新农保制度运行中公平正义的影响因素分析

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　　【题目】新农保制度运行中的公平正义探究
　　【第一章】新型农村社会养老保险的公平正义探析绪论
　　【第二章】公平正义视阈下新农保制度的理论分析与测量维度
　　【第三章】新农保制度运行中的公平正义实证分析
　　【第四章】农村居民对新农保制度运行的公平正义性评价
　　【第五章】新农保制度运行中公平正义的影响因素分析
　　【结论/参考文献】新农保制度实施中的公平性研究结论与参考文献

　　5 新农保制度运行中公平正义的影响因素分析

　　新农保制度运行中的公平正义问题，实际就是"国家视角"和"地方系统"的碰撞，制度设计和制度执行共同影响着制度的公平正义性。

　　5.1 制度设计因素：惠农政策

　　5.1.1 筹资机制：各级政府财政收支结构影响新农保财政补助公平

　　这里的筹资机制不考虑个人缴费和集体补助，因为政府补贴占主要部分，所以只考虑政府补贴。2013 年中央财政一年补贴社会保障和就业的数额为 640.82亿元，而这一年中央财政收入为 60198.48 亿元（如表 5-1 所示），社会保障和就业支出占财政收入的比重为 1.06%,所占比重远低于地方的 20.07%,而且中央财政收入的比重是 46.59%,而财政支出占全国财政支出的比重仅为 14.60%,地方支出高达 85.40%,所以在财政收入相近的情况下，地方就承担了更多的财政支出，财政负担更重。中央对社会保障和就业的财政支出比例是 1.06%,这是中央完全可以承受的财政补助数额，地方压力较重，从公平正义的角度来看，这一财政补助结构有待调整完善。

　　表 5-2 可知，安徽省财政收入占地方财政收入的比重是 3.01%,财政支出的比重是 3.63%,大体接近。但是对于社会保障和就业支出占财政收入的比重：地方政府是 20.07%,安徽省是 25.72%,这一比重安徽省是高于地方政府的。再加上表5-5地方政府在社会保障和就业支出方面投入的资金大大超过中央政府的财政补助资金，同时考虑到安徽省政府的财政收入等因素，那么安徽省政府在新农保制度方面的资金压力就更大了，这是不公正的。

　　5.1.2 补偿机制：新农保财政补助影响结果公平正义

　　补偿机制，主要涉及养老保险待遇发放，调整了收入再分配，是一项推进老有所养，社会和谐的民生工程。制度文本层面"对政府补贴基础养老金评价、对政府财政补贴标准的评价、对个人缴费标准的评价以及对制度规定养老金待遇评价"等筹资机制决定了新农保制度的结果公平正义，并最终决定了整个制度运行的公平性。桐城市的养老保险待遇是按照《桐城市城乡居民社会养老保险试点实施办法》（桐政发[2011]20 号），首先，将领取养老金分成两种情况，一种为达到60 周岁，累计缴费年限达到，并未享受其他养老待遇，第二种为子女具有农村户籍并参保缴费，满 60 周岁老人直接领取养老金；其次，基础养老金和个人账户养老金构成城乡居民养老金待遇，每人的基础养老金为 55 元/每月（2014 年 7月起调整为 70 元/月），支付终身，累计缴费超过 15 年，由市财政加发 1%基础养老金（小于 10%），个人账户养老金月计发标准=个人账户全部积累额/139,并建立与经济社会发展水平相适应的待遇调整机制。目前这种普惠性的新农保制度，一定程度上满足了农村居民的基本养老需求，但是与当前经济发展水平不完全相适应，虽说建立了待遇调整机制，但是目前仍然只是一纸空文，考虑经济发展水平和地方财政压力，待遇调整是个挑战，仍需进一步完善，加大立法，发展经济。

　　当问及"对政府补贴基础养老金评价、对政府财政补贴标准的评价",多数村民认为制度规定的基础养老金标准与政府财政补贴标准是"偏低"或者"过低"的，农民作为理性个体，其对新农保制度运行公正性的评价是遵循理性原则的，政府财政补贴越多，一方面，农民个人账户随着时间的推进，账户积累就越多，将来退休金就更多；另一方面，可以拿到的退休金收入越丰厚，那么村民就会更好改善自己的生活状况，新农保制度对农民生活改观就会产生很大的正面影响。

　　农村居民认为新农保制度规定的养老保险金待遇由"适中""偏低"向"过低"或者"不清楚"变化时，其对新农保制度运行公平正义的认可度就越低。养老金待遇越好，村民就会更加认可新农保制度，认为它是公平正义的。目前养老金待遇与农村居民的现实需求仍然有不小的鸿沟，有良好的政策效果，但是结果公平性有待改善。一位村民告诉笔者："现在经济社会发展了，国家有钱，我们腰包也鼓了，但是政府财政补助不多，养老金较少，每个月五六十块钱，你刚才说今年涨到 70 块了，但是现在物价贵啊，100 块钱拆开一用就没有了，过去钱很禁用。我们自己缴费也不多，每年 100 块钱，政府补助和个人缴费都可以适当提高嘛。",（9-HFS）当问及"您担心自己养老问题吗？"、"您认为养老应该依靠谁"时，他说："养老倒是不太担心，现在主要还是靠我们自己吧，我们还不老，还能养活自己，将来肯定得依靠孩子啊，国家养老金给的有点少，将来农村养老估计也会提高待遇吧。"农村老人对于安度晚年的渴望，影响着其对养老金待遇提高的要求。

　　5.1.3 监管机制：新农保基金管理和监督影响过程公平正义

　　新农保基金管理监督机制影响新农保制度运行过程公平正义，进而影响制度运行结果公平正义。《桐城市城乡居民社会养老保险试点实施细则》明确指出，基金的管理和监督，总共有五条，分别是基金管理执行统一财务会计制度，实行收支两条线和财政专户管理，不得挤占和挪用；城乡居民养老保险实行市级统筹，设立保险基金收入户和支出户；建立基金预决算，管理和内控制度；市农保局接受同级和上级人保部门监督和审计部门的审计；对于多领、冒领的行为坚决追究责任。

　　首先，新农保基金管理机制比较完善，相比较于《意见》而言，更加具体可行，较好的保障了新农保保险基金的管理。其次，保险基金的管理与监督仍然存在较大漏洞，由于实行市级管理，导致保险基金挪用或者占用难以根本杜绝。所以基金管理部门应该明确职责，首先要确保基金的安全，基金管理的各项规章制度要健全，规范要严格，审计部门对此也应负起审计监督智能，对重点资金进行监督。再次，预决算管理和统计审计监督，无法使基金升值保值。主要的投资品种就是银行存款和国债，无论银行存款还是国债更多看重市场利率等预期因素，收益不稳定，如何探索新农保基金保值增值新渠道就成为逃避不掉的现实问题。

　　最后，多领、冒领的行为现实中仍然存在，缺乏管理，惩罚不力，给保险基金管理造成了一定困难。朱力（2010）认为社会成员遵守维护社会规范所支出的成本是由其作为规范的受益者和建设者的角色所造成的，需要制度执行者来很好遵守制度规范，维护制度规范的稳定与安全，从理性人的理论视角，可以归纳出一些具有规律性的失范行为准则。提出失范的十个命题"图方便、插队、失范感染、失范累加、失范的晕轮效应、失范的隐匿空间、稻草人规范、适度压力、规范变动、规范替代等十个命题"（朱 力，2010）。失范的原因主要有三点：利己行为逻辑，实施过程中的变异，规范自身的局限。要想保障新农保基金的安全，保值增值以及没有多领或者冒领，就需要制定良好的规范，并坚决去执行，加大失范成本，做好立法监督与惩罚。

　　5.2 制度执行因素：村委会的运作
　　
　　5.2.1 村委会的宣传影响机会公平

　　2009 年到 2011 年，从国务院的新农保试点指导意见到安徽省政府新农保试点实施意见，都在不断强调做好新农保宣传工作的重要性，认为这项制度是落实科学发展观，构建和谐社会，实现老有所养的重大惠农性民生工程。坚持正确舆论导向，增强农村居民的自我保障意识，提高其对新型农村社会养老保险的认识，积极引导符合条件的广大适龄农民参保。

　　安徽省桐城市政府也通过新农保试点实施细则的通知，来督促各镇、街道和双新经济开发区加强政策宣传，要求村（居）协办员具体负责村（居）城乡居民养老保险的政策宣传与解释。《桐城市 2012 年城乡居民社会养老保险试点工作考核奖励办法》（桐居保发[2012]6 号）指出，2012 年要及时召开镇（街道）、村（居）二级城乡居保工作推进会；在交通要道、人口集中的地方悬挂、书写城乡居保宣传标语；通过村（居）政务公开栏宣传城乡居保政策；要进一步再宣传再发动，使城乡居保试点工作深入推进。

　　从表 5-3 可知，通过制度宣传评价与政策了解程度的交互分析发现，统计数据显着值 P=0.000,说明村民对当地有关部门新农保宣传工作的评价与村民对新农保的了解程度呈显着性很相关（X2=174.348,P=0.000<0.01 显着水平）。表示新农保制度宣传力度很大的村民对制度表示熟悉的比重高达 78.7%,表示新农保制度宣传很少的农村居民对制度表示熟悉的比重只有 0.5%.可见村民对新农保制度的了解程度取决于当地相关部门的宣传力度，宣传越充分，制度了解越清晰。

　　同时，结合表 4-13 知道，显着值 P=0.000<0.01,说明村民对新农保制度的了解情况与村民对新农保制度运行表示公正之间存在显着性正相关。村民对新农保制度了解越清晰，其对制度的公平正义性认知就越高，"新农保政策还是不错的，希望不给孩子添负担，儿子正在上学，女儿已经工作了，单位还不错，今年刚结婚生孩子，我自个主要还是打工，我现在每年缴费 1000 块钱，这个多缴多得嘛，将来养老还能指望的上它。"（10-GY）5.2.2 村集体补助影响结果公平正义村集体补助一方面影响结果公平正义，即新农保制度的实质公平，社会权利资源的相对均等分配；另一方面影响规则公平正义，是指所有社会成员受到业已经过确定的规则的约束，在规则面前人人平等。据《桐城市城乡居民社会养老保险试点实施办法》，农村居民养老保险基金由三部分构成，分别是个人缴费、集体补助和政府补贴，其中个人缴费为基础，根据村（居）集体条件，有条件的应当提供补助，补助标准由村（居）民委员会召开村（居）民会议或村（居）民代表会议民主确定。这一集体补助安排不仅是对新农保制度的完善，也是对村民养老权利的保障，从结果和规则上予以公平性对待。

　　由表5-4可知，多达94.1%的民众认为H村是没有条件对缴费实施集体补助的，只有5.9%的村民表示有条件实施集体补助。而现实中的情况是，当村民被问及"您所在村集体集体补助标准是多少",都是回答"没有",少数人表示"不太清楚".因此，H村未来应该加快发展速度，提供集体补助，并鼓励社会公益组织和其他经济组织或个人投入农民缴费补助，实现新农保制度中的规则公平正义。一位正在地里干活的村民说："集体补助，这哪有啊，我们也希望将来能有。

　　我们村集体没钱，修个路都没钱，推三阻四的，还能有补贴？再说了，现在村里也没啥经济收入，一般弄个事情还得村里集资，或者从镇上弄钱。"（11-SDH）5.2.3 缴费困难群体的认定影响程序公平正义。

　　缴费困难群体是否提交村委会评议与其审核过程公平正义与否的交互分析（表 5-5）发现，村委会评议与审核过程的公正程度存在显着性正相关（X2=73.958,P=0.000<0.01）。缴费困难群体提交村委会评议，村民对缴费困难群体的审核公正性评价就越高。

　　由表 5-6 可知，统计数据显着值 P=0.000<0.01,说明缴费困难群体审核过程公平正义情况与新农保制度的公平正义情况之间是显着性相关，并且是高度相关。对缴费困难群体审核表示公平正义的村民有 55.6%的比重认为新农保制度是公平正义的，同时有 11.1%的村民表示制度缺乏公平正义；对缴费困难群体审核表示非公平正义的村民有 34.3%的比重认为新农保制度是公平正义的，同时有28.6%的人表示制度缺乏公平正义。

　　一方面，应该创设公平、公正、公开的制度环境，通过具有制约性的法律法规，使社会的各项管理实践能够有序规范地进行，当前我国新农保制度的实践存在操作随意，执行不力等问题，主要是由于该制度的实施主要靠地方政府，这就导致新农保制度在实践过程中缺乏相应的制度保障。从征地农民的养老，农村社会养老保险到新型农村社会养老保险试点以及统一的城乡居民养老保险，大都是比较宏观的指导意见，比如《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》》（国发〔2004〕28 号），《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29 号），《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32 号），《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8 号）等。另一方面，新农保政策当中对于缴费困难对象的确认存在缺陷，这主要是由于技术工具上的测量因素所造成的，家庭收入核算工作困难已经制约了新农保制度的有效运行；同时，村集体简化缴费困难群体的资格认定，出于理性人角度，减轻财政负担和减少工作任务。从最开始的申请，由于某些基层工作人员对政策认知程度的不同，在具体操作过程中出现的问题将会导致申请的不公正性大大加强；在民主评议过程中，村干部对政策的把握程度以及农村宗族势力的影响，不按政策施保现象便时有发生；某些政策甚至排除了可以被纳入缴费困难群体的一部分民众，从一开始就剥夺了应被照顾对象的权益。基层政府在社会利益关系上出现的判断偏差，主要是由自身执行能力的缺陷所造成的，在制定具体措施之时应该与其指导思想一致，一切从农民的实际出发，否则会出现强制性措施推进制度安排，进而损害了一部分群体的利益，乡镇和村委会的执行能力可能会损害政策效力，造成事实不公.

　　5.2.4 地方性知识影响制度运行的公平正义

　　在传统农村社会里，农村社会更多的是依据家法、族规、乡约、习俗等乡土性规则所整合，它的制定、执行和实施者都是农村社会共同体内部成员（徐勇，2009:259）。"皇权不下县",在中国传统乡村社会中，国家法律制度所起的作用是有限的，民众缺乏对此的认同和信任。改革开放以来，村民自治治理模式走进乡村政治生活，在农村社会国家权力得到压缩，政策下乡就应运而生，政策下乡是乡土社会由高度分散到政策整合的过程，推动权力集中和渗透，乡土社会文化整合和农村社会接受权力意志；构建农民行动，促进社会组织化和规范化；强化农村居民对党和国家的高度政治认同，形成政治核心意识（徐勇，2009:241-245）。

　　但由于新型农村社会养老保险制度的制定和实施中，缺乏本土支持，是因为不能完全与地方理念与规则融合，加上农村居民的权利缺失，固然导致制度实施根基不牢靠。没有对新农保制度充分认知，也没有产生制度信任，农村居民在需要帮助时，仍然习惯于寻求亲戚、朋友及邻居救济，缺乏权利意识。另一方面，统筹城乡发展，以新型农村社会养老保险制度为基础的农村社会保障在维护农村贫困人口，帮助实现社会养老，调节收入差距，实现国民待遇，促进社会和谐，在维护农村社会稳定方面发挥着愈来愈大的作用。但新农保制度的资源相对匾乏，程序相对繁杂，以及宣传工作不到位，从而导致了制度结果不公，反过来制度固化了新农保制度的起点和过程的公平正义，对农民社会救济的需求造成了外在的制度障碍，乡土社会由于其复杂的结构、多样的权威，农民在遇到基本生活危机时多倾向于根据自身情况选择与自身条件相匹配的私人途径解决问题，比如相邻亲朋的帮助（张丽，2010:37-38）。

　　因而，乡土社会塑造了村民独特的道德评判、人格心态和行为标准等内容，这个丰富的体系构成了农村特有的文化结构，如同土政策（徐勇，2009:246）"地方和基层直接作用于民众的地方性规则",基层干部尤其是村干部作为国家权力的代表和熟人社会中的一员，既包含国家关系，又包含熟人关系，这一方面有助于国家权力在乡村社会的行使，村干部行使权力时可以获得更大的空间；另一方面，正因为村干部处于"熟人社会"中，他的行为更具有"乡土味道"而不是国家权力系统的表现。基于熟人社会关系以及利益导向行为逻辑，村干部为了维护自己在农村中的地位，会做出一些违背法律的行为，而这些行为在村民看来则是正确的。这种现象的存在，使国家权力在乡土社会的运作得到弱化，影响我国社会主义公正社会的建立。徐勇（2009:251）认为，"政策下乡"之后，政策整合有效性问题愈发重要，而中央政策有相当权威，而最大的不确定性来自地方和乡土规则，地方性政策的制定可以吸纳农村居民参与，提高农村居民的政策参与度，使农民利益能通过有效渠道得到及时有效的表达，提高农村居民的政策满意度，维护新农保参保权利，建立和强化公共意识，使乡村治理向民主化治理转变，实现新农保制度运行的程序公平正义，既没有违背中央精神，也有效保护了农民自己的利益，实现了制度结果的公平。