整体性治理理论及对本研究的适用性分析

　　第一章 整体性治理理论及对本研究的适用性分析

　　云南省公路局养护设备管理体制的完善，契合整体性治理理论。本章通过阐述整体性治理理论产生的背景和特点，梳理其发展的脉络，发掘其理论内涵和要义，深入地分析整体性治理理论在完善云南省公路局养护设备管理体制方面的适用性，是分析研究云南省公路局养护设备管理的理论基础。

　　第一节 整体性治理理论产生的背景和特点

　　整体性治理理论的创始人之一罗西瑙认为，“治理”是由共同的目标所支持的活动。这个目标不一定需要强制力量以让别人服从，事实上依赖于主体间重要性的程度，甚至超过了颁布的宪法和宪章①.罗茨认为，“治理”应包含六个方面的内容：

　　（1）最小的国家管理活动；（2）公司管理 的治理；（3）新公共管理的治理；（4）善治的治理；（5）控制体系的治理；（6）组织网络的治理。

　　彼得斯提出了四种政府治理模式，以区别于传统的政府治理模式②.邓哈特在传统公共行政、新公共管理理论的基础上，提出了新公共服务。随着信息技术的发展及数字化产品在发达国家的普遍应用，逐步兴起了与信息时代相适应的整体性治理政府管理模式（Holistic Governmance），这一理论强调了信息时代背景下的整合与协作。

　　一、整体性治理理论产生的背景

　　英国早在 18 世纪进行城市人口收集和分析时，就使用了整体性的工作方法，很好地利用了政府部门间的协作关系，有效实现了人口信息的统计，开创了整体性工作的理念。1845 年，英国的《诺斯科特·屈威廉报告》中提出了跨功能协调的理论要求，以合并观点、增加战后的国家福利。1981 年哈丁委员会在报告中提出了按功能性组织原则来进行观点合并的要求，从多个方面进行协调成为当时政治议案的重要内容。二十世纪 60 年代，由于英国福利制度在协调方面的失败，需要对其进行弥补。思博（Seebohm ）委员会为解决此问题提出了一个对策，对策的核心是建议由一个强有力的中央机构来统一进行协调和整合：

　　在地方层面，建立一个由首长负责的社会服务部门；在中央层面，建立中央政策评审小组，其职责在于解决布莱尔政府所称的“交叉问题”.但英国上世纪80 年代的改革使得政府不再关心协调问题，这一问题的出现是原有协调体制的失败所导致的。由于中央评审小组被解散，且实施了像财政管理创议、建立后阶段（next steps）机构之类的改革，增加了部门之间的碎片化。由于碎片化的堆积，造成了部门之间的分割和冷漠，严重影响了政府的工作效率。20 世纪 80年代末 90 年代初，英国的保守党感到有必要通过改革消除碎片化的影响，并启动了规划和预算的动议；由于行动缓慢，直到 1997 年新工党上台后，“协同性”政府才成为一个关键的口号与目标。1999 年，布莱尔政府发布《现代化政府白皮书》， 推出改革的十年规划。规划措施展现出新的改革取向：构建“整体政府”公共服务模式。随着英国政府改革不断取得成效，澳大利亚、新西兰、荷兰、瑞典等国家相继参考英国模式进行了公共服务改革。目前，建立“整体政府”已经成为西方国家公共服务改革的普遍诉求。

　　作为一种政府改革治理模式，整体性治理理论的价值在于批判和继承了新公共管理理论，其核心在于提出了以协调与整合为核心的改革思路。整体性治理产生的背景有两个：一是新公共管理理论的衰微，为整体性治理理论提供了发展契机；二是信息技术的发展，推动了数字时代的降临。登力维通过对英国、澳大利亚、美国、新西兰等国家的公共管理系统进行实证研究，认为这些国家的公共管理已经发生了深远的变化：新公共管理已经寿终正寝。新公共管理的关键部分由于导致了组织灾难，部分功能已经停用，甚至当初的倡导者都希望这些运动对政府改革不要产生什么影响。

　　登力维认为，政府信息技术已成为公共服务系统变革的中心。具体体现在四个方面：

　　（1）最初以纸质后来以电子技术为基础的信息系统在现代官僚组织中的地位和作用日益突出。

　　（2）自 20 世纪 60 年代以来，由于对信息技术的使用不断扩大，信息技术使政府内部组织机构日益变得扁平化。

　　（3）西蒙于 1937 年曾号召将“信息理论用于组织设计”,认为计算机能够建立一个更加可以接触的组织记忆、能产生一种获取更多信息的潜力，并能提高组织做出决定的能力。

　　（4）大多数政策的变革意味着信息技术及其系统的变化。

　　新公共管理的出现，适应了当时的时代环境要求，然而人类进入 21 世纪前后，信息技术的变革和推进，加速了经济全球化的趋势，催生了网络社会的产生和兴起，在这样的时代背景下，新公共管理的弊端逐渐显露，有学者甚至喊出了“新公共管理已经寿终正寝，以整体性治理为代表的数字时代已经来临”的口号①.

　　二、整体性治理理论的特点

　　汇总各种研究文献，可归纳出整体性治理的共同特征：制度化的跨界合作。整体性治理框架是一个复合体系，包括组织结构及组织运行机制的整合，也包括政府体制改革、制度化规范和价值的形成。希克斯认为。整体性治理“责任极其重要”.有责任，才会充分重视有效性和项目责任，并确保诚实和效率不与这一目标发生冲突；通过输出来界定诚实和效率服务于项目的责任②.整体主义的改革旨在简化流程和变革与客户间的关系，建立以公众需要为基础的组织结构。

　　传统官僚制下，繁多的限制和规定，限制了组织的外部合作和超越组织界限的工作协同，而整体性治理的组织结构，要求以结果和目标进行组织设计，要求在不减弱部门及专业分工的情况下，鼓励跨部门的协作。整体性治理有三个维度的整合要求，实践中要按每一维度的要求进行整合和细化，其组织设计和业务重构“既要克服内部的部门主义、事业狭隘和各自为政的弊病，同时要提高不同公共部门、不同行政层级和政策范围协同应对复杂问题的能力，还要调整与社会、市场的横向关系，以整体性政府为纽带，发挥其战略协作的作用，构建运转协调的治理网络”.①传统官僚制下，由于公共服务供给的分散和分割，使公众频繁奔波于政府部门之间。整体性治理改变了这一方式，追求快速解决、效能提高、合理规划、结果导向的公共服务举措。整合的运作以公众需求为核心，各环节相互协调，形成一个协调运转的系统。

　　整体性治理强调运用信息技术为公众提供服务的方法。整体性治理要求整合分散的资源以提供整体性的公共产品和服务，通过知识共享和信息传递，增进各供给主体之间的信息互换，形成协同的联合服务方式。②为实现官民合作的形态，调动和吸引各方力量参与政府供给。随着信息技术的发展及普及应用，政府部门间的信息共享，有利于改变部门分割的结构关系，减少腐败。政府部门通过网络进行政务公开、网上办公等服务，可实现信息互动，提高政府的运转能力。整体性治理的核心是以问题为中心，提供无缝隙服务。台湾学者彭锦鹏认为整体性治理理论提供了一种政府治理的范式，有可能成为 21 世纪政府治理的大理论③,并将整体性治理与公共管理做了比较（详见表 1.1）。

　　第二节 整体性治理理论的要义及管窥

　　碎片化现象导致了政府各层级各部门各自为政、缺乏有效沟通、资源重复浪费等问题。通过窥探整体性治理理论的要义，有助于加深对整体性治理理论的理解，同时也有利于分析整体性治理理论对云南省公路局养护设备管理的适用。

　　一、整体性治理的问题指向： 碎片化

　　希克斯认为，整体性治理并不是一个新鲜的东西。整体性治理作为一种解决方式，针对的是 20 世纪 80 年代和 90 年代初政府改革所形成的碎片化问题。从功能方面，希克斯认为碎片化的治理有以下问题：

　　（一）转嫁问题。

　　（二）互相冲突的项目。

　　（三）缺乏恰当的干预或者干预结果不理想。

　　（四）重复。

　　（五）互相冲突的目标。

　　（六）在对需要做 出反应时各自为政。

　　以上问题正是治理中需要通过整体性运作想要解决并能够解决的问题。由此可知， 整体性治理所针对的问题，是治理中的碎片化问题。

　　二、整体性治理的判定标准： 目标与手段相互增益

　　整体性治理要求在政策、管制、服务提供、监督等层面的所有关键活动中取得一贯性。

　　希克斯以目标和手段，在三个层次上区分了几种不同类型的政府：贵族式政府、渐进式政府、碎片化政府、整体性政府。希克斯认为，“贵族式政府与渐进式政府是令人失望的和无法接受的；碎片化政府的合作者目标一致，但手段互相冲突；整体性政府虽然很难做到，但值得期待。”整体性治理的判定标准是：目标与手段相互增益。如图 1.1 所示。

　　希克斯认为，在进行整体性的合作中，不同的合作者动机不同，而且目标也不全一致，“大多数机构的整合性运作具有多种目标”,但至少组织上层需要“有一个明确和一致的目标”.

　　三、整体性治理的功能要素： 信任、信息系统 、责任感及预算

　　希克斯认为整体性治理涉及建立信任、信息系统、建立责任感等几个功能要素。

　　第一，建立信任。在各组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键整合。这意味着我们信任人或信任组织是出于执行某些具体任务的理由。“信任不同于尊敬，因为尊敬与任务无关。信任的产生出于好多原因，比如对方以往的经历、声誉、共享的特征和身份以及各种制度因素等”.②在整体性运作当中，有许多阻碍取得和保持信任的障碍。

　　第二，信息系统。希克斯认为政府信息使用通常有三种类型。第一种类型展示了政府的民主角色，从公民和公共服务的消费者那里搜集有关他们关心什么、对他们得到的服务的想法是什么等之类的信息。第二种类型展示了政府的治理角色，作为政策和决定的制定者、执行和行政运作的管理者，政府产生、操纵和分析大量的信息。第三种类型展示了政府的服务提供者角色。

　　信息系统虽然功能强大、能大幅提升工作效率，但“决定这些技术是否用于政策整合或是否在功能领域内运用的因素是政治而非技术。”

　　由此可知，制约信息系统功能及应用的难点不是信息技术，也不是设备，而在于领导者的观念、决策水平和推动力。

　　第三，建立责任感。整体性治理最重要的是责任感。希克斯认为，实现整体性的责任感要求把有效性或项目责任提升到最高地位，以确保诚实和效率责任不与这一目标发生冲突。

　　第四，预算。预算的功能有许多，对于有效协调和整合来说这些功能是至关重要的。希克斯认为，整体性预算虽然能在某些方面能促进绩效的提高，但不足以也不必然带来整体性的运作；对政务官和管理者来说，把他们宝贵的注意力、时间和精力投放到设计预算责任及预算责任的运作结构方面是不合适的；预算执行的过程能对不同治理层次和功能的管理者、专业人员培育共同的文化和经历，但这一目标不是通过预算规划和责任系统就能够取得的，真正起作用的是信息流管理、培训、晋升系统等。

　　整体性治理涉及的一个重要问题是地方层次应当在多大程度上对中央负责 .如果中央制定了确定结果的优先次序并确立了获得这些结果的政策框架，那么这些政策框架无疑会影响地方政府的行为方式，并在某种程度上限制它们在政策上的自主性。另外，使用政府工具（如惩罚等）来推动某一具体项目与中央至上并不是一回事，整体性治理中有些因素更具非中央取向。整体主义并不一定要求中央化；由于中央决策的局限性，以中央化来取得整体主义不是一个聪明的选择。

　　四、整体性治理的制度化条件： 社会经济背景、认知或想法、利益及法律法规

　　希克斯认为，作为行政管理的一种范式，整体性治理需要被制度化。实现制度化的充分条件有：社会经济背景、认知或想法、利益及法律法规。

　　（一）社会经济背景。制度化的治理必须能够控制和管理一些危险的不一致状况。为了使制度化得以持续，这一范式在适应现有状况的基础上，还要产生新的想法、利益、组织形式、影响方式和新的实践。制度化的实现，要充分考虑当时的社会经济背景，因为只有在适当的社会经济背景条件下，整体性治理的经济、法律、认知、情感、实践等条件才能齐备，从而助推整体性治理制度化的实现。

　　（二）认知或想法。制度化必须确立一种正式的能教导的知识，以使人们有知识，这一知识是他们在社会中生存所不可缺少的。制度化不仅要产生新的想法，也要抛弃旧的想法；制度化必须帮助人们进行判断，并解决一些问题和管理风险；为了使制度得以持续，人们必须不断增加认知并扩充想法。

　　（三）利益及法律法规。形成认知还不够，除非能够形成利益，否则制度化就不能存在。要做到这一点，必须对可以认清的利益进行分类；制度化通常通过指出并执行激励、奖励、授权、禁止和允诺等来保持这些利益。制度化的实现，还需要一定的法律法规；法律法规提供了制度保障，是整体性治理实现制度化的必备条件。

　　（四）组织希克斯认为，“制度若要持续，必须建立一些易懂的责任结构。”

　　这里的“结构”,实际上是一种“组织机构”,只有建立了组织，责任才能分担。希克斯还提出，“责任制是制度化的核心，制度化的责任需要有一种把决定分配给一些具体机构和行动者的权力结构”,这说明，单单建立了组织还不够，还要对组织进行授权；组织内部也要进行分工和协作。

　　第三节 整体性治理理论对公路局养护设备管理问题的适用性分析

　　打破部门分割、构建整体政府，已经成为我国行政改革的重要内容。随着“整体政府”公共服务模式在西方各国实践的推进，学者们对“整体政府”公共服务实践经验进行了理论总结和凝练，形成了“整体政府”公共服务的实践模型。

　　一、养护设备管理拟解决的核心问题：碎片化

　　随着网络化、信息化的快速发展，传统官僚制的缺陷日益凸显，既妨碍了政府整体效能的实现、加大了部门间协调的成本，妨碍了服务型政府的建设，给公众办事带来了极大不便①.云南省公路局养护设备管理中“碎片化”,主要表现在：

　　第一，作为云南省交通运输厅领导下的副厅级二级单位，在业务联系与沟通上与云南省财政厅、省公车办、地方财政局、地方公车办、地方车管所的相脱节。

　　第二，由于云南省公路局本省系统较为庞大，管理制度不健全，横向各部门、纵向各层级之间各自为政，信息沟通不畅。

　　第三，没有建立政企合作机制，没有向私营部门租赁养护设备的相关制度和规定，特别是在应急抢险和公路保通时，没有及时调动社会资源的机制。

　　二、养护设备管理的功能要素需求：信任、信息系统及责任感

　　云南省公路局养护设备分布不均衡，且各地养护机械化水平存在较大差异。管好、用好、发挥好养护设备应有的效能，需要各部门、各层级直接保持信任。建立一定水平的信任机制，是解决云南省公路局养护设备管理“碎片”问题的重要任务之一。保持信任或增加互信，需要各部门、各层级之间加强沟通，不断提高沟通的实效，增加互信。在信息技术快速发展的今天，网络为各部门、各层级间的沟通提供了统一信息平台，通过使用统一的信息系统，会使沟通的问题浓缩在某一确定范围，从而提高沟通的深度和质量。管理需要沟通，发展也需要沟通，统一的信息平台，云南省公路局管理好养护设备不可或缺的重要工具。

　　三、养护设备管理的制度化需求：认知、想法、法律及法规

　　我国公路养护起步较晚，一直存在着重建设轻养护的思想观念，特别是云南省这样的边疆多名族经济欠发达地区，公路养护得不到应有的重视，养护设备的管理就更容易被忽视。云南省财政厅颁布了《云南省省级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》（云财资【2009】73 号）及《云南省省级事业单位国有资产使用管理暂行办法》（云财资【2010】110 号）作为全云南省行政事业单位资产管理的主要法律依据。云南省公路局以此作为养护设备资产管理的依据，但这些管理办法有点过于宽泛，针对云南省公路局养护设备管理的复杂性，有些情况无法从这些管理办法中找到相关管理依据，给云南省公路局养护设备管理带来了一定的困难，需要相关法律法规的进一步支持。

　　四、养护设备管理的实现策略： 整合及协调

　　云南省公路局养护设备管理，存在“资产规模大、数量多”、“横向部门缺少沟通、纵向部门信息不畅”、“信息化发展缓慢”等特征，与国际上广泛运用“整体性治理”理论治理跨国公司的案例相似，因此，“整体性治理”理论也适合于解决云南省公路局养护设备管理问题。解决好云南省公路局养护设备管理问题，需要借鉴“整体性治理”理论及其思想，不断推进，以逐步消除制约养护设备管理，乃至公路养护发展的思想障碍、体制障碍。

　　解决云南省公路局养护设备管理问题，需要对计划部门、财务部门、设备管理部门的相关职能进行整合；同时，需要利用当前蓬勃发展的信息技术，实现对养护设备信息资源的整合。整合的过程实际上也是一个协调的过程。协调中包含着整合的过程。整合及协调，是解决云南省公路局养护设备管理问题的操作性策略。