我国儿童福利现状梳理

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【题目】中国现有儿童福利制度构建探析 
【引言】我国儿童福利体系优化研究引言 
【第一章】儿童和儿童福利 
【第二章】我国儿童福利现状梳理 
【第三章】当前我国儿童福利方面面临的现实问题 
【第四章】我国儿童福利领域问题存在的原因 
【第五章】我国儿童福利建设路径选择 
【结论/参考文献】中国儿童福利体制发展研究结论与参考文献

　　二、我国儿童福利现状梳理

　　本节立足于我国儿童福利现有的制度和措施，分别从法律体系、管理机构、社会保障制度、特殊儿童福利现状四部分对我国儿童福利现状进行系统梳理。

　　（一）儿童福利立法现状

　　我国儿童福利法律体系建设始于上世纪 50 年代，到目前我国儿童法律体系建设已经初具规模，笔者对目前全国人大及其常委会制定的涉及儿童权利和保护内容的现行法律进行整理，我国儿童法律保护框架分为宪法，儿童福利和儿童保护相关法律，专门针对儿童福利和儿童保护特定领域或综合性的法律。这些法律法规从不同方面规定了政府的职责和公民的权利与义务，明确了政府在特定问题领域从法律角度保护儿童的基本原则和政策目标和手段，奠定了我国儿童权利保护的法律基础[2],维护了儿童的基本权益。

　　全国人大及其常委会颁布的涉及儿童保护内容部分法律一览表除法律以外，具有行政效力的是国务院颁布与儿童相关的行政法规，比如《校车安全管理条例》、《艾滋病防治条例》、《禁止使用童工的规定》、《疫苗流通和预防接种管理条例》等。此外，国务院及各职能部门制定的儿童福利和儿童保护的部门规章和政策性文件，比如《儿童发展纲要（2011-2020 年）》《关于加强孤儿保障工作的意见》、《家庭寄养管理办法》、《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》等，这些政策规章作为我国儿童福利政策的主体，有效充实和完善了儿童福利的法律体系。

　　（二）儿童福利管理机构

　　我国儿童管理分散于部分部委和群团组织，国家部委一级尚无专门的儿童福利行政管理机构。国务院妇女儿童工作委员会是目前中国负责 0-14 岁儿童福利最高综合协调机构，但非行政管理部门，主要负责协调推动各部门执行《中国妇女发展纲要》和《中国儿童发展纲要》的落实，发展妇女儿童事业；共青团和妇联是群团组织，协助政府管理青少年和儿童事务，不同于行政机关；教育部门主要围绕儿童教育内容开展工作；卫生部门主要围绕妇幼卫生、免疫接种、疾病防控等儿童健康内容开展工作；司法部主要围绕少年司法保护开展工作，公安部主要是打击拐卖妇女儿童犯罪行为。这些部门或者作为协调机构发挥协调作用，或者只负责儿童事务工作的一小部分内容，部门之间呈现独立、分割的状态。

　　国家民政部作为儿童福利相对集中的行政管理机构，在儿童管理工作也并不是统一的，民政部内设的儿童福利处和生活无着人员救助管理处都与儿童福利工作有关，共同承担着孤儿、流浪乞讨儿童和残疾儿童等特殊儿童群体的临时性救助、安置、养育、康复、生活保障等工作，并拟定有关政策、法规和规章。

　　另外，中国儿童福利和收养中心作为民政部直属事业单位，承担了民政部委12托的儿童福利相关工作职责，负责开展涉外收养、福利机构儿童抚育培训、残疾儿童医疗康复项目以及儿童有关信息系统开发和维护等工作。

　　从目前看，主要涉及儿童福利内容的政府部门包括民政、司法、公安、卫生、教育等政府组成部门，分别负责为儿童提供收养、法律援助、保护、医疗、教育等福利。同时，共青团、妇联、残联和全国未成年人保护委员会等群团组织，在儿童权益维护和儿童福利服务方面也发挥着积极的作用。

　　（三）儿童福利保障制度

　　1. 基本生活保障制度

　　1997 年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，我国城市居民最低生活保障制度正式建立，并明确了城市生活最低保障对象为“无生活能力、无生活来源、无法定抚养人和赡养人的居民”.2007 年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》将低保制度扩展到农村生活困难居民。

　　2014 年 2 月国务院颁布的《社会救助暂行办法》明确“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障”.从制度层面看，贫困家庭儿童已经纳入到社会救助保障制度内。据民政部有关数据统计，截止 2014 年第三季度，全国有1924.5 万名城市居民，5269 万名农村人口享受到最低生活补助[3].

　　2. 妇幼保健和儿童医疗保障

　　（1） 妇幼保健

　　健康是儿童最基本的权利。《儿童发展纲要（2011-2020 年）》中首要的目标就是降低儿童出生缺陷率和死亡率。1994 年《中华人民共和国母婴保健法》，2001 年《中华人民共和国母婴保健法实施办法》，2009 年卫生部相继颁布了《新生儿疾病筛查管理办法》、《全国儿童保健规范（试行）》、《农村孕产妇住院分娩补助项目管理法案》，这些政策旨在保障母婴安全，降低新生儿出生死亡率和缺陷率，从全国情况看，我国婴儿死亡率由 2000 年的 32.2%下降到 2009 年的13.8%[4].目前，全国各县级以上地区普遍设立了妇幼保健院，建立了孕产妇保健制度，实行了 0-14 周岁儿童的计划免疫措施，我国儿童健康水平显着提升。

　　（2） 儿童医疗保障

　　目前，未成年人医疗保障制度主要通过新型农村合作医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度实现的。2010 年卫生部出台了《关于开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点工作的意见》，在新农合的基础上，针对 0-14 周岁未成年人，六种未成年人常见病种进行试点，这是专门针对未成年人医疗保障制度的一次有益探索。

　　除此之外，各类社会组织在儿童医疗救助上也发挥了积极的作用，嫣然天使基金，爱佑慈善基金会，神华公益基金会等设立的慈善救助项目为患有不同疾病的儿童提供免费的治疗。

　　3. 义务教育保障

　　1986 年《中华人民共和国义务教育法》颁布，2006 年 9 新修订的《义务教育法》开始施行。新《义务教育法》规定，义务教育全部纳入国家财政保障范围，不收取学费和杂费。政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书，并补助寄宿生活费，以确保困难家庭中的未成年人能够顺利接受义务教育。2010年，教育部将流动人口子女接受义务教育以及参加升学考试纳入教育改革范围。

　　目前，我国基本实现了义务教育全免费的目标，据统计，截止 2013 年底，全国义务教育阶段共招生 3191.44 万人，在校生 1.38 亿人，其中农村留守儿童有2126.75 万人， 有 1440.47 万在小学就读， 686.28 万就读初中，九年义务教育巩固率 92.3%[5].

　　（四）特殊儿童福利现状

　　在前文我们提到狭义儿童福利是对特殊需求儿童提供的补救性的福利，保障弱势儿童的权益。关于特殊儿童种类我们也在上文简要提及，他们是儿童群体中最脆弱，最需要保护的对象，由于社会因素和儿童自身状况这类群体呈现多样化的特点。围绕这些儿童的福利状况我们进行了一个基本梳理。

　　1. 弃婴救助

　　关于弃婴定义目前没有很明确的司法解释，一般理解为被遗弃的儿童，这些儿童多数患有重度疾病和残疾。2013 年 6 月，民政部、发展改革委、公安部、司法部、财政部、卫生计生委、宗教事务局 7 部委联合制定出台了《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》，文件对弃婴接收、体检、户籍登记和抚育等做了规定，并明确要求任何个人和民间机构都不得私自收留弃婴，为弃婴救助提供了可参考的政策依据。在此之前，我国没有专门的法律法规对弃婴身份确认、进入国家监护程序等问题作出具体的、具有可操作性的规定，这直接导致公民私自收留弃婴、弃婴落户难、上学难等问题的产生。

　　2. 孤儿救助

　　孤儿、弃婴都是民政部门首要保障的对象。父母双亡、查找不到生父母的未成年人称为孤儿，一般分为社会散居孤儿和福利机构养育儿童。弃婴纳入国家监护后，按照孤儿待遇享受相关国家政策。目前，我国的儿童福利制度主要是围绕孤儿、弃婴开展的，特别是 2010 年国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》的出台，开创了我国儿童福利制度新纪元，《意见》从孤儿安置、养育、医疗、教育、就业、住房等面做了制度性的安排。我们主要围绕孤儿基本生活保障，养育模式，综合社会保障三部分就我国孤儿保障体系建设来阐述。

　　（1） 孤儿基本生活保障：我国最早针对孤儿的救助是通过农村“五保”和城乡低保方式实现的，救助水平偏低。2009 年民政部制定了《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》和《关于制定社会散居孤儿最低养育标准的通知》，确定了福利机构养育儿童最低生活标准为 1000 元/人/月，散居孤儿最低生活标准为 600 元/人/月。2010 年温家宝总理主持召开了国务院常务会议，审议并通过了《关于加强孤儿保障工作的意见》。2010 年 12 月民政部、财政部联合下发了《关于发放孤儿基本生活费的通知》，中央财政安排 25 亿元专项资金补助各地，用于发放孤儿基本生活费[6].至此，孤儿基本生活保障制度正式确立。

　　（2） 养育模式：《关于加强孤儿保障工作的意见》将孤儿安置分为亲属抚养、机构养育、家庭寄养和收养四类：

　　（3） 综合社会保障：《关于加强孤儿保障工作的意见》明确了孤儿其他方面的制度保障。医疗保障，将孤儿纳入城镇医保、新农合、城乡医疗救助范围；教育保障，义务教育阶段孤儿寄宿生享受生活补贴政策，高中、中专、高职高专、本科教育孤儿学生，优先纳入国家资助政策体系，保障残疾孤儿受教育的权利；就业保障，孤儿成年后实现就业，享受各类培训、社会保险等补贴政策，可优先安排有就业困难的孤儿到政府性公益性岗位就业；住房保障，对符合城镇住房保障条件的成年孤儿优先安排。

　　3. 流浪乞讨儿童救助

　　流浪儿童主要是由于监护人缺失或监护不当造成儿童脱离家庭庇护在街头流浪乞讨，他们的生存状况令人堪忧，有些儿童被犯罪团伙利用，胁迫乞讨或从事偷窃等犯罪行为，他们的生存权和发展权得不到有效保障。目前负责流浪乞讨儿童的国家机构是民政部门下设流浪儿童救助保护中心，对流浪未成年人提供短期救助和照料，最终帮助这些儿童返回家庭。2013 年民政部统计数字显示，全国未成年人救助保护中心共 274 个，床位 1.1 万张，全年共救助生活无着流浪乞讨未成年人 18.4 万次[7].2011 年《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，针对未成年人流浪问题，文件强调既要加强对未成年人的救助保护又要注重教育矫治，从源头治理和预防，促进流浪未成年人回归家庭。

　　同时，更应加强对流浪未成年人家庭监护的干预，对监护家庭采取必要干预措施，避免未成年人反复流浪。这体现了将流浪未成年人的救助保护和儿童福利措施相衔接的发展趋势。随后 2011 年、2013 年民政部联合多部委相继开展了“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校园”专项行动，有效预防和减少未成年人流浪乞讨现象。

　　4. 受艾滋病影响儿童救助

　　受艾滋病影响儿童同样面临着生存和发展的困境，他们容易受到社会的歧视和排斥，是儿童福利重点保障的群体。2009 年民政部出台了《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的通知》，对受艾滋病影响儿童生活救助、安置、医疗、教育等方面做了安排，但是因为是民政部门一家发文，文件执行效力并不明显。2012 年《民政部、财政部关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》下发了，比照孤儿养育标准为艾滋病病毒感染儿童发放基本生活费，将艾滋病病毒感染儿童正式纳入到国家保障体系中来。2014 年国家卫计委、教育部、民政部下发了《关于进一步落实受艾滋病影响儿童医疗教育和生活保障等政策措施的通知》，要求对受艾滋病影响儿童基本生活、医疗、教育等方面政策的落实，消除社会对受艾滋病影响儿童的歧视。

　　5. 打拐解救儿童救助

　　据公安部门统计，每年被拐卖的妇女儿童约有 1 万名左右。儿童占被拐卖的人口 10%[8].2007 年国务院办公厅印发了《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008-2012 年）》，提出建立反拐工作协调和保障机制，明确各成员单位职责分工，建立了集预防、打击救助于一体的反拐工作机制，最大限度预防和减少拐卖妇女和儿童犯罪活动。2011 年《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》指出，打拐被解救且查找不到父母的儿童，由民政部门安置到社会福利机构实施机构代养。关于这些儿童的后续安置问题，目前尚无有关政策做进一步明确，这就造成未找到家庭儿童长期生活在福利机构中。

　　6. 残疾儿童救助

　　根据 2006 年全国残疾人抽样调查的结果测算，中国 0-14 岁的残疾儿童有386.78 万，占到 0-14 岁儿童总数的 4.66%[9].在孤儿群体中很多儿童都是患有残疾，因未能得到有效的康复和治疗而被亲人遗弃。中国目前残疾儿童康复工作仍处于分散救助、阶段性服务层面，没有专项国家补助支持，也没有专门政府性康复机构，多数康复中心依托福利机构开展服务，受福利机构场地和功能限制，仅能满足福利机构残疾儿童康复需求，辐射面窄，大多数社会残疾儿童只能依靠家庭和临时性社会救助进行康复服务。

　　残疾儿童教育是基础教育的重要组成部分。《残疾人权益保障法》《义务教育法》都明确规定残疾儿童享有平等教育权，2014 年国务院办公厅转发了教育部、发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、卫生计生委、中国残联联合制定了《特殊教育提升计划（2014-2016 年）》，提出扩大残疾儿童接受义务教育规模，大力提升特殊教育水平等措施，切实保障残疾儿童受教育的权利。

　　7. 其他儿童保障情况

　　十八届三中全会《决定》明确了“健全困境儿童分类保障制度”,我国儿童福利制度迎来了转型发展的机遇期，对于困境儿童保障也提上了国家重大改革的议事日程，民政部 2013 年、2014 年相继在全国推行适度普惠型儿童福利制度建设试点和未成年人社会保护试点工作，逐步将困境儿童、困境家庭儿童纳入到国家的保障体系，加强未成年人的保护服务，为未成年人健康发展提供保障。