关于怀柔区沟域发展的几点思考

　　1 怀柔区沟域经济发展现状及主要成效
　　
　　1.1 怀柔区沟域经济发展现状
　　自 2005 年初， 怀柔区结合新农村建设重点打造的雁栖虹鳟鱼美食一条沟， 经过 3 年的建设由最初的官地一个村开展民俗旅游， 形成 10 个民俗旅游接待村、 485 户农民近 3 000 人从事旅游服务业， 使全镇农民人均纯收入在2006 年就超过了 1 万元， 逐渐形成了特色鲜明的在北京具有较大影响的雁栖 “不夜谷”. 2007 年在总结 “不夜谷”成功经验的基础上， 怀柔提出了 “发展具有怀柔特色的创意农业” 的理念， 具体内容是： “平原建园”, 即平原及山前暖区 （长城以南低山丘陵区） 建设多个具有经济、 开放、 观赏及参与性的且各具特色的现代化农业公园； “山区建沟”, 即在山区建设多个集吃、 住、 游、 娱和行等多功能、 开放型且具有种养业特色的山野农业经济沟。 通过“一园一沟” 的建设， 可以实现农业和旅游业、 商业与工业产业间的融合， 力争实现农村资源效益的最大化， 并为农民提供本地就业的机会。 截至 2011 年底， 怀柔区先后打造了雁栖镇 “不夜谷”、 渤海镇 “夜渤海”、 琉璃庙镇“白河湾” 和渤海镇 “粟花谷” 等多条具有特色的经济沟。

　　1.2 怀柔沟域建设主要成效
　　1.2.1 沟域生态环境持续改善几年来， 怀柔区政府积极贯彻生态优先的发展理念， 坚持经济建设、 生态建设和环境保护同步规划、 同步落实， 不断加强山区生态环境建设和村庄环境整治，实施了生态清洁小流域治理、 京津风沙源治理工程及废弃矿山修复等一系列生态治理工程， 同时加大对人为盗采砂石和乱砍滥伐的打击力度， 严格控制污水和垃圾排放， 大力发展循环经济、 绿色经济， 巩固生态涵养和水源保护成果， 河道生物多样性明显提高， 水生态环境明显改善， 山区水质和空气质量持续改善， 生态环境建设取得明显成效， 自然资源优势正逐渐转化为经济发展优势。 以白河湾为例， 白河湾沟域经济产业带总投资5 000 万元， 总长 15 km, 总面积 45 km2, 涉及 7 个行政村， 1 376 人。 2008 年开工建设， 先后建设垂钓园、采摘园、 汽车公园、 湿地公园和滨水沙滩公园五大公园， 5 km 步道、 1 km 木栈道、 3 大节点及 74 处景观小品等。 在开始接待游客以来， 已累计接待游客 45 万人次， 解决劳动力就业 900 余人， 旅游综合收入 4 000 余万元， 人均增收 5 000 元. 环境的改善， 知名度的提高， 实现了土地增值， 沟域经济发展后劲凸显。

　　1.2.2 山区基础设施建设不断加强 , 公共服 务水 平显着提高近年来， 怀柔区政府不断加大对山区基础设施建设的投入力度， 农村绿化美化、 安全饮水、 污水处理、道路硬化及户厕改造等民生工程有序推进， 生物质燃料、 沼气等新能源逐步推广， 同时山区医疗、 教育、社会保障及广播电视等社会事业也有了很大进步， 农村生产生活条件明显改善， 农民群众在衣食住行等生活各个方面都深切地感受到了发展沟域经济带来的实惠和便利。 以 “不夜谷” 为例， 整条沟内 10 个行政村优先实施了安全饮水、 污水治理和改厕工程， 村内生活污水和垃圾无害化处理率达到 80%以上， 山区农民几千年的生活习惯逐渐改变， 推动山区生活文明向前迈了一大步， 村容村貌、 环境质量改善成效明显。

　　1.2.3 促进沟域产业融合发展， 增加了农民收入怀柔区政府积极推进农业产业结构调整， 促进传统农业向都市型现代农业转变， 大力发展设施农业和农业特色产业， 在发展壮大板栗、 冷水鱼及肉鸡等传统特色产业的同时， 引进培育了大枣、 太平果、 红果、 食用菌、 茸鹿（梅花鹿、 马鹿） 及肉驴等新兴产业。 沟域建设进一步改善了乡村环境， 极大地促进了怀柔区旅游农业的发展， 解决了剩余农村劳动力的就业， 在土地十分有限的情况下，实现了一产与三产有机结合和农民人均纯收入的逐年增长， 并成为农民增收的重要途径。

　　1.3 怀柔区沟域经济发展成功经验
　　1.3.1 部门联动， 资金整合在沟域发展建设过程中， 怀柔区集中了怀柔区发改委、 农委、 建委、 财政局、 水务局及林业局及爱卫会等多个部门的资金， 各司其职， 避免了重复施工和资金浪费。 如建委修路以前， 水务、 爱卫会提前介入施工， 避免了先修路再破路现象， 赢得了广大群众的一致认可。

　　1.3.2 政府搭台， 企业唱戏， 农民参与在实施过程中， 政府资金搭好平台， 积极发挥引导作用， 利用各种机会， 为企业 “引进来” 牵线搭桥，为企业 “待得住” 创造条件， 为农民参与创造机会。

　　以 “不夜谷” 为例， 区镇两级政府投入 8 000 万元改善基础设施， 吸引了山吧、 山野、 劳模山庄及川谷等一批企业入住或扩建。 据 2007-2009 年不完全统计，“不夜谷” 吸引社会企业投入达 3.5 亿元。 雁栖镇政府为提高农民素质和技能， 先后投入 100 余万元培训农民 5 000 多人次， 就地就业 3 000 多人， 真正起到了政府搭台、 企业唱戏和农民参与的作用。

　　2 制约怀柔区沟域经济发展的主要因素
　　
　　2.1 土地利用不合理，基础设施依然薄弱
　　怀柔区沟域民俗旅游业虽然总体接待规模很大，但是由于旅游接待内容仍仅限于在农家吃住、 郊野游玩， 娱乐项目少且缺乏创意。 沟域建设随意性很强，缺乏科学合理的规划， 同时受建设用地指标制约， 一大批项目不能落地， 路网建设还不完善不够通畅， 在很大程度上影响了山区旅游业和沟域整体的发展。 以“不夜谷”“夜渤海” 为例， 周末、 小长假时段通往 “不夜谷”“夜渤海”的道路拥挤不堪， 游客行程被迫改变，严重影响了游客游玩心情。

　　2.2 水源保护与沟域产业发展矛盾日益
　　凸显怀柔 97.1%的面积是首都饮用水源保护区， 以 “夜渤海” 为例， “夜渤海”位于怀柔水库上游怀沙河流域，是怀柔最大的冷水鱼养殖基地。 随着游客的不断增多，养殖规模的扩大， 已对怀柔水库水质造成一定程度的污染。 根据环保部门公布的监测数据， 怀柔水库的主要污染物是总氮 （TN） 和总磷 （TP）， 在怀柔水库 7 个监测站点中， “夜渤海”下游的红军庄监测站 （怀沙河入怀柔水库处） 污染趋势加重。 依据环保 2010 年监测数据， 参照 GB3838-2002 《地表水环境质量标准》II 类水体标准， 红军庄监测站进水化学需氧量 （CODCr） 有 3个月超标、 TN 连续 7 个月超标、 TP 虽然不超标但增长趋势明显 （若按照水库指标计算连续 3 个月超过Ⅲ类水体标准）。 水源保护与沟域产业发展矛盾日益凸显。

　　2.3 后期管护机制有待完善
　　已经建好的基础设施由于后期管护机制不完善，在使用中暴露出一些问题， 如路灯维护、 污水处理设备运行、 垃圾收集清运、 道路保洁和公厕使用等方面，因为缺乏资金和管理机制不完善， 现有部分设施没有充分发挥作用。 以日处理 10 t 的膜生物反应器 MBR 小型污水处理设备为例， 由于核心部件服务期限限制，更换核心设备部件是整套设备投入的 30%~50%, 约2.5 万~ 4.0 万 元 . 1 盏 太 阳 能 路 灯 核心 设 备更换 也 在0.4 万元左右， 后期维护村级财力负担较大。

　　2.4 沟域产业基础薄弱
　　建设沟域经济产业发展是关键。 成功的沟域经济是第一产业与第二、 第三产业的互动、 融合， 吸纳就业能力强， 成长性好， 潜力巨大。 目前， 山区经济受到各方面条件制约， 发展还较为缓慢， 农民增收渠道相对单一。 虽然部分镇乡已经有了果乡、 蘑菇乡、 参镇及葡萄沟等主导产业发展方向， 但是产业发展仍处于初级阶段， 仍需要政府在资金、 技术及政策等方面依据自然条件因地制宜地制定产业发展规划并完善政策予以扶持。

　　2.5 受人户分流、人员素质、老龄化等因素影响，农民参与沟域经济发展的主动性不够
　　农民群众是发展沟域经济的受益者， 更应该是参与者。 近年来， 随着国家支农惠农政策力度的不断加大，农业、 农村和农民得到了实惠， 但在某种程度上助长了部分村干部和农民群众的等靠要思想， 一些群众完全寄希望于上级支持， 缺乏自我发展、 自主创业、 借力用力、乘势而上的主动性和积极性， 仍是等靠， 被动式发展。

　　3 关于怀柔区沟域发展的几点思考
　　
　　3.1 完善沟域经济发展规划
　　怀柔区已经编制了天河川、 “不夜谷” 和汤河大营沟域规划， 在很大程度上推进了沟域科学的规划建设。但在发展经济的同时应充分考虑山区生态环境的承载能力， 对沟域基础设施、 产业发展和环境建设进一步统筹规划， 倾听农民群众的想法、 愿望和要求， 充分调动农民群众发展沟域经济的积极性和热情， 促进农民群众转变观念， 积极参与沟域经济建设。 完善沟域规划， 积极争取有关部门为山区经济发展提供建设用地空间， 是解决山区基础设施建设、 项目落地的主要途径， 也是促进乡村旅游由 “观光游” 向 “休闲度假游” 升级转变， 延长城市居民在郊区游玩时间， 增加休闲消费， 促进山区农民就业增收， 实现人与自然和谐相处， 经济效益和生态效益共赢的主要途径。

　　3.2 建设清洁小流域是水源保护与沟域经济发展的基础
　　清洁小流域建设是北京市水源保护的基础， 在坚持 “三道防线” 建设经验的基础上， 把生态清洁型小流域的理念和做法从小流域扩展到了大流域， 以大流域为骨干， 以小流域为单元， 污水、 垃圾、 环境、 河道及厕所五同步治理， 建设流域水资源保护体系、 流域水资源配置体系、 流域防洪减灾体系， 实现生态的河、 有水的河、 安全的河。 清洁小流域的实施既夯实了沟域经济发展的基础， 保护了北京饮用水源， 同时环境的改善， 又促进了沟域产业的发展。
　　
　　3.3 完善管理机制，探索建立市、区、镇、村四级投入财政机制，将山区基础设施维护纳入公共财政
　　政府继续加大对农村基础设施建设和社会事业投入力度。 建议政府围绕统筹城乡发展， 在基础设施建设项目和社会事业投资上继续对山区给予倾斜， 加大对农村基础设施和医疗卫生、 劳动就业、 社会保障及文化教育等方面的支持力度， 在基础设施后期管护上，完善管理机制， 明晰产权。 加强后期管理的关键是产权问题， 沟域内的各项措施建成后都要进行产权移交，明确管护主体、 落实管护责任、 制定管护标准， 以资产管理的方式对沟域工程进行管理， 实现国有资产的保值、 增值. 针对生态涵养发展区， 特别是水源保护区， 在后期维护经费方面， 将山区基础设施维护纳入公共财政， 制定完善的农民参与办法， 明确参与的范围、 程序和方法。 确立由市、 区、 镇和村 4 级分别出资的财政投入机制， 确保工程发挥效益。

　　3.4 突出重点，加大对农业特色产业和民俗旅游业的扶持力度
　　建议政府继续抓好农业特色产业和民俗旅游业发展， 重点打造先天条件好并且具备一定基础的村， 提高农业产业化水平， 充分发挥农民专业合作组织和农业龙头企业的作用， 建立农产品生产、 加工、 销售体系， 提高农产品附加值和竞争力， 着力提升旅游农业发展水平， 不断开发新的娱乐项目， 提升接待水平和标准， 丰富民俗旅游业内涵， 千方百计增加农民收入， 壮大村集体经济实力， 为沟域经济建设提供坚强的产业支撑。

　　3.5 加大宣传力度，制定鼓励回乡创业扶持政策
　　加大宣传教育培训力度， 提高村民素质， 倡导健康文明的生活习惯和生活方式， 巩固山区环境整治成果. 制定回乡创业扶持政策， 鼓励相对年轻、 高学历及素质高的人员回乡创业， 发挥广大群众参与沟域经济建设的主观能动性， 让农民参与自营工程建设， 确保农民直接受益， 成为沟域经济建设的 “建设主体、管理主体、 受益主体”.

　　4 结论与建议
　　
　　通过政府投资带动， 怀柔区沟域经济取得了一定的成绩， 但是制约沟域经济发展的因素还不少， 特别是沟域建设中的基础设施后期维护管理不到位， 设施成 “摆设”, 容易影响工程发挥效益。 建议政府在资金、 政策、 公共服务、 人员素质、 产业发展及文化创意等方面加大投入力度、 宣传力度、 引导力度及扶持力度， 形成科学完善的特色沟域经济发展模式， 在改善生态环境、 提高农民收入的同时， 成为京郊经济发展新的增长点。

　　参考文献
　　
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