国内外长期护理服务经验借鉴

　　第 5 章 国内外经验借鉴

　　目前，国外很多国家已经形成了较为完善的长期护理服务保险体系，日本和韩国同为亚洲国家，经验对我国有借鉴意义。国内也开始了长期护理保险的试点，下面进行简单介绍。

　　5.1 国外经验借鉴。

　　5.1.1 日本：全民护理理念。

　　截止 2013 年 10 月 1 号，日本人口达到 1.23 亿人（包括长期定居日本的外国人），相比 2012 年减少 21.7 万人。其中，65 岁及 65 岁以上老人有 3190 万人，占总人口数的 25.1%,预计到 2055 年，日本的老龄化率将达到 40.5%.而 15-64 岁的劳动年龄人口有 7901 万人，相比去年减少了 116.5 万人。这标志着日本总人口数量连续第三年下滑，日本老龄化日趋严重，老年人（注：年龄大于 65 周岁）人口数量已经占到总人口数量的 25%,换句话说日本每四个人就有一个是老年人。

　　其实，随着在 1947-1949 年之间所谓"婴儿潮"时期出生的人步入老年阶段，日本相继出现低出生率和长寿率，加剧了日本的老龄化，使得日本成为全球老龄化比例最高的国家之一。

　　随着日本社会老龄化的日趋严重，老年人人口数量的不断增加，从数字上看，2000 年日本需要长期护理的老年人数量为一百四十九万人，而 2012 年数量增加3.3 倍，并且能够接受长期护理的老人平均年龄也在不断增加，目前已经延长到 82周岁。

　　1997 年，日本政府颁布《护理保险法》，2000 年实施以来，日本的护理业迅猛发展，取得了举世睹目的好成绩，其全民护理理念非常值得我们借鉴。

　　在政府，从上到下，无论是政府部门还是普通民众，对长期护理都十分重视。

　　1997 颁布的《护理保险法》为护理事业的发展提供了法律支持，另外政府一系列的具体的优惠政策和实施办法促使了护理事业的发展，日本政府致力于将护理老年人作为一种整个社会的义务的理念推广到整个国家。而日本社会盛行的全民护理理念则支撑着护理事业的整体运行。

　　从一个人的成长阶段来分析日本社会全民护理的理念：首先是小学时期，学校就开始对其进行一些老年人知识的普及教育，开设专门的课程，讲授关于社会老龄化进程的基本常识，让孩子从小就有老龄化危机意识。讲授人的成长过程，每一个人都会慢慢变老，从小培养孩子尊老的意识。所以日本整个社会对于老年人的态度是很尊重的，歧视、虐待老年人的现象基本不存在。然后是中学，在小学灌输正确价值观的基础上，中学开始开设务实的基础护理课程，传授学生基本的护理技巧，之后是高中，鼓励高中生选修"护理福利专业课程",成为二级护理员。最后是大学，在日本大学，不仅专门设有护理专业，而且护理专业的地位和其他专业地位是一样的，大家不会用歧视的眼光看待。就这样，从小学到大学，护理业渗透到每一个人的成长阶段，护理理念深入人心。

　　更值得注意的是，在日本，每一个人看待护理员职称，就像我们看待计算机二级、驾照一样，认为是生活必须技能来掌握，他们认为，具备了护理技能，不仅仅能为家人提供服务，关键时刻也可以发挥决定性作用。

　　面对我国日益增长的需求，可以发现长期护理服务已经不仅仅是一个人、一个家庭、一个群体的事情，已逐渐上升为整个社会、国家的问题，树立全民护理的理念，普及长期护理知识和技巧，一方面增加长期护理服务的家庭有效供给，另一方面可以通过让人们了解护理工作的重要性，消除对从事护理事业的护理人员的歧视，可以增加专业护理机构的有效供给，缓解我国长期护理市场的供需矛盾。

　　5.1.2 韩国：注重与其他制度相衔接。

　　韩国目前总人口数为 5143 万，其中 65 岁以上的老年人口所占比重为 13.1%,预计 2030 年增长至 24.3%,2060 年增长至 40.1%,这意味未来韩国将成为全世界第二大老龄化国家。

　　急剧增长的老龄化进程给韩国长期护理服务事业带来了严峻的挑战。

　　2008 年韩国首次建立了失能老人的长期护理保险制度，成功颁布了《老年人长期护理保险法》，并且通过七年的不断探索和完善，这一制度已逐渐定型，和韩国的基本国情相结合，与其他制度相连接，在亚洲具有典型意义。

　　韩国长期护理服务的需求者主要包括两个群体：一是 65 岁以上的群体，其中患有轻微老年性疾病的老年人由家庭和社区护理机构（Home and Community Care,简称 HACC）提供长期护理服务，患有重症老年性疾病的老年人属于韩国长期护理保险制度的参保对象。二是 65 岁以下群体，其中大部分为一等级的伤残人士，由伤残人活动保障服务（Personal Assistant Service,简称 PAS）提供长期护理服务；还有一部分为 65 岁以下患有老年性疾病的人群，患有轻微老年性疾病的老年人由HACC提供长期护理服务，患有重症老年性疾病的老年人属于LTCI的参保对象（见图 5.1）。韩国的长期护理保险制度在护理工作中，将丧失能力的老人按照能力丧失程度进行区分，分为轻度、中度、重度的三个等级，为避免资源上的浪费，将三个等级中同一等级的老人统一管理，并结合其他养老制度进行有效结合，做到互相补充，从而保证长期护理服务的所有需求者都能够得到相应的长期护理服务安排。

　　体现文化传统是长期护理服务事业顺利开展的必要条件。同为亚洲国家，我国与韩国拥有相似的儒家传统文化背景，相似的养儿防老、尊老敬老的传统养老观念，所以韩国在长期护理服务事业发展的过程中采取的一些政策措施，从制度的覆盖范围、目标定位、项目设定、资金筹集以及待遇给付方面等方面有很多值得我们借鉴的地方。

　　韩国的老人长期护理服务理念与我国的"养儿防老"的养老观念相同，以家庭护理服务为主，机构护理服务为辅，做到两者相结合，相辅相成。而制度框架，韩国基本效仿了日本和德国，不过筹资水平的设定有所不同，采取了低起步、然后逐步小额上调的方式，最初个人的缴费率很低，所以制度在实行初期，来自公民的阻力很小，得以顺利实施，减轻了有长期护理服务需求的老年人给家庭带来的沉重负担，保障了失能老年人家庭的生活水平。长期护理服务事业发展的一个最大问题是资金不足，韩国通过多方筹资解决了这个问题，鼓励民营资本积极参与，活化了长期护理服务市场。

　　5.2 国内经验借鉴。

　　5.2.1 黑龙江省：医养结合。

　　2015 年 3 月 27 日，黑龙江召开了养老服务业"医养结合"的会议，标志着黑龙江省将会在省内养老机构中设立医疗机构。

　　医养结合指政府将符合条件的养老机构和医院结成伙伴关系，共同为养老机构内的老年人提供专业而精准的医疗服务。

　　医养结合的具体流程为：首先对全省范围内的养老机构机型审查，是否符合养老条件，如果符合条件那么该机构完全根据自己的条件来设置医疗机构条件，如果不符合条件，那么该机构就需要与当地医院进行协同合作，医院需要定期委任部分医疗服务队到养老机构提供医疗诊断及护理等工作。养老机构平时由机构的护理人员为老年人提供基础护理，涉及到专业问题时，可以咨询专业的医疗服务团队。医疗服务队由医院业务精良的医生、护士、康复理疗技术人员组成，可以针对养老机构的护理人员，开设专业的护理技巧培训课程，培训费用由政府给予一定比例的补贴。

　　医养结合很有效地解决了护理机构护理人员数量不足，专业素质不高的问题。

　　一方面，医院选派的由医生、护理和康复技术人员组成的医疗服务团队填补了养老机构的护理技术空缺，定期组织的护理技巧培训课程，逐渐提高机构护理人员的专业技术水平，政府的补贴降低了机构的护理成本，有利于降低养老机构的护理费用，促使老年人的潜在需求转换为有效需求。另一方面，医疗服务队增加了护理人员数，缓解了养老机构工作人员的一部分工作压力，相当于增加了长期护理服务的有效供给。综上所述，医养结合有效地利用了医疗资源，为养老机构减轻了医疗服务压力，这样大大加快了养老机构的快速发展。

　　5.2.2 江苏省：失能老人补贴制度。

　　2000 年我国进入老年型社会，江苏省于 1986 年进入老龄化社会，截止 2014年底，江苏省总人口数量为 7960 万人，60 岁以上老年人口达到 1579.23 万人，占户籍总人口的 20%.

　　江苏省的老龄化形势严峻。

　　2015 年，江苏出台了关于失能老人的补贴福利制度，财政厅顺利通过了《关于建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》，该制度明确了补贴的对象以及相对应的补贴标准，采取政府购买服务然后发放服务券的补贴方式，补贴的发放注意尊重老年人及其伴侣和赡养人的意愿，老年人可以自主选择居家护理或机构护理，补贴相对应的发放到提供服务的机构或个人手中。

　　江苏省的失能老年人补贴制度有以下几点值得推广：

　　（1）明确的补贴标准。

　　此项福利的补贴人员范围及相应的实施标准有明确的规定，只有明确了补贴对象及补贴标准才能使得补贴制度顺利向后进行。

　　（2）采取发放服务券的补贴方式。

　　服务券而不是现金，保障了失能老年人的合法权益，保证补贴落实到失能老年人的切实需求上。

　　（3）尊重老年人以及其配偶和赡养人的意愿。

　　老年人或其配偶、赡养人可以自主选择接受最适合老年人的服务方式，无论哪种方式都可以享受到政府的补贴。

　　（4）对补贴对象建立档案。

　　凡是领取补贴的对象，信息都要存档保存，方便后续工作的开展，也有利于核实补贴的落实情况。

　　总之，江苏省的失能老年人补贴制度让所有符合条件的老年人无论选择哪种服务方式，都可以享受到政府的服务补贴，有效的促使老年人的潜在需求转换为有效需求，缓解了家庭护理的压力。

　　5.2.3 青岛市：长期医疗护理保险制度。

　　自 1987 年起，青岛市开始逐渐步入老龄化社会，2012 年，青岛市开始探索建立长期医疗护理保险制度。2015 年，青岛市已经形成了由医院、社区、家庭组成的多层次服务体系，堪称我国的破冰之举。青岛市的长期医疗护理保险制度取得了一定的成绩，有以下几点值得推广、学习。

　　（1）覆盖范围。

　　青岛市长期护理保险一直采取"跟随医疗保险"原则，制度设置初期覆盖与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险相同，2014 年城镇居民基本医疗保险和新型农作合作医疗整合为城乡居民基本医疗保险,12 月 30 日山东省青岛市人社局颁布了《青岛市长期医疗护理保险管理办法》进一步将覆盖范围扩大到农村地区。

　　（2）护理供给模式。

　　青岛市目前接受长期护理服务的有 18000 人，服务模式有三种："医院专护",即在二、三级医院接受专业长期医疗护理服务，人数为 597 人，所占比重为 3%;"机构护理",指在有医疗资质的养老机构接受长期医疗护理服务，人数为 1431人，所占比重为 8%;"居家护理",指在定点社区医疗机构和家庭中接受长期医疗护理服务，人数为 16000 人，所占比重为 89%.社区和家庭在长期护理服务市场占据很大的比重。最近新加入一种服务模式"社区巡护",指相关机构选派护理人员巡诊。

　　（3）给付类型及供给机构。

　　制度提供的是护理服务，不是现金，由指定的服务机构针对特定的给付对象，提供不同的护理服务。参保人可以依据自身的实际需求选择由哪家服务机构提供哪种服务自实施护理制度以来，青岛市医疗护理保险制度取得了重要的突破，首先是它将农村同样纳入到了护理服务的范畴，不论是城市还是农村，所有失能老年人可以自主选择家庭护理或者入住专业护理机构接受服务，并且个人负担比例大大降低，降低了家庭护理的成本，增加了有效需求。此外，充分利用有效的医疗资源，促进了机构发展的同时增加了有效供给，满足了失能老年人的长期护理服务需求，缓解了长期护理服务市场的供需矛盾。但是，青岛市的长期医疗护理保险只是该市医疗保险制度的附加子制度，只考虑到长期医疗护理，没有将日常生活照料包含在内，制度尚处于初级阶段，实施期间依旧存在很多缺陷，需要不断去探索改善。

　　5.3 小结。

　　国外日本有关老龄社会以及老人护理的普及教育，韩国注重与其他制度相衔接的经验值得我们学习和借鉴。国内黑龙江省的医养结合、江苏省的失能老人补贴制度、青岛市的长期医疗护理保险制度值得推广。