整体性治理下公路养护设备管理研究绪论

　　绪 论

　　一、选题的背景和研究的意义

　　（一）选题的背景

　　随着云南省经济社会的快速发展，西部大开发战略的深入实施，云南省紧紧抓住国家公路大发展的历史机遇，公路交通事业取得了长足的发展，通达率、技术等级和路面状况得到了很大提高，公路网通行能力和服务水平明显提升，有效地支撑了云南省经济和社会发展。

　　截止到 2012 年，云南省现有 G108、G213、G214、G320、G323、G324、G326 等 7 条国道贯穿云南全境，连接除怒江州外的 15 个州（市）和 68 个县（市、区），66 条省道遍布全境。基本形成了以国道为主骨架的公路网络，并已覆盖了全省 16 个州（市）、129 个县（市、区）。截至到 2012 年底，云南省公路通车总里程达到 219052 公里，总里程全国排名第五、西部地区排名第二。公路网密度 55.6 公里∕百平方公里，47.92 公里∕万人，均高于全国平均水平，更远远高于西部地区平均水平。

　　云南省公路养护管理实行条块结合、条块互补的原则。普通国省干线公路由省公路局直管，在省级设省公路局、在州（市）级设公路管理总段、在县（区）及设公路管理段三级公路管理机构，按州、市区域设有 16 个公路管理总段，在公路管理总段之下，在全省 129 个县（市）中共设立 126 个公路管理段（昆明 4 个主城区设 1 个公路管理段）。云南省公路局负责全省国道、省道的规划、建设、养护与管理。16 个公路管理总段具体对辖区内的公路行使管理养护、超限运输治理、交通行政许可等职能。各公路管理段和养护所站具体负责公路管理养护工作。截止 2007 年底，云南省公路局共初步建成 100 个布局合理、覆盖全面、机械设备基本齐全的机械化养护站，云南省公路养护与管理工作正在从以往的劳动密集型向管理高效型、生产机械化型逐步转变。

　　（二）研究的意义

　　1.理论意义

　　公共机构管理的特点之一是提高效率，整合资源、高效服务。公路养护设备管理作为整个公路养护管理的有机组成部分，在其中扮演着举足轻重的角色。随着科学技术的进步和发展，我国的公路养护从二十世纪七十年代以人工使用传统工具为主，转向目前以操作养护设备为主，公路养护设备管理有了质的飞跃，从而使高效的公路养护成为可能，为公众提供稳定、便捷的公路通行条件，有效地崔进了经济和社会的发展。通过研究公路养护设备的管理模式，将先进的养护设备和先进的管理理论有机地结合在一起，以先进的管理理论与公路管理养护的实际需要相结合，以公路管理养护的实践推动管理理论的创新，理论与实践共同发展，共同进步。

　　2.实际意义

　　随着云南省经济社会的快速发展，公路交通事业取得了长足的发展，通达率、技术等级和路面状况得到了很大提高，公路网通行能力和服务水平明显提升，有效地支撑了全省经济和社会发展。但云南省公路网总体等级低、服务水平差，加之交通量中重型比例逐步扩大，导致道路路面破坏情况不断加剧，随着全省公路网总规模不断扩大，养护资金需求和养护资金缺口越来越大。以确保全省干线公路资产的保值增值为总的目标，科学制定中长期公路养护管理规划，优化干线公路养护计划和养护方案，提高养护资金的使用效率，逐步提升全省干线公路养护技术水平，道路技术状况得到不断改善，满足云南省经济加快发展的需要，研究养护机械设备管理优化方案，盘活存量资产不但是必要的，也是非常迫切的。

　　二、国内外研究现状

　　（一）整体性治理理论的国内外研究现状

　　1.国外整体性治理理论的研究

　　整体性治理理论是针对新公共管理引发的“碎片化”问题所提出的一种治理模式，通过有效的整合与协调，有关政策和执行手段相互强化，使得多元化主体的目标达到一致，以达到有效治理的目标。英国学者希克斯首先提出了整体性治理理念，他主张政府应该是整体性政府、预防性政府及结果导向的政府，他的思想完整的反映在他的三本着作之中：《整体性政府》（1997）、《全面治理：

　　整体治理的战略》（1999）、《走向全面的治理：新的改革议程》（2002）。二十世纪九十年代中后期，西方国家开始实践这一理论，试图利用“联合政府”或“整体政府”的方式来解决所面临的社会经济问题。①整体性治理理论被冠以不同的称谓，如“ 协同政府”、“全面政府”、“网络政府 ”、“连接政府 ”等等，但均可统称为“整体性治理”.整体性政府既包括中央各部门和不同政策领域之间的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方政府在提供公共服务时进行的协作，又包括决策与执行、横向合作和纵向合作。

　　国外学者对整体性治理理论的研究和评述主要围绕两个方面：

　　一是围绕组织结构方面。这种观点认为，整体性治理是有一种有意识的组织结构设计或机构重组。为了促使政府各部门能更好的实现其共同的目标，政府领导应该具有清晰和完整的理性规划能力，应该知道如何通过组织结构的设计或机构重组来实现或达到整体性的管理。澳大利亚的政府调查委员会（RCAGA）在对其自身政府改革进行认真总结和评价的基础上，得出“协调整合”是整体性治理的组织结构的基本特征，它包含两种方式：其一是基层协调整合，即地方政府层级的一体化，主要解决地方政府层级组织分裂的问题；其二是高层协调整合，即中央政府的适度集权与部门间的有机整合。也有学者根据当代西方政府的不同整体性治理实践，将整体性治理分为层级式整合和协商式整合两种不同的组织结构模式。

　　二是制度规范。这种观点认为，公共组织的发展不仅是一种革命和设计，更多的是一种演进和发展。②这种演进是公共组织对内部压力和对外部外压力双向适应的过程，最终每一个有效力公共组织都最终形成了有效和完善的制度规范。但是这种转变并不是一件容易的事。布朗森和奥尔森认为，一旦公共组织进行演进和发展，就必须接受新理念能否与传统文化相融合的考验。栏格瑞德和卫斯理也持相同的观点：“在公共部门的演进和发展中，碎片化与整合、自主化与共识、市场压力与文化凝聚力之间的平衡是一个非常大的挑战。”在此基础上，克拉斯纳提出了传统观念与传统文化对公共组织的重要性的观点，进而认为组织领导为公共组织制度化转变过程中的重要角色。经济合作与发展组织对这一观点做了进一步补充和完善，认为公共组织在保证其领导发挥作用的前提下，还应提高其员工的适应性与灵活性，培养集体观念，培育共同理想，根植相互信任的意识；既要发挥其员工的主动性，又要保证其员工依职履权，严禁越位。

　　2.国内整体性治理理论的研究

　　从国内对整体性治理理论的研究状况来看，国内学者的研究成果较为分散，有关的研究资料也不是很丰富和集中。2006 年，张丽娜和袁何俊在《中国行政管理》杂志上发表了《后新公共管理改革--作为一种新趋势的整体政府》一文，将整体性治理理论正式引进中国。①2008 年，竺乾威在《从新公共管理到整体治理》一文中，详细介绍了国外整体性治理理论的研究体系和内容。②通过借鉴国外经验，有学者结合中国实际，对中国目前的公共部门治理碎片化的特点，提出了不少很有指导意义与前瞻性的观点和看法。李瑞昌（2009）认为，世界日新月异，瞬息万变，整体性治理理论就是对这种现实的一种认识和回应。

　　整体性治理理论的创新之处在于把努力使各部门从各自为政到协调再到整合，从零散到统一，虽然中国政府治理的现实趋势一时间还无法彻底改变，但是，社会公众积极参与社会公共治理已是一种必然的并且是不可逆转的趋势。通过借鉴整体性治理倡导的协调和整合，从而构建具有中国特色的治理理论，并用以指导中国的整体性治理实践。③台湾学者彭锦鹏（2005）则提出，通过进行制度化建设以达到全观型治理的观点。④基于同样的视角，曾维和（2008）认为，整体性治理理论在西方国家政府改革实践过程中取得诸多积极效果的同时，也存在不少问题。如工作中的责任划分、各部门相互信任的问题、政策协调统一的问题、部门职能交叉重叠的问题。针对中国的政府改革，应该充分借鉴西方经验，并结合自身实际，建立内联外协式治理模式，进一步转变政府职能，建设服务型、协调整合型行政环境。

　　胡佳（2009）认为，作为一种理论研究和探索，整体性治理理论在我国的研究和实践还有待完善，但从治理理念、组织形式、治理主体等方面为我国公共部门的改革和治理方式的创新提供了一种全新的理论指导和工具。

　　总之，正如以上学者所指出的，我国目前对整体性治理理论的研究还处于起步阶段，还缺少丰富的理论来指导实践，另一方面，实践也相对贫乏，没有将整体性治理理论作为一种范式或工具用于分析现有治理实践及实践过程中产生的一些具体问题，与形势的发展和需要还有一定的距离。

　　（二）设备管理理论国内外研究现状

　　1.国外研究现状

　　在国外，集中体现设备管理思想的主要理论有：前苏联的计划预修制、英国的设备综合工程学、日本的全员参与生产维修和美国的后勤工程学等，这些思想和理论分别如下：

　　（1）前苏联的计划预修制

　　计划预修制的全称是“设备的统一计划预修和使用制度”,它是从 1923 年到 1955 年经过 30 几年的不断实践和完善才逐渐形成的，前苏联的设备管理体制就是以“计划预修制”为主导。计划预修制是按照设备磨损规律而制定的，将机械零件的磨损大致分为：磨合阶段、渐进磨损阶段、加剧磨损阶段。

　　（2）英国的综合工程学

　　在 1971 的国际设备工程年会上，丹尼斯·帕克斯首先提出“设备综合工程学（Terotechnology）”这个词，这个名称很快得到各国的承认，并引起了对设备综合工程的重视和研究③。设备综合工程学（也可以称为设备工程管理学）是对设备实行先进的、全面的综合管理的一门学科。设备综合工程学在搞好设备维修的基础上不但追求设备管理的技术效果并且同样追求设备管理的经济效果，其吸取了现代管理理论的精华，并综合了故障物理学、可靠性工程、维修性工程等现代科学技术的成就而发展起来①。设备综合工程学以设备寿命周期为基础，其核心管理思想是在设备管理使用周期中的各个阶段进行管理和研究，对设备使用生命周期的所有费用进行优化。

　　（3）日本的全员参与的生产维修

　　日本设备工程协会在学习借鉴欧洲设备综合工程学的基础上，结合日本的实际情况，提出了全员参与的生产维修（Total Productive Maintenance 简称TPM）这一管理体制。全员参与的生产维修的首要目标，是在满足不断变化的需求，延缓生产设备的使用年限的同时，通过减少计划外设备停机时间以及废品数量来提高设备的有效利用时间。全员参与的生产维修的第二个目标，是通过减少辅助人员并同时提高生产效率来达到减少维修费用的目的。TPM 概括为“三全”,即：全效率、全系统、全员参与。其中追求设备综合效率达到最高，是推行 TPM 的目标。

　　（4）美国的后勤工程学

　　由美国专家学者提出的后勤工程学，是以产品、机构、程序、设备等硬件和软件的所有资源为研究和管理对象，其不仅对设备，而且还谋求降低产品、系统、程序的寿命周期费用，来追求所有资源寿命周期费用的最经济。美国的后勤工程学会对后勤工程学的定义是：围绕企业设备的计划、开发、设计和保障目标，以及设备的供应与后续管理和工程技术的工程学科。后勤工程学理论研究的是设备的各种故障原因以及这些故障所产生的后果，同时要求在设备的设计和研制时，就要对设备的可维修性以及可靠性进行预测与分析，在理论分析研究的基础上确定设备的可维护性以及可靠性指标。这些研究是在美国后勤工程学之前的其他设备管理理论所不具备的②。

　　2.国内研究现状

　　在 20 世纪 50 年代之前，我国的设备管理主要以技术管理为主，比较侧重对设备使用期内进行维修管理，通过一系列的维修措施，从而保证设备在使用过程中的有效性和可靠性。这个时期的设备管理仅局限于在经济方面追求维修费用的降低，设备管理水平尚处于经验管理阶段。当时，我国的设备管理主要是借鉴了前苏联的计划预修制，并与我国当时的实际相结合进行，在之后数十年的实践中对计划维修制进行改进和完善后，逐步形成了符合中国国情和特色的设备计划预修制。

　　20 世纪 80 年代，改革开放后，通过学些和陆续引进“设备综合管理学”、“全员生产维修”、“后勤工程学”等现代设备管理科学，以 1987 年 7 月国务院颁布《全民所有制工业交通企业设备管理条例》为标志，我国设备管理进入现代设备管理新阶段。

　　目前，我国的设备管理处在综合管理阶段。管理方式正在由行政管理模式向以应用经济手段为主的企业管理模式转变，由低水平的技术管理向制度化、标准化、系列化和程序化发展，同时设备维修方式也呈现多元化发展的趋势。

　　设备管理的指导思想开始逐渐向追求设备在整个寿命周期的最佳经济效益发展，设备管理工作开始围绕总体经济目标，并从设备的各个环节入手，达到降低设备运营成本，提高投资效益的最终目标。

　　三、研究方法

　　（一）文献法

　　从能够获得的相关文字类材料中收集信息，进行整理、归纳和分析，尽可能多的了解整体性治理、公路养护设备管理研究的现状和实践，并总结得出可借鉴的方面。本文主要以竺乾威《公共行政理论》和《从新公共管理到整体性治理》为主要理论来源，并参考了丁纯《重庆市“大交通”管理体制及深化改革的思路》、罗序高《天津市综合交通运输管理体制建设研究》、张鹏《长春市城市交通行政管理体制改革探究》等文献的分析研究模式，最后结合云南省公路局实际情况，初步建立养护机械设备优化管理的方案的理论框架。

　　（二）访谈法

　　在省级，对云南省公路局设备物资处处长和 1 名工作人员、计划统计处 1名工作人员、养护工程技术管理处 1 名工作人员、财务处 1 名工作人员进行电话或实地访谈；在州市级，对 16 个公路管理总段按公路管养历程和单位规模的大、中、小分别选择 2 个总段，对其设备物资科科长和 1 名工作人员、计划统计科 1 名工作人员、养护工程技术管理科 1 名工作人员进行电话或实地访谈；在县级，从 126 个公路管理段中，同样按公路管养历程和单位规模的大、中、小分别选择 2 个管理段，对其设备、计划统计、工程管理、财务人员进行电话或实地访谈。对设备管理部门，访谈内容主要针对设备的日常管理和设备配置发展规划；对计划和财务部门，访谈内容主要针对设备购置预算申报和设备处置有关财务的方面的问题；对工程技术部门，访谈内容主要针对设备在公路养护工程使用计划的编制和台班统计。访谈结束后，对访谈记录进行整理分析。

　　（三）实地调查在文献研究、访谈的基础上，对得出的材料进行实地调查。调查内容主要是实地考察云南省公路局机械化养护和应急中心、机化站、管理所和一线公路养护施工工地，调查养护设备日常管理和使用情况。通过实地调查，理清整体性治理视角下云南神公路局养护机械设备管理优化的必要性与可行性，以求准确把握养护机械设备管理对整体性治理的内在诉求和适合性标准判断。

　　四、研究内容及技术路线

　　（一）研究的目标、内容以及拟解决的关键问题

　　本文研究的目标是：结合云南省公路局养护机械设备管理现状，结合整体性治理理论，建立适合云南省公路局养护机械设备资产管理新的模式，最终达到提高行政效率，提升养护机械设备管理的整体水平及综合运行效率的目的。

　　本文研究的内容是：细致剖析云南省公路局目前养护机械设备管理方面的现况，借鉴国内外设备管理的先进思想和理论，对比查找管理模式上存在的缺陷和问题，结合整体性治理理论，探讨得出一个整体上系统的、完善的适合云南省公路局养护机械设备管理的应用体系，以追求不断提高云南省公路局自身的养护机械设备管理水平和设备运行的经济效益。

　　拟解决的关键问题是：如何客观地分析云南省公路局养护机械设备管理的“利与弊”;如何去伪存真、全面提取中外设备管理领域理论和经验中有价值的精华；如何科学地、系统地、有机地将整体性治理理论、模式运用到云南省公路局实际的养护机械设备管理当中去，实现养护机械设备管理改善模式的“软着陆”.

　　（二）技术路线

　　本文所遵循的技术路线是：研究对象相关原始资料的收集--对研究对象提出存在的问题--比较、分析、设计针对研究对象存在问题的改进方案--根据改进方案进行具体实施。本文技术路线如下图 0.1 所示：