农民工参加基本养老保险的主要问题与推进策略

　　一、我国基本养老保险制度实施现状

　　养老保险又称老年保险，是指国家通过立法强制建立养老保险基金，被保险人符合法定条件时，可以从养老保险基金中领取养老金，以保障其基本生活的一种社会保障制度。

　　经过近二十年的改革，我国的养老保险制度取得了重大的进展，主要表现在：

　　一是养老保险制度的逐步完善，基本上建立了养老保险体系的“广覆盖”，统一了养老保险缴费比例，并解决了行业统筹分割的局面，而且在统筹层次上实现了省级统筹。

　　二是“多层次”的养老保险体系逐步形成。除了基本养老保险之外，我国鼓励建立了企业年金、职业年 金以及个 人储蓄保障。

　　三是养老保险的参保人数和养老保险基金的收入逐年增长，养老保险待遇逐年提高，据《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截止2013年年末全国参加基本养老保 险人数为81968万人，比上年末增加3172万人。

　　年末城乡居民基本养老保险参保人数49750万人，比 上年末增 加1381万人。其 中 实 际 领 取 待 遇 人 数13768万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2052亿元，比上年增长12.2% 。基金累计结存3006亿元。虽然我国 的 养 老 保 险 制 度 取 得 了重大的进展，我们也应该注意到，在实行统一的养老保险制度中，还存在一定的问题，比如农民工参加养老保险的问题就尤其严重。

　　据统计，2013年末全国就业人员76977万人，全国农民工总量为26894万人，比上年增长2.4%。其中，外出农民工16610万人，增长1.7% ；本地农民工10284万人，增长3.6% 。而农民工参加城镇职 工基本养 老保险 人数仅为4895万人，占全国农民工总量的18.2% 。

　　在广大农村地区90%以上的农村人口没有参加养老保险。这种养老保险制度的严重失衡 已经妨碍 了社会公平的实现。长久以来，“城乡分治”是我国基本社会格局，城镇地区是社会保障制度改革重点地区，受国家扶持也较多，在经济体制改革初期，这种“剪刀差”的政策实现了工业资本的积累。

　　随着工业化、城镇化的发展，大量农村富余劳动力从农村流向城市，从农业流向非农业。

　　外出务工的农民已成为我国产业工人的主体，推动国家现代化建设的重要力量，为经济社会的发展做出了巨大贡献。

　　但目前农民工就业稳定性不强，而现代社会保障制度无法将他们 纳入城市 社会保障 系统，农村社会保障又长期受到忽视，养老保障体系不完善，经济基础薄弱，导致数亿计的最有保障需求的农民被长期排除在社会保障之外，利益得不到充分保障。因此，建立和完善符合农村实际的新型社会保障已经迫在眉睫。

　　二、农民工参加基本养老保险存在的主要问题分析

　　农民工即进城务工的农村居民。 《国务院关于解决农民工问题的若干建议》中将农民工定义为： “他们户籍仍在农村，主要从事非农业生产，有的在农闲季节外出务工，亦农亦工，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。 ”

　　他们具有以下特点：一是具有农村户籍；二是从事非农业生产；三是长期在城市就业。

　　与城镇职工相比，进城务工的农村居民由于工作变动频繁，流动性大，养老保险关系不稳定，增收和参保具有很大的困难。

　　具体体现如下：

　　一是缴费难。现行城镇居民养老 保险制度 规定缴费标准较高，而农民 工工资收 入普遍偏低，使用农民工较集中的用工单位普遍经济承受能力也较低，从而导致参保率总体很低。

　　二是转移难。农民工就业流动性强，而且目标地转不确定，由于户籍制度的限制，他们往往被排挤在城镇社会保障体系之外。在从事了脏活、累活、险活并接受低收入待遇的同时，却很少享受到养老、医疗等相关福利。而现行城镇职工养老保险制度规定的是：养老保险关系转移时，只转移个人账户资金，用人单位缴纳的社会统筹基金不转移，而这才是养老保险缴费基金中的大头。现实的状况是，许多参加了城镇职工养老保险的农 民工在转 移就业时因养老保险转移 制度的地 域差异而 选择退保，这实际上损害了农民工的养老保险权益。

　　三是保障难。我国的社会保障 制 度 还 不 完 善，2011年 颁 布 实 行 的《中华人民共和国社会保险法》对进城务工的农村居民问题未作具体规定，各地对于农民工参加养 老保险规 定也存在一定差异。法律的缺失和低“硬度”以及缺乏明确的责任追究条款等,使得维权工作缺乏力度，农民工养老保险权益无法得到有效保障。而农民工普遍自身也缺乏保障意识，认为养老是几十年以后的事，抱着走一步算一步的想法，对于部分企业不给 予参加养 老保险而 采取默然的态度，或者是自己不参加、不持续参加养老保险。

　　三、推进农民工参加基本养老保险的主要对策

　　（一）分步推进全面养 老进程，建 立多层次的养老保险体系
　　
　　为实现社会保障的整体公平，推进养老保险制度建设的 重要性与 必要性不言而喻。但是，实现社会保障的整体公平是一个长远的目标，养老保险制度的建设也不是一蹴而就的。现阶段，各地区的社会保障水平不高，养老保险建设方面地区差异性大，在实现城乡一体化的养老保险制度上 采取循序 渐进的实施方式，分步推进养老保险制度。引导其与经济发展水平相适应，与城市化进程相一致。

　　首先从实际出发，低水平起步，做到 筹 资 和 待 遇 标 准 与经 济 发 展 等 各 方 面 相适应。再优先制定推进被征地农民、外出务工农 民 及 城 镇 农 转 非 居民的养老保险政策，建立 健 全 农 民 工 养 老 服务的财政补贴制度。而随着经济的发展，筹资水 平 和 统 筹 层 次 的 逐步提高，在基本实现了对农村、城市适龄居民的养老全覆盖后，缩小养 老 保 险 制 度 的 水 平差距，最终实现制度框架的基本统一。

　　加快建立健全以基本养老保险为主，以企业年金、职业年金和商业养老保险等多种形式补充的覆盖城 乡的多层 次的养老保险体系，实现养老保险制度的可持续发展。

　　（二）强化政府责任，积极探索建 立适合农民工特点的弹性社会保障制度

　　政府在宏 观 调 控 方 面 有 着 天 然 的优势，必须在养老保险制度建设中居绝对的主导地位，为人民公众提供基本的“底线”保证，在制度的有效运营和持续发展方面发挥积极作用，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责。

　　尤其要加强对农民工社会养老保险制度运行中的监督和管理，要建立健全政府统一领导、部门分工协作、社会广泛参与的工作机制，明确目标任务，精心组织实施，使国家出台的相关法律、政策能落到实处，促进社会公平公正的实现。

　　我国的社 会 养 老 保 险 制 度 区 域 协调性很差，具体表现在排斥外来人员，不能有效实现区域的衔接，严重阻碍了劳动力的正常流动。

　　政府应发挥在制度设计和创新方面的优势，协助地方实现养老保险制度的区域协调，加快研究社会保险费和社会保险关系随人转移的具体办法，积极探索建立符合农民工特点的过渡性、灵活性的养老保险制度建设，实现养老保险制度城乡衔接乃至整合，做到进一步使农民工能成为城镇职工养老保险强制参保对象，退一步能参加新型农村社会养老保险。实现不论户籍的城乡基本养老保险制度一体化，促进城乡统筹的社会保险制度建设。

　　（三）创建多元养老投入机制，降 低社会保险缴费率

　　我国现行的社会养老保险制度模式是社会统筹与个人账户相结合，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资结构。基本养老保险服务由政府、社会和个人三方合理分担费用，按照分级负担的原则合理划分中央和地方的养老投入责任。养老保险筹资途径中个人缴费是基础，集体补助是补充，有条件的集体经济组织应当对参保人缴费给予适当补助。政府结合我国国情力所能及的实行缴费补贴政策，以多种方式建立农村养老保险补贴制度，如通过“产品换保障”、“以土地换保障”等方式，将贫困农民纳入社会保障体系。公共财政要全程支持农村基本养老保险制度建设，降低农民工参保门槛，调动农民工的参保积极性，提高养老保障水平。

　　（四）健全养老保险制 度立法建设，畅通农民工维权渠道

　　我国社会保障制度还不完善，尤其是养老保险制度的立法不健全，实践中用工单位不给农民工参加养老保险等侵害农民工权益的违法行为时有发生，农民工参保的权益难以保障，政府要加快探索、构建一个健全的社会保障制度的法律框架并加以实施，以增强养老保险制度的权威性和稳定性，为农民工参保提供制度上的保障。

　　为更好地保障农民工的合法权益，要加强对农民工的法律援助和法律服务工作。增加法律援助点和法律服务工作的建设，简化法律援助的程序，扩宽农民工获得权力救济的途径，加大普法宣传，提高农民工的参保意识和维权意识，积极引导农民工保障自己的合法权益。

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