第一章 全民阅读中政府责任的理论解释与现实基础
2016 年的政府工作报告指出：推进文化改革发展。培育和践行社会主义核心价值观，加强爱国主义教育。深化群众性精神文明创建活动，倡导全民阅读，普及科学知识，提高国民素质和社会文明程度。促进传统媒体与新兴媒体融合发展。培育健康网络文化。引导公共文化资源向城乡基层倾斜，推动文化产业创新发展。报告再次强调“全民阅读”.我国是历史悠久的文明古国，传承优秀的阅读文化，提升全民族的文化素质，建设现代文化强国是实现民族伟大复兴的必然要求。
第一节 基础概念解释
在理解“全民阅读”之前，我们必须先了解“公共文化服务体系”.2006年 10 月 11 日《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：
“加强公益性文化设施建设，加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系。”公共文化服务体系的建设主要包括两个方面：（1）建设公共文化服务网络体系。以大型公共文化设施为主体，以社区和乡镇村文化设施为基础，加强图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、广播电台、电视台、剧院等公共文化基础设施建设。建设一批代表国家文化水准的重点文化设施。在完善大中城市公共文化设施的同时，建设好乡、镇、村的综合文化站、文化活动室。在中西部及其他老少边穷等还要配备流动文化服务车。（2）建设公共文化服务的基础性工程。一是全国文化信息资源共享工程；二是社区和乡镇综合性文化站工程；三是广播电视村村通工程。
公共文化服务体系，就是面向全体大众的公益性的文化服务体系①。由此看到，全民阅读，只是公共文化服务体系的文字部分的“视觉感受”,不包括动态、实景等部分的“视觉感受”,更不包括“听觉”、“嗅觉”、“味觉”和皮肤感觉等等公共文化生态。所以，只有公共文化服务体系建设好了，才会有全民阅读的实现基础。所以，本课题研究自然地处在公共文化服务体系的视域下。
一、全民阅读及其意义
1、全民阅读的概念
阅读，从字面上简单的来说，就是看书。我们可以通过书中的文字和图片来感知其他人眼中人或事物的一些美好，从而丰富自己的内心世界，让自己在精神上得到充实和满足。《中国大百科全书﹒心理卷》给阅读下的定义是：“阅读是从书面材料中获取信息的过程。书面材料主要是文字，也包括符号、公式、图表等”①。
全民阅读是由 “世界读书日”演变而来，就是倡导并推动社会成员人人读书，让全社会更多的人形成阅读和写作的习惯。开展“全民阅读”活动，是中央有关部委关于建设学习型社会的一项重要举措，是我国构建公共文化服务体系的一项重要战略，对培育和践行社会主义核心价值观，提高全民族的文化素养，建设文化强国，增强国家文化软实力，实现中华民族伟大复兴中国梦具有特别的意义。
自 2006 年以来，在中宣部、中央文明办、新闻出版总署、文化部、国家广电总1越来越得到全社会的支持和相应。
2、全民阅读的意义
书中自有黄金屋；知识就是力量；读书破万卷，下笔如有神；读万卷书，行万里路；学而时习之，不亦悦乎！等等，古今中外有关阅读的格言很多，从中我们可以感受到读书能够创造的力量。全民阅读，小到个人与家庭，大到民族与国家，都有非常重要的意义。古人云：“读书之善，善莫大焉。” “观乎天文以察时变，观乎人文以化成天下”.“立身以立学为先，立学以读书为本”.自古以来我国就有崇文重教、耕读传家的文化传统，并且在悠久的历史长河中逐步形成了独特的教化之道。今人能从古代阅读文化传统中获得启迪和滋养，领悟和传承教化之道。因为，全民阅读不只是简单地让人多读几本书，也不是为读书而读书，真正的价值是化人、育人、立人、强人。
（1）全民阅读，有利于促进改善居民的阅读条件 阅读条件是阅读者获得阅读资源和阅读服务的客观基础。阅读者的阅读条件好，表明阅读者能够方便、快捷地获得丰富的阅读资源和优质的阅读服务。公共图书馆是收藏、管理阅读资源和提供阅读服务的主体场所，改善社会成员的阅读条件，关键是要建设数量众多的公共图书馆，尤其是社区图书馆，努力建设好农家书屋。只有具备了基本的阅读条件，才可能真正实现全民阅读。
（2）全民阅读，有利于提升我国国民素质 国民的阅读力和阅读水平在很大程度上影响着民族的素质。阅读，能增长见识，开阔眼界，通过阅读，拓宽知识面，改变思维习惯；阅读可以使人的内心更加丰富更加充实，可以净化我们的心灵，提高或改变我们对世界对生活的认识，让我们更加理性更加从容的看待一些现实的问题。一个人的阅读可以影响到他的成长，可以影响到他的世界观，人生观和价值观，从而影响到国家的发展。
（3）全民阅读，有利于提升城市文化水平和城市竞争力 城市社会的发展需要人民共同的努力，城市的竞争力反映在经济力、文化力、创新力等多个方面。
阅读能更有效的提升城市文化水平进而提升城市竞争力。高素质的市民，建造高品味的城市。市民的高素质，主要源于以阅读为核心的修为，通过阅读提升个人的学识和修养。个体修养的提高到全民修养的提高再到城市文化水平的提高，都以持续的全民阅读为基础。
（4）全民阅读，有利于促进我国经济发展 文化与经济从来都是密不可分，相互作用的，阅读是文化的基础。发展生产力，需要文化的支撑，经济的背后需要科技，而科技的背后需要文化作为基础。任何经济活动，都需要文化的智慧和力量，没有文化的支撑，经济不可能单独的发展。文化的支撑，文化的协调发展，才能更好的实现经济的发展。
（5）全民阅读促进国家稳步发展，提高国家的凝聚力 以古为镜，可以知兴替。多读书，读好书，可以让我们在历史文化中找到发展规律，学习古今中外的成功经验。人们拥有了大量精神财富，才能更投入更集中精力地创造物质财富，物质财富和精神财富的共同富足才能共同支撑起我们的中国梦，使中华民族屹立于世界民族之林。
二、政府责任及其体现
1、政府责任的有关界说
政府责任是一个发展的概念，在不同的历史时期具有不同的内涵，在不同的国家与地区也有不同的表达。它是一个地域内生性的概念，是一个被多学科交叉的研究对象。学界主要有几个代表性的论说；（1）政府责任层次说。张成福的政府责任的“三个层次说”: 政府责任是政府对社会民众的需求做出积极地回应，并采取相应的措施，公正、高效的满足公众的需求和利益；政府责任是政府组织及其行政人员履行其社会的职能和义务；政府责任意味着政府机构及其工作人员必须履行法律规定的义务，承担违法行使职权时的法律后果①。金太军的“两个层次说”:政府的责任首要表现是对国家权力主体的公民或代议机构负责。政府所承担的责任实质上是“公仆的责任”.
（2）政府责任体系说。政府应当承担哪些方面的责任，国内学界对政府责任类型的划分主要有“三类说”、“四类说”以及“五类说”之区别。通常以“三类说”为主体。高秦伟认为政府责任：政治责任、道德责任和法律责任。政治责任表现为政府对产生行政机关的公民或议会承担责任。法律责任表现为政府必须依法行政，而违法则必然承担法律责任，受到法律的制裁。道德责任表现为政府的公共行政要讲伦理原则，具有“道德”性②。
（3）政府责任的公共行政学视角。从公共行政学视角来看政府责任：首先，政府责任的评判标准：价值评判标准、立法评判标准、监督评判标准③。其次，强化政府责任的条件：实现从权力政府向责任政府转变；实现从无限职能政府向有限职能政府转变；实现单一强调公民责任向同时强调公民责任与政府责任转变④。
最后，政府责任的制约：公共行政自身特性使得在公共行政过程中存在着“非责任化”的可能⑤，这制约着政府责任的实现。
综上所述，政府责任的主体内涵表现为：认真履行法律责任、政治责任、道德责任。政府真实履行根本的行政职责，真实地对人民负责，在规范的权力范围内行政。
2、政府责任在全民阅读中的体现
政府推动全民阅读是社会发展的必然，所以，应当担负起责任。具体包括组织领导、宏观谋划、统筹协调、政策支持、经费保障、推广措施等。推动全民阅读，政府责无旁贷。
（1）立法推广全民阅读。全民阅读推广是复杂的长期的社会系统工程，要健康、稳序地进行下去，必须有法律的保障。美国有《阅读卓越法》，日本有《儿童读书活动促进法》和《关于国民读书年的决议》。以立法的形式促进全民阅读是政府的首要职责，立法在先，明确政府应该承担的责任，政府要采取积极、有效的措施予以落实。通过制定与实施相关政策法规，以其权力影响力、控制力、协调力，组织、领导、推动全民阅读活动的开展，提高全民阅读的水平和阅读的能力。全民阅读立法中应包含惩罚性的内容，对于推广全民阅读不力的责任人，应该进行问责，对于推广全民阅读不力的政府机构、学校或公共图书馆，也应追究其相关责任。
（2）建立统筹协调机构。据了解，为了加强对全民读书活动的指导，1997年成立了由中宣部、中央文明办、教育部（国家教委）、文化部等部门组成的全国知识工程领导小组①。主要是通过实施“知识工程”形成全社会爱书、读书、利用图书馆的良好风尚，提高全民族的思想道德素质和科学文化素质。2003 年该领导小组将有关全民阅读的活动交给中国图书馆学会承办。不过， 中国图书馆学会对其他部门没有管理权，在阅读推广中不可避免地出现了各自为政、资源不能共享等问题。据了解，美国有“全民阅读办公室”,德国有“国民阅读促进委员会”.我国也应设立全国性的、具有高度权威的统筹协调机构，以推广全民阅读。
（3）关注特殊人群的阅读。全民阅读，培养阅读习惯，非常重要的是应关注特殊人群的阅读。从年龄来说，少儿者是特殊人群；从健康来说，残疾人是特殊人群；从民族来说，少数民族是特殊人群；从经济来说；贫困人是特殊人群；从历史来说，革命老区是特殊人群；从地理来说，边疆西北是特殊人群。总之，由于种种原因，我国国情存在特殊人群，全民阅读，就得格外关注“精准扶贫”.
美国的《不让一个孩子落后法案》（2002），内容是关注儿童阅读，其中专门针对学前教育设计了“阅读优先项目”:创设一套州政府范围内的、综合性的阅读计划，目的是确保每一个儿童到三年级时都能够进行阅读；开展起点公平的家庭读写计划；在学前计划和“提前开始”计划中对阅读学习进行资助等。俄罗斯的《民族阅读大纲》（2012），规定在出版、运输和传播儿童书籍方面提供国家保护；积极支持和激励作家为儿童青少年创作优秀作品等。国外的这些阅读法都值得我们借鉴。为了保护未成年人，设立分级阅读制度，哪些不适合儿童阅读要分清楚。现在儿童与成年人一样，各种书都能看，这一情况会给儿童成长带来很大问题。
我国“老少边穷”地区，依然存在阅读“荒漠地带”.不识汉字，没有书读和读不懂书现象比较普遍。近年来各地都在进行图书馆、博物馆改造，少数民族文字读物、盲文读物，少之又少，无法满足特殊人群的阅读需求。
（4）营造健康的出版生态。有书才有阅读，有好书才有推广阅读，好书来自出版社，所以，营造健康的出版生态，是从源头上保障全民阅读的推广。现在的图书出版有些混乱，高质量的图书比例不大，为了追求经济效益，只得放弃一些精品力作的出版。所以，政府应出资金扶持、支持学术含量高但市场卖点少、社会效益显着但经济效益不是很明显的“高大上”图书项目，以利于文化传承与创新，以营造高雅、朴实的读书氛围。对有品位的人文书店进行一定的扶持。多建社区书店。
第二节 全民阅读中政府责任发挥的理论解释
全民阅读是一个政府主导下的长期性建设的系统工程，是“系统”就必然讲求整体性、协同性、有效性，而只有协同才能实现整体功能与有效行动。全民阅读需要政府多部门的参与和联动，这些政府部门就是一个子系统，只有它们的协同，才会形成有序的稳定结构和高效的责任主体。因此，协同论是本课题研究的重要理论支撑。
全民阅读是我国构建公共文化服务体系的一项重要部署，是让公民享受平等的阅读权利，是精神文明建设的重要途径。可见，全民阅读的开展已经成为我国的基本公共文化政策，这意味着开展全民阅读是政府必须履行的公共服务内容，那么，我们可以新公共服务理论为基础，论述全民阅读中的政府职能发挥的理由和价值。
教育是实现人的全面发展的关键因素。全民阅读是国民素质教育的一种表达。教育是全社会共同的事业和责任，政府是教育的设计者、管理者和实施者。以这种逻辑关系，政府职能之于全民阅读就是必然的。那么，人的全面发展理论就是政府职能作用于全民阅读的理论解释。
一、协同理论
协同论是一种系统理论，它把一切研究对象都看成是由一些元素或者子系统构成的性质各异的系统。系统是开放的，与外界有物质、能量、信息的交换。系统是复杂的、多层次的。协同论研究系统内部子系统之间以及系统与外部环境之间的协同作用，使系统自发呈现出有序结构状态。协同论揭示的是一个系统从无序到有序的演化规律。“序”是指系统的结构形式，“有序”表示（要素）子系统间的协调与和谐，结构处于规则与稳定的有组织状态；“无序”则与之相反，主要指子系统之间不协调不和谐 ,结构杂乱无章且不稳定。
协同效应是指复杂开放系统中的元素或子系统相互作用而产生的整体效应或集体效应。协同效应的根本动力是自组织--无需外界的全面控制和特定干预，在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，按照某种相互默契的规则，自行组织、创生、演化，自主地从无序走向有序，形成有序的结构。一个系统自组织功能越好，其保持和产生新功能的能力也就越强。因此要真正发挥系统的功能，提高系统的运行效率与质量，就要进一步增强系统的开放性，提高各要素、各子系统的自主能力，加强系统要素之间的协同合作，发挥各要素及子系统的自主性，使各要素、各子系统的活动自觉、协同、有序进行。
二、新公共服务理论
新公共服务理论是由美国行政学家罗伯特·B·登哈特（Robert·B·Denhardt）教授夫妇提出和建立的，该理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时，主要在于承担为公民服务和向公民放权的职责，工作重点既不是为政府航船掌舵，也不是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，主张在公共行政中突出“以公民为中心”的治理理念。其理论观点包括以下几个方面的内容：
a.政府职能是“服务”,而非“掌舵”;b.公共利益是目标而非副产品，追逐公共利益；c.思考的战略性，行动的民主性 d.为公民服务，而不是服务于顾客；e.责任并不简单；f.重视生产率，更重视人；g.公民权和公共服务超越企业家精神。新公共服务更加关注公民权利、人的价值和公共利益，特别重视公共服务的尊严和价值，将民主、公民权和公共利益的价值观视为公共行政的卓越价值观。
在公共文化管理领域的运用，有力地强化了以公民为导向的管理理念，更加突出了以追求服务对象的最大满意度的价值目标，注重考量管理实践中的“民主性”、“公平性”、“参与性”、“回应性”、“均等性”、“责任性”、“公共性”、“服务性”等公共行政文化的价值水准，注重建立政府与公众之间的持续互动关系，注重提升公众对公共文化事务管理的参与度，注重公众享受文化服务的均等性，鼓励公众积极表达对公共事务管理过程中的评价、意愿、建议等等①。把公众的期望和满意度定位于公共文化行政管理的努力方向，通过不同方式充分了解公众的文化需求状态，为社会提供优质的文化产品或服务，高效率地满足服务对象的多样化需求，推进政府治理由管制型向服务型转型，创造负责的、务实的、接地气的服务型政府形象。
三、人的全面发展理论
在《德意志意识形态》中，马克思、恩格斯指出：“在共产主义社会中，即在个人的独创的和自由的发展不再是一句空话的唯一的社会中，这种发展正是取决于个人间的联系，而这种个人间的联系则表现在下列三个方面，即经济前提，一切人的自由发展的必要团结一致以及在现有生产力基础上的个人的共同生活方式。每个人自由而全面地发展，取决于分工和私有制的消灭，又有待于人得到全面的发展”①。从这段话理解人的全面发展的含义：一是指人的体力和智力、才能和兴趣爱好以及思想道德等各个方面的发展；二是指人的一切才能和各种特质的充分的发展。具体来说，人的全面发展包括人的实践活动，社会关系，各种需要，各种能力，潜能素质的全面发展。
（1）人的个体需要的全面满足；（2）人的活动和社会关系的全面发展；（3）人的各种能力的全面发展；（4）人素质和个性的全面发展；（5）人的实践活动和创造生活的全面发展。
站在生产力的高度，把人作为劳动者来考察，那么“人的全面发展”就是人的综合劳动能力亦即人的体力、智力、心力等得到充分而自由的发展。如果不提高劳动者的素质，众多的人口不仅不会成为人力资源优势，反而可能成为经济社会发展进程中的沉重负担。人力资源素质和科技创新能力是衡量经济发展和国际竞争能力水平的一个主要因素。
教育是实现人全面发展的关键因素和重要条件。教育促使人们不断获得新知识、新经验、新技术和新能力，提升人们的认识能力、劳动能力和生活能力。马克思曾说：“教育不仅是提高社会生产的一种方法，而且是造就全面发展的人的唯一方法。”②。因此，进行多形式的教育服务，全面提高国民素质，是切实促进中华民族的全面发展的客观需求。全民阅读是全社会的普适性教育，无论是知识的，观念的，其指向都是民族素质的提高。政府履行推进全民阅读的职责，是直接地诠释着“从人民的根本利益出发”这一党的执政理念，也是对于马克思关于“人的全面发展”学说的理论自觉。
第三节 全民阅读中政府责任的现实基础
少年富则国富，少年强则国强③。一个国家的富强不只是表现在经济上的强大，更表现为文化的强盛。党的十八大报告指出：文化实力和竞争力是国家富强、民族振兴的重要标志。一个民族、一个国家的竞争力从根本上说不仅取决于它的物质力量，更取决于它的文化力量；而这种文化力量取决于它的阅读力量而不是这个民族的人口数量。“读书决定一个人的修养和境界，关系一个民族的素质和质量，影响一个国家的前途和命运，一个不读书的民族是没有前途的”.全民阅读是建设文化强国实现中国梦重要基点。政府承担着公民素质教育的主体责任，政府应该积极倡导和组织全民阅读，实现整个社会文明程度的提升。政府是全民阅读的引领者，只有政府充分履行责任，全民阅读才可能落地生根。
一、推进全民阅读需要政府完备的顶层设计
实现全民阅读需要政策作为导向，立法进行保护，只有在政策法规下才能有效的进行全民阅读。全民阅读已经从一个私人的事情上升到了国家层面，需要政府的大力支持，有了政府切实的政策引导，加上法律来保护其实施，全民阅读的相关活动才能有效的开展并能持续性的开展下去。阅读是一项公民的基本权利，让每个公民平等地获得阅读资源、充分地开展阅读学习，是政府必须履行的责任。
诚然，阅读是个人的事，对于每个人读哪些书，怎么读书，什么时候读书，读多少书，政府很难做出统一的标准和要求。但是，在全民阅读问题上，特别是在制度层面，在顶层设计层面，政府是大有可为的，也是必须有作为的。
二、推进全民阅读需要政府切实的政策引导
引导是指通过用某种手段或方法去带动某事物的发展。政府引导意味着政府通过政策、措施、方法、手段和具体作为，推进、带领广大群众实施某项工程，发挥政府的牵引力、推动力、和执行力，使政府的权威性和群众的自觉性相融合，让全社会形成共同的意志和行动。全民阅读是政府长期性的惠民工程，政府的引导是必然的，即使是市场化运作，也需要政府的支持。要坚持市场在资源配置中的决定性作用，政府的重要职责和作用就是切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境，使全民阅读成为政府引导、市场主导、群众自愿的协调发展过程。政府要到位而不越位、错位、缺位，要把全民阅读纳入经济、文化、社会发展统筹考虑，千方百计把国家支持全民阅读发展的政策精神转化为推动全民阅读发展的高度自觉和实际行动。要把推动全民阅读作为各级政府特别是县区及基层政府的一项重要工作来考量，这样就会有一种约束力和鞭策力。
三、全民阅读需要政府做好多主体多途径的协同推进
政府要注重全民阅读活动主体的多元性与参与性。全民阅读这一系统工程的正常运作需要社会的各个组成部分对于全民阅读活动的运行规则以及未来发展方向的选择达成共识。全民阅读的多元性强调了参与主体不仅包括政府，还包括非政府组织、企业、市民等。然而，众多参与主体的协调必须是政府，政府才是协调的主角，其他各非政府性主体起参与谋划、实施以及监督、评价、反馈作用。 全民阅读不是“扫盲阅读”,它是文化的普及和文明的提升，无论哪种知识结构和水平的人都要参与其中。面对不同的阶层和群体，应该采取不同的方式和途径来推进阅读活动的正常化和实效化。政府是全民阅读人群的成员，更是全民阅读的组织力量，不同的职能部门承担着相应的职责，需要从不同的维度产生作用力。当然，也还需要一些行政手段的干预和行政权力的保障，让非政府主体能够积极地且能动地成为全民阅读不可替代的重要力量。
四、推进全民阅读需要政府积极的财政支持
全民阅读需要政策的引导、立法的保驾护航，更需要政府的财政支持。政府的财政支持是必要的物质保障，有了政府的财政支持才可以更好的开展重大的阅读活动，才可能建设好全民阅读的基础性条件。全民阅读的立法使得政府的直接投资，为全民阅读提供物质支持和资金储备；政府对文化设施、全民阅读的活动给予补贴，能够有效的刺激和促进相关活动的开展；对于相关物资的购买和场地的建设，可以制定有利于其发展得税收优惠政策。建设公共图书馆和农家书屋，尤其对于偏远地区和少数民族地区，政府必须加大财政支持保障他们的阅读。以及实体书店的建设，图书的购买与赠与，出版业的图书出版，个人的创作等等，这都需要政府的财政支持，通过政府的财政购买服务和补贴，以及税收的优惠，鼓励社会力量参与全民阅读。
