 h ㎡补助 5 元的资金为经营者和所有者补偿。通过对外国森林生态效益补偿基金与我国的比较，笔者认为我国的森林生态效益补偿基金还存在以下几个方面的问题：

　　首先，我国森林生态补偿基金目前的补偿标准比外国的偏低而且方式单一。我国的林农在经营公益林和经营商品林之间存在巨大的收益差距。根据调查，生态林的营造需要 2100 元/h ㎡，而管护的费用至少需要 150 元/h ㎡。我国森林生态效益补偿基金按照国家核定的补偿面积，平均每年每 1/15 h ㎡补助 5 元，这种补助很难达到营造和防护森林的真实的成本水平。在日本针对林地的具体情况将补助标准分为一般林地的补助费用为造林费用的 40%,对于瘠薄林地造林的补助则高达 68%.而我国对于公益林的补助不因地域、地类、和质量的不同而区别对待，仅有唯一的补偿标准。我国的林地分布在全国各地，有的分布在重要江河源头、有的在国家级自然保护区，而有的却在荒漠化及水土流失严重地区，有的在边境地区陆路或水陆的国境线。因而导致在不同地区的造林费用和管护费用就会不同。对于不同类型的公益林产生的经营管护费用也不尽相同，例如天然公益林就比人工公益林的经营成本少 185 元/ h ㎡~290 元/ h ㎡。对于不同的经营主体在经营管护方面所耗费的费用也不相同，如集体和私有林主的管护费用比国有林场的管护费用少近一半。因此我国这种单一标准的森林生态效益补偿方式需要改善。

　　其次，我国目前仍没有对全部重点公益林实施补偿，私有林主造林因划入公益林其预期的收益难以实现的问题。国家目前认定的重点公益林面积 1.05亿，但是森林生态效益补偿基金仅对其中 4453.3 万 h ㎡实施了补偿，其余的尚未得到补偿。林农原有的自留山、承包造林、责任山、多元主体投资造林被划归为公益林之后，由于政府实行的限伐、禁伐政策，不能通过木材收益进行回收原有投资。从而导致林农的投资不能变现，至今很多林农因此负债，极大的打消了林农的生产积极性。

　　4.2.4 完善建议

　　第一，拓展森林生态效益补偿基金的来源，分类提高补偿标准首先，在拓展我国森林效益补偿基金的来源方面不仅单靠中央财政的拨款，同时采取向森林资源受益人收取生态补偿费；开设“森林绿色公益彩票”对公众进行公开募集资金。所谓的生态补偿费是指由国家林业部门对森林生态环境产生一定影响的企业或个人（例如：森林旅游行业、用水企业和个人、木材的加工者、狩猎者、在森林中养殖动物者等）收取一定比例的生态补偿费。笔者还建议开设“森林绿色公益彩票”,一是为森林生态建设募集资金，二是不断提高公民意识，保护森林生态环境。

　　其次，根据我国的具体国情和我国具体的森林环境特征分类对我国的森林生态效益补偿标准进行提高。在三年内，应当将我国的森林生态效益基金的补偿标准提高到平均每年 300 元/ h ㎡。根据我国森林的具体地域环境和关乎国土生态安全的重要江河源头、国家级自然保护区、世界自然遗产、重要水库和湿地的重点公益林保护提高到 450 元/ h ㎡。荒漠化及水土流失严重但管护相对容易地区的重点公益林，建议按照 200 元/ h ㎡给予补偿。对于江河两岸、沿海防护林基干林带、边境地区和海峡西岸的重点公益林以 300 元/ h ㎡标准给予补偿。但是这个标准是根据中央财力的不断提升而逐渐提高的。

　　第二，增加森林生态效益补偿基金的补偿方式，加强对林农的奖励我国森林生态效益补偿基金目前仅以资金补助的方式进行补偿，为此我国可以应当在森林生态效益补偿资金的基础上增加补偿方式，加强对林农的奖励。在这方面我们可以借鉴法国的相关做法，例如法国主要以资金、补贴和贷款多种形式对森林的抚育、造林、采伐、森林防火、技术研究等多方面予以支持。我们国家可以不采取单一的资金的形式，由政府制定优惠的补贴政策，并为林农提供一定额度的林业贷款。在私有林主承包经营公益林达到一定面积和年限后，由政府给予一定政策的奖励，例如当林农承包十年后种植面积达到 50 h ㎡给与的补偿额度为一般林农的一倍。

　　第三，扩大森林生态效益补偿基金的适用范围，增强中国森林生态建设我国森林生态效益补偿基金目前仅适用于重点公益林，但还没有完全的覆盖全国的公益林建设。在法国、日本、美国等一些国家，不仅森林生态基金的种类多，涉及的范围也广。其中日本的国有林野事业特别会计基金对于为小规模林业家庭造林、人工林和天然林基地更新、荒山荒地的扩大造林、森林病虫害、森林火灾、异常气象灾害等破坏森林的恢复等都有所涉及。而我国目前还有些地方没有涉及到，但根据我国的国情，首先在宏观方面我国可以从对防护林、特种用途林的补助扩大到经济林、薪炭林、用材林。其次，在微观方面我国还可以逐步从小规模家庭造林方面进行补助。我国拥有众多的人口，若能够激起每个家庭积极造林意识，那么我们也为森林的生态建设迈出了重要的一步。

　　例如，通过国家制定优惠政策，每个家庭每年种植成活二十棵树可以免缴五十吨水的费用。由此我们国家通过逐步的扩大森林生态效益补偿基金的适用范围，不断扩大我国的森林覆盖面积，从而增强我国的森林生态建设。