失独老人社会福利存在的问题及原因分析

　　第四章 沈阳市失独老人社会福利政策存在的问题及原因分析

　　随着失独老人群体的数量越来越庞大，近年来，国家积极探索并制定出台了许多计划生育家庭特别补助政策，沈阳市政府部门做了大量相关工作，在不断探索完善相关政策，从经济生活保障，养老服务，医疗保险，社会关怀各方面践行着政策的实施。积极探索逐步建立起失独老人的福利政策，现有的政策中仍然有一些问题，并且政策制定过程中有很大阻力。本章将会以政策内容为研究的出发点，归纳出在政策制定过程中经济生活保障、养老服务、医疗保险和社会关怀四方面存在的问题并探析问题产生的原因，从而为第五章能有针对性的找出解决方法打下基础，完善福利政策。

　　一、沈阳市失独老人社会福利政策存在问题。

　　（一）生活保障政策灵活度低。

　　在政策的制定过程中，经济方面是最重要的部分，最能直接有效改善失独老人的生活状况。但通过访谈发现，沈阳市在经济生活保障政策上存在三方面的问题。

　　第一，补助标准低。根据 2015 年 7 月沈阳市实行最新低保补助标准，城市低保标准：九城区每人每月 580 元，四县（市）每人每月 505 元。城市低保边缘户标准：九城区每人每月 580-696 元；四县（市）每人每月 505 元-606 元。而沈阳市大多数的失独老人所享有的规定是每月每个人头获取的补助是 340 元，在当今物价普遍上涨的背景下，340 元的最低限度难以满足大部分的失独家庭的生活需要。

　　对于那些参加缴纳城镇职工基本医疗保险的失独老人来说都是杯水车薪，也就更无法想象那些没有参加医疗保险的失独老人的困境。

　　第二，补助获取门槛高。沈阳市发布的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭补助工作的通知》中对于可以获取补助金情况的家庭做了如下说明，方案要求补助对象必须同时符合以下条件："第一户籍必须为沈阳市户口，第二女方必须年满 49 岁，第三符合法律规定生育子女及合理合法的收养子女，第四、现无子女或独生子女被依法鉴定为残疾，残疾等级达三级（含三级）以上。"以上条件需要同时满足。而且在《通知》中还规定了中止获得补助金的情况，即失独父母再生育或中途收养子女，终止领取补助金。现阶段一个家庭抚养一个孩子，无论是生活方面还是教育方面所花费的成本过高。中止补助金会使经济更加拮据。而且失独父母中的女性要求年满 49 周岁才能领取补助金，有些母亲 49 岁已经失去劳动能力，而且有的身体不好，卧床休息，费用昂贵。

　　第三，发放周期长。在补助金发放周期上的设置存在不足。政策中对于补助金的发放做出明确规定按月补助，但在实际操作中是按年发放。虽然这一规定减轻了政府部门的压力，但对于失独老人来说，发放周期过长，如发生紧急情况失独老人难以应付。现如今地方政府开始意识到扶助金发放时间的重要性，政府也在不断调整，例如南京市自 2013 年起将扶助金的发放由一年一次调整为每个季度一次。而沈阳市并没有完善这一规定。

　　所以，虽然政府对其进行了相应的经济生活保障，但是由于补助标准过低，获取门槛偏高、发放时间长、还有政策实施后，许多老人并不知情，没有得到帮助等问题，实际上失独老人从政府获得的经济帮助也是有限的。

　　（二）养老服务政策细化不足。

　　在养老服务政策中，明显对失独老人的养老主体划分不细致。我国在逐步推进"福利社会化"进程，社区养老和养老机构养老都是一种不错的选择，都得到了较大的发展，很多失独老人在家中得不到生活和情感方面的照料，而在社区中社区专干或是志愿者可以照顾老人的生活起居，平时社区也会举办活动，关怀老人，温暖老人。但如今社区养老也有很多问题，如存在社区养老质量下降，资金匮乏，投入不足，基础设施薄弱，缺乏针对性，对于失独老人，失能老人，半失能老人，失智老人没有相对应的养老服务标准。而且失独老人的观念保守，深陷失去子女的困境，养老意识淡薄等问题。而社会当中的养老机构也存在很多问题，如养老机构设施简陋，服务人员匮乏，养老机构的管理不善，发展起来良莠不齐，好的养老院配套设施齐全，但价格昂贵，低廉的养老院又存在手续不齐，安全性差等问题。除此之外，养老院在实际的实施过程中，失独老人没有亲生的子女签字同意还是不能入住。街道，社区单位也缺乏相应承担责任的部门，彼此之间相互推诿，如此一来，原本的"福利社会化"宗旨是将养老推向社会，可社会养老在实践中的不足，这又将还原到家庭养老的最原始模式之中。政策当中对失独老人的养老类型划分有很多不足，推广实施起来难度很大。

　　（三）社会医疗照护政策不健全。

　　目前，政府的政策多倾斜在政府承担基本医疗保险的基础上，或以社区及邻里之间的互帮互助上，针对失独老人在医疗保险和护理制度上的内容明显不足。

　　但失独老人遭遇巨变，身体素质下降，比常人患病的几率增多。这就需要加强照护力度和建立医疗保险制度。但由于起步晚制度建设还处于初级探索阶段，所以仍未建立起一套完整针对失独老人的长期照护的保障制度。而且由于医疗保险政策出台时间较晚，早前对失独老人医疗保险的缴费范围、参保标准没有统一的标准，同时医疗保险政策出台后宣传力度不足，失独老人自身与社会的互动交流性差，生活闭塞，年龄偏高，文化程度低，自身素质低下，对于新政策的接受需要一定是时间。

　　另外，在政策的制定方面也存在着两方面问题，首先是申请程序的设计不够合理。一些失独老人由于年老多病、行动不便，他们希望政府工作人员能主动上门办理，而政府人员却互相推诿，没有把失独老人医疗保险政策落实到实处。同时现在针对医疗保险政策没有出台具体细则，政策设计本身还不够完善，无法解决失独老人的医疗保险缴费、服务等问题。其次是医疗保险政策的信息公开不充分。失独老人把自己封闭家中，排斥社会交往，信息获取渠道单一，只能通过社区的走访相告，而且随着年龄增大，获取信息的能力也降低，所以，他们在面对医疗保险政策获取信息内容时便面临阻碍。尤其是沈阳市的辽中县，法库县等偏远地区，信息披露不充分，当地老人无法通过便捷的渠道了解信息，所以失独的老人对政府可给缴纳最低限度的医疗保险费和保险比例和流程并不知情。

　　（四）社会关怀政策不重视精神抚慰。

　　从失独老人的心理角度看，丧子之后，最受打击的就是心灵，很多失独老人没有走出自己的世界，心灵的脆弱是该群体的重要特点。对失独老人的福利则不仅要体现的经济层面，更多的是要在心理和精神层面给予他们关心、关怀。

　　沈阳市 2015 年出台的政策在医疗、收养、教育等方面给予失独老人关怀，但是政策出台后，下设的街道和社区并没有及时公开实施，对失独老人的关怀还大多是敷衍了事，社区组织由于财力紧张，没有投入更多人文关怀的到老人家中去，据走访调查，有些社区会定期举办老年歌唱，跳舞比赛，失独老人可以从中找到自我；而大部分的社区仍然对失独老人不闻不问，甚至老年常年不在户口所在地居住，社区也毫不知情。社区关怀尤为冷漠。同时很多老人也并不知情，更不主动参与到活动中去，政策也没有落实到失独老人的生活中去。

　　二、沈阳市失独老人社会福利政策存在问题的原因。

　　（一） 动态调整机制不完善。

　　自从2008年国家对失独老人扶助制定政策实施以来，扶助标准共计调整2次。

　　从2008年至2013年，补助标准虽然符合国家出台的补助标准，但随着物价的上涨，补助金已明显不足，扶助力度也明显下降，对失独老人的生活产生很大影响。2013年年底，国家出台要建立对失独老人经济补助政策的动态调整机制。虽部分地区建立起制度，但规定中对于什么时间调整怎样调整调整的依据是什么都没有明确的规定，所以到目前为止，大多数地区经济补助的调整机制不成熟，政策制定不灵活。这就容易导致地区间差异拉大，打破平衡，引起地区间矛盾。还会引起失独老人心理的不平衡感，对政策的信任度下降。经济补助金是失独老人收入来源的主体，当经济调整机制不成熟时，会给老人未来的生活增添风险，对自身的生活保障更加忧虑。

　　（二）传统的养老观念制约发展。

　　从养老服务需求角度看，一方面，对于失独老人来说，"养儿防老"的观念固然重要，但是已经破灭，传统的养老方式已不再满足失独老人的养老需求，但在实践过程中，老人观念陈旧，依然对这种方式抱有幻想，不肯进入社区的居家养老模式和社会机构养老，另一方面，社区的居家养老和社会机构养老的费用都相对昂贵，而失独老人家庭经济拮据，还受长期勤俭节约的生活习惯，使得他们不愿意购买过多的养老服务，仍是自己承担起养老责任。

　　从政府制定者的角度看，政府对于政策的职责是政策的设计和资源整合。但是大多数的行政管理部门下，还把更多的精力集中投放在政府投资养老院的问题上，并没有把养老服务产业作为应对如今多元化养老需求的主要方法。

　　（三）社会医疗机构管理不善。

　　医疗机构在管理运营上仍然后很多问题，主要表现在三个方面：一是管理机构重叠，每一级管理部门都没有各司其职，各干其实，管理机构林林总总，这在一定程度上浪费资源。二是管理起来成本过高，因为管理机构重叠，不仅会造成人员臃肿，还会导致医疗保险的政策标准不统一，所以机构会通过增加人手来完成，这就在无形中增加了成本。三是管理混乱，社会医疗保险形式多种多样，包括：城镇职工（居民）基本医疗保险，新型农村合作医疗保险，还有企业补充医疗和个人补充医疗，形式多种多样，机构重叠，管理不善，造成混乱。

　　（四）基层政府引导作用弱。

　　想要完善失独老人的福利政策，政府在其中的作用不可替代。这不仅需要沈阳市各级政府对政策的高度重视，更需要政府在制度上进行完善，福利政策中社会关怀政策缺乏针对性，落实不到位等问题。是由于基层政府引导作用不足导致的，主要体现在以下三个方面：一是基层政府在理解存在偏差。基层政府的主要职责是执行，而不是政策的设计者，所以在执行过程中政策没有被得到充分认可，在执行起来就会存在偏差。二是基层政府在认同上存在障碍。任何政策一旦具备法律效力下达后，基层政府就应该无条件执行实施，这种认同是对工作的一种态度，要以积极的态度去完成。三是基层政府在执行方式上存在漏洞。社会政策的顺利执行不仅取决于基层政府对政策理解上和制定理念上的认同，还需要一种合理的执行手段，恩威并重，和顺畅的沟通技巧。同时还因为政策制定过程繁琐，执行起来标准不统一，在实施过程中缺乏内外部的监督，加之政策本身伸缩性大，实施时间短，政策不成熟等原因，政府的基层组织与上级政府之间衔接，交流少，政策执行起来难度大。沈阳市地区失独老人在市内五区的街道社区中分布比较分散，基层组织和社区间上传下达配合度差，导致关怀政策无法落实到失独老人家庭中去。