北欧国家福利制度的利与弊的审视及启发

　　北欧国家实行的福利制度模式是一种由国家高度统一管理和支配的社会保障制度模式。瑞典、芬兰、挪威、丹麦和冰岛通常被看做是高度发达的福利国家。这种高福利制度模式在其发展史上曾起到十分积极的促进作用，但也由于其存在诸多弊端一度陷入困境，最终走上改革的道路。当前中国正处于全面深化改革的关键时期，重新审视北欧国家福利制度的利与弊，对完善我国民生建设具有重要的启示作用。

　　一、北欧国家福利模式的三大特点

　　福利制度是战后发达资本主义国家以税收的形式把一部分国民收入集中起来，而后用于社会上收入不高的居民，以部分改变他们在初次分配中收入过低状况的一种制度[1]。北欧的社会保障制度属于典型的国家福利模式，这种高福利高税率的福利模式，一方面源于经济的高度发达，另一方面源于不同政治利益集团间的互相争斗。北欧国家普遍实行“福利普遍化，就业充分化，收入均等化，制度法律化”，包括从“摇篮到坟墓”的各种生活需要在内的社会保障制度。强调权利与平等是北欧国家福利制度的最大特点；公正，团结和社会安全是北欧国家提供福利的基本原则。具体说来，北欧国家的社会福利模式特点如下。

　　(一)社会福利覆盖普遍，内容广泛

　　在北欧五国，社会福利范围极为广泛。每一个社会成员既是捐助者，又是受益者。在瑞典，社会保险相当普遍，无论是瑞典公民，还是生活在瑞典的国外公民，均可享有社会保险。20 世纪 80 年代中期，瑞典的养老金覆盖率是 100%，病假覆盖率是 87%，产假工资覆盖率是 100%，失业补偿的覆盖率是 75%。

　　[2]128除社会保障对象具有普遍性外，北欧国家的社会福利内容还具有一定的广泛性。北欧国家提供全面而稳定的社会福利项目，包括养老、医疗、免费教育、住房补贴和家庭补贴等，涉及社会生活的方方面面。挪威拥有广泛的健康服务和高度发达的社会安全网，所有的挪威居民在生病、年老或失业的情况下都可得到经济援助和其他形式的社区支持，《国家保险法案》和《社会照顾法案》这两项法律可以维护他们的权利[3]204。

　　（二）保障公民权利，坚持公平原则

　　在北欧国家，追求公平始终是社会保障的首要价值目标。所有公民都享有获得社会福利和社会保障的权利。居住在北欧 5 国的外国居民，同样可以享受社会保障待遇。社会保障在很大程度上打破了等级的束缚，国家不会依据个人社会地位的特殊性或是社会地位的高低，来判定一个公民是否有权获得最基本的社会保障。这样一方面既保障了低收入者和贫困者的基本权益，使得他们可以通过领取补贴和获得支付来维持生计，保障生活质量；另一方面又使得中产阶级以上阶层的福利受到一定程度的抑制，平均主义广泛存在。
　　
　　（三）政府是社会保障的支配主体
　　
　　18 世纪中叶，教会救济贫困的责任逐渐被政府转变为经济性的社会福利项目，并加以制度化，纳入政府的正当职能[4]89。到 20 世纪初，北欧各国都纷纷建立了社会事务部，全面承担起社会保障的责任。在瑞典，全国的社会保障体系由社会保障委员会进行统一管理。在社会保障委员会的统一管理之下，形成了国家、州、市各级政府机构与服务处所构成的社会保障网络，地方自治政府在其中也发挥着较大的作用。例如，从费用的分担上看，国家管理基本保险，特别是养老保险，而医疗和高龄者护理服务则从制订计划到提供服务全部由州、市、镇和村实行[2]130。

　　二、北欧国家福利制度的利弊分析

　　北欧高福利制度模式在维护政治稳定，促进社会公平，提高民众生活水平等方面都曾起到了十分积极的作用。然而，这种被世人推崇的北欧模式也存在一定的弊端和不足。20 世纪 70 年代开始，北欧各国的福利模式便出现了不同程度的危机，普遍陷入了困境。政府财政负担过重，失业率只增不减，民众惰性助涨等一系列问题是其弊端的主要表现。

　　（一）北欧国家福利制度的成就

　　1. 缩小贫富差距，维护社会稳定。北欧国家的高福利制度模式是以高税收为基础得以实现的。各国政府通过对不同收入阶层实行有差别的税收政策，在一定程度上缓解了由初次分配所造成的分配不合理问题，缩小了贫富差距。瑞典月收入 25 000克朗的政府职员，需交 30%税款，净收入约 17 000克朗，而他的雇主还要为其缴纳 35%的雇员税[5]50。

　　尽管高福利的背后是高税收，但人们普遍认为，为了享有“福利国家橱窗”这种从“摇篮到坟墓”的高福利模式，高税收是一种能够接受的代价。北欧国家通过这种税收的调节，一方面压制了资本家阶层的部分经济利益，用来进行福利调剂；另一方面又保障并提高了中下阶层人民的生活水平，从而缓和了不同利益集团的矛盾，维护了社会的稳定。

　　2. 保障公民权利，促进社会公平。北欧 5 国的社会福利模式，始终将权利与平等作为其福利制度的核心思想，从而使社会保障对象具有普遍性的特点。在北欧国家，各种社会福利是作为公民权的一个内容提出的，而不是像在英国的“济贫法”时期那样，将给予公民福利看作是社会上一部分人对另一部分人的施舍和恩惠。此外，按照平等性的原则，社会福利的提供不应该只针对特殊群体的特殊需要，而应当基于人们的普遍需要。自 1928 年瑞典社民党提出“人民家园”以来，普遍和周到的福利照顾几乎惠及了所有居民。这种以权利与公平为福利制度的核心思想不仅维护了公民享有社会福利的基本权利，而且极大地促进了社会公平。

　　3. 提高生活水平，推动自我发展。北欧 5 国推行的这种高福利制度模式，使公民的自我发展达到较高状态。瑞典社会福利水平很高，并且对各项社会福利制度均予以立法保证，在很大程度上提高了国民的生活质量。瑞典人每年有近 100 天的休息日，而且是带薪休假；其居民在汽车、游艇、电器等方面的拥有量列世界前茅，并且几乎 100%的瑞典人都拥有夏季别墅。此外，近乎免费的医疗和教育，使得瑞典人民的寿命长、死亡率低、受教育程度高[2]129。

　　从生到死的社会保障增强了社会中下阶层对疾病、失业、退休等风险的抵御能力，有效地将个人从物质匮乏和忧虑不安的束缚中解放出来，人民的自由度也得到了很大的提升。个人可以自由地进行个性选择和自我发展，从而使得每个人的生理、心理和智力得到更健康的发展成为可能。

　　（二）北欧国家福利制度的弊端

　　1. 财政开支庞大，税收负担沉重。进入 20 世纪 70 年代后，受世界性经济危机的影响，北欧国家的福利制度面临严峻的挑战。其中，高福利的保障模式所带来的突出问题之一就是政府的财政负担愈来愈沉重。80 年代以后，由于公共支出的不断增长，瑞典政府出现了严重的财政赤字，其比例在1982 年甚至达到 GNP 的 13%，这在整个西方世界是极为少见的[2]131。为了解决高福利和高消费所带来的庞大公共开支和弥补巨额的财政赤字，政府不得不通过高税收来缓解矛盾。瑞典国民平均每人每年要承受 3.1 万瑞典克朗的经济负担，大约相当于1980 年人均 GNP 的 56%[2]131。庞大的财政开支和沉重的税收负担，给北欧各国政府和民众带来了巨大的压力。

　　2. 失业危机加剧，社会惰性助涨。20 世纪 80年代到 90 年代中期，北欧各国出现了长时期的经济滑坡，失业人员迅速激增。失业率攀升的主要原因则是，北欧 5 国的高税收政策增加了雇主的生产成本。雇主要为雇员承担相当一部分的保险费用并为其缴纳一定的赋税，这就使得雇主不得不通过减少雇佣人数来降低生产成本。面对庞大的失业大军，北欧各国为其提供了较好的福利待遇。在瑞典，人们对请假和缺勤这种现象不以为然，工作的人和不工作的人收入相差不到 20%。正如瑞典人自己所言，他们创造了寿命最高和缺勤、病假率最高“两个新高。”[6]

　　人们过分依赖国家给予的丰厚福利，宁愿失业在家、坐享其成，也不愿融入社会、自食其力。“少劳多得”甚至“不劳而获”的现象，致使公众的工作热情降低，社会惰性日益助涨。

　　3. 公平效率失衡，经济发展缓慢。北欧国家一直把平等作为本国福利制度的核心思想和价值目标。这种高福利的保障制度确实在一定程度上维护了公民的基本权益，然而在国家过分强调公平优先的背后却也隐藏着许多不公平。一位居住在瑞典且没有工作的新移民每月可以得到政府支付的 4 000克朗作为基本生活费。而一个普通工人在职期间要缴纳的各种赋税和保险却占到其总收入的 45%—50%[5]48。这种现象在北欧国家极为普遍，各国的在职人员觉得十分不公，甚至厌恶劳动、消极对待工作。一方面失业人员过分依赖政府为其提供福利，不愿就业；另一方面在职人员抱怨赋税过高，太不公平。这种情况的存在导致社会不公，极大地打击了人们工作的积极性，致使效率降低，竞争力衰退，经济增长缓慢甚至停滞，整个社会陷入了公平与效率双重失衡的恶性循环。

　　三、北欧国家的福利制度对完善中国民生建设的启示

　　党的十八大报告提出“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”

　　[7]34北欧国家的福利制度虽然在制度环境、社会目标和价值理念等方面与中国有本质区别，但对我国民生建设的完善具有一定的启示作用。具体说来，北欧国家对我国的启示如下。

　　（一）持续发展经济，增加居民收入

　　北欧国家之所以能够建立和实施高福利社会保障制度，与其高度发达的经济水平是分不开的。因此，国家生产力的发展和经济水平的提高是改善国民生活水平的关键。全面深化经济体制改革，保持经济持续健康发展，才能为民生建设提供足够的物质基础。2011 年相关报告指出，上海的家庭总收入及人均收入的均值最高，而甘肃平均家庭总收入最低，50%的家庭的人均年收入不到 5 100 元，家庭人均收入不足上海的 1/3[8]50。缩小贫富差距，提高偏远地区特别是贫困农村的居民收入，正是我国民生问题亟待解决的一项重要任务。因此，不断改善民生，要持续发展经济，着力提高城乡居民，特别是低收入者的收入，持续扩大中等收入群体。

　　（二）扩大福利支出，完善社保体系

　　北欧各国曾因社会福利事业支出比重过大而一度给政府带来沉重的财政赤字，而我国用于福利事业的财政支出比例则相对过小。2011 年我国用于社会保障和就业的财政支出只有 11 109.04 亿元，仅为全部财政支出的 10%，医疗卫生和住房保障方面的福利支出总和还不到财政支出的 10%[9]。因此，我国需在符合当前国情的前提下适当提高用于福利事业的财政支出。目前，我国已开始逐步提高福利事业的支出在财政总支出中的比例，特别是用于医疗卫生方面的支出，如 2013 年，中央预算拟安排 2 602.53 亿元用于医疗卫生支出，比去年实际执行数增长 27.1%。全国公共财政支出预算拟安排医疗卫生费用总计 8 145.73 亿元，比去年实际执行数增长 13.2%[9]。除扩大福利事业支出所占财政支出的比例外，进一步完善我国的社会保障体系则是改善民生的又一大关键因素。要坚持全覆盖、保基层、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

　　（三）促进社会公正，缩小城乡差距

　　无论是在推行高福利保障模式的北欧国家，还是在努力改善民生的中国，政府始终把公平正义作为保障民生的首要前提和基本价值目标。据 2011年相关调查数据显示，约有 23.3%的居民认为过去一年内因贫富差别而受到了不公平对待，从全国范围看，广东这种状况最为严重，30.2%的居民感受到了因贫富差距带来的不公正待遇[8]358。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，我国政府致力于建设以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。此外，面对城乡二元结构，推动城乡发展一体化进程则是缩小城乡差距的重中之重。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源配置。只有让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，才能真正促进社会公正，缩小城乡差距。

　　（四）坚持依法治国，完善监督体系

　　社会保障法治化是北欧国家福利模式的显着特点之一。瑞典的社会保障政策是以国家的法律法规的形式颁布实施的，并且是由国家法律机关，即多层次的社会保障法院监督执行的。党的十八大报告做出全面推进依法治国的重大策略，明确指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”

　　[7]28坚持依法治国，加强法治建设是改善民生的根本保障。民之为生，本质上是保障公民权利的问题，一切民之权利都只有通过法律的确认、保护及有效实施，才能最终得以实现。此外，充分发挥法治的功能，可以预防和消除社会里的不安定因素，为民生建设提供一个安定有序的良好环境。民生建设的另一大保障就是监督体系。要想确保人民的权利得到切实的维护，必须建立健全权力运行制约和监督体系。对此，中共十八大报告指出，要加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。有效的法治途径和健全的监督体系必将日益促进民生建设的完善与发展。

　　（五）保持生态平衡，推进生态文明

　　自 20 世纪 60 年代以来，北欧 5 国在改革福利模式的道路上始终将生态建设贯穿于城市发展的各个领域之中。同样，生态文明对我国民生建设也有着至关重要的作用。一方面，健康的生态环境可以为我国的民生建设提供良好的条件。面对资源日益匮乏，生态系统日益恶化的现状，民生建设也深受影响。提高人民的物质文化生活水平，必须对环境问题加以重视。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，为民生建设创造良好的环境和条件[7]39。另一方面，民生建设的发展也可推进生态文明建设。人民物质生活水平的提高和文化生活的丰富，有助于增强全民的节约意识、环保意识和生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。人们不但希望可以解决好满足自身生活需要的基本物质需求，更希望拥有一个健康和谐的自然环境和生活环境。民生建设的发展对保持生态平衡，推动生态文明建设有积极的促进作用。

　　（六）坚持以人为本，促进全面发展

　　对于我国民生建设来说，坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展。我们既要不断提高人民群众的物质文化生活水平，又要切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，努力让全体人民共享发展的成果。此外，只有建立人与自然、人与社会、人与人之间的总体性和谐关系，才能真正实现人的全面发展。建立人与自然的和谐关系，就是要尊重自然规律，顺应自然规律，决不能以征服自然为目的，破坏人类赖以生存的基础。建立人与社会的和谐关系，就是要坚持以人为本，努力缩小城乡差别、区域差别和贫富差距，抓住发展的本质与核心。同时，要始终保持党同人民群众的血肉联系，促进个体性与社会性的统一，促进不同地区和不同阶层间的和谐发展。三个和谐发展是一个密不可分的整体，以人为本是贯穿三个和谐发展的一条基本原则。坚持以人为本，才能真正建立三者间的和谐关系，促进人的全面发展。

　　总之，北欧国家的福利模式虽然在社会制度、社会理念等方面与中国的民生建设有本质的区别，但是其福利制度的成效对中国仍有一定的借鉴意义。因此，中国须从实际出发，从当下的国情出发，以马克思主义的批判精神和扬弃态度，重新审视北欧国家的福利制度，取长补短，努力完善我国的民生建设。保障和改善民生是社会和谐稳定的重要保证，只有从维护广大人民根本利益的高度出发，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，才能真正促进人民的全面发展。

　　参考文献：

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　　[3] 周弘. 国外社会福利制度[M]. 北京: 中国社会出版社,2002: 204.
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　　[5] 吕学静. 社会保国际比较障[M]. 北京: 首都经济贸易大学出版社, 2007: 50.