第四章 推进我国全民阅读政府责任履行的对策思考
发挥政府责任，有效的推动全民阅读的发展，需要全社会的力量，更需要政府的主导。没有政府责任的作用，全民阅读就会只是一厢情愿。针对我国全民阅读的问题，考察政府在全民阅读中其责任履行的状况，我们还需要更好地借鉴国外政府在全民阅读中的运作经验，建立科学的政府责任运行系统，才能更有效地发挥全民阅读中的政府主体作用和价值。
第一节 精准定位责任主体及职责是前提
一、认知全民阅读是一个系统工程
全民阅读是一项复杂而又艰巨的社会系统工程，它的实现不可能一蹴而就，需要社会各界长期的共同努力，才能营造正常而浓厚的阅读氛围，构建舒适和便捷的阅读场所，提供实用和高品质的阅读材料，培养良好的阅读能力，让更多的国民爱读书、读好书、会读书。在 2015 年全国人大会议结束后的记者招待会上，李克强总理提到，在起草《政府工作报告》听取各方意见的时候，文化界、出版界、经济界和企业界也都纷纷表示要支持全民阅读活动①。由此可见，全民阅读工程绝不是文化部门或者是教育部门某一个部门的事情，而是需要社会各界的共同参与。
1、推进全民阅读是政府义不容辞的责任
全民阅读不是一项可有可无的软性工作，也不仅是锦上添花的雅事，对政府而言，是重要的执政责任，是加强社会文明建设的实质性工作，也是政府的惠民工程。一般来说，政府职能表现在政治、经济、文化和社会公共服务等方面的职能。全民阅读工程与政府的文化职能及社会公共服务职能有着十分紧密的联系。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把“公共文化服务体系基本建设”纳入“十三五”时期经济社会发展主要目标，提出要“推动基本公共文化服务标准化、均等化发展……保障人民基本文化权益”.构建公共文化服务体系，推进全民阅读，就是在保障公民的阅读文化权益，这是政府文化职能和社会公共服务职能实现的基本标志。因此，开展全民阅读，是政府义不容辞的责任，是基本的职能。
2、全民阅读系统工程中的多元参与主体
全民阅读作为一项社会系统工程，其参与主体是广泛的，涉及到多个政府部门及相关行业，还有民间的力量。全民阅读工程的各个参与主体之间并不是孤立的存在，在各司其职，充分发挥自身作用的同时，更重要的是要加强主体之间的沟通与协作，将各界的力量整合起来，从而实现 1+1>2 的协同效应的发挥。
（1）政府部门 政府应该成为全民阅读工作的主导力量，这已成为学界的共识。许多发达国家将全民阅读作为一项“总统工程”,由国家元首出面，体现其重视程度。政府应以其权威性、影响力、号召力，充分调动社会各界力量，统筹调度相关社会资源，为全民阅读提供人力、物力及财力等各方面的支持，完善全民阅读的基础设施建设。并通过出台相关的法律和政策，为全民阅读提供制度保障和长效发展机制，推动全民阅读朝着科学化、制度化、常态化的方向发展。
（2）教育行业 阅读能力是读者在阅读活动中理解和利用文献的能力，学习、教育对培养和提高阅读能力起着决定性的作用。学校是青少年阅读能力培养最重要的场所之一，只有改变传统的应试教育模式，让学生拥有更多的自主阅读时间，在校园内培养浓厚的人文阅读氛围，才能在阅读实践中让学生体会阅读的乐趣，提升阅读的能力。
（3）新闻出版行业 出版业是“书香社会”的受益者，更是主要参与者和责任者。出版社从源头上决定了全民阅读工程的质量和层次。如果没有出版行业提供优秀的阅读素材，全民阅读将成为无源之水，无本之木。出版行业应广泛收集优秀的选题，推出符合大众阅读兴趣的图书。为了迎合新媒体、新技术环境下，青少年阅读群体的阅读习惯的变化，在推动传统纸本阅读的同时，更要注重数字化阅读产品的开发，满足数字阅读的需要。
（4）图书馆行业 图书馆一直是全民阅读推广活动的主力军，中国图书馆学会将倡导全民阅读明确写入学会章程，并成立阅读推广委员会，连续 9 年在全国举办“全民阅读论坛”,对于推动全民阅读工程的推广和普及发挥了十分重要的作用。同时，图书馆学界也对全民阅读的理论开展了系统研究，如关于阅读文化、阅读心理、阅读行为的相关研究，为全民阅读工程的实施提供理论基础。
（5）社会力量 社会团体和民间组织是全民阅读推广不可忽视的重要力量。许多国家的阅读推广活动首先由社会团体或民间组织发起，影响力越来越大，组织的效果也非常好，受到全社会的广泛关注，进而引起了政府的重视，最后成为国家战略。中国民间图书馆协会的成立（2011 年 6 月，北戴河）， “中国首届民间图书馆论坛”的召开，标志着我国全民阅读推广的一支有生力量的民间组织已经正式走到前台①。读者俱乐部、阅读社团、读书会等民间阅读组织，活动辐射面广，深入基层，贴近读者，开展阅读推广活动的效果十分显着。
（6）家庭及个人 家庭是一个社会的基本细胞，是人生的第一所学校。家庭氛围对于阅读习惯的形成有着潜移默化的影响，亲子阅读对于儿童阅读能力的培养有着不可或缺的作用。全民阅读工程的实现，必须要重视家庭的力量和影响，要将千千万万的家庭纳入到全民阅读工程的建设体系中来，“书香家庭”是“书香社会”的基础和保障。
二、明确政府在全民阅读中的角色定位及作用
在众多的参与主体中，主要是两类：政府、社会组织，教育、出版、图书馆等其实都是政府代表，只是他们履行责任、发挥作用的侧重点不一样。必须明确：在全民阅读中，政府是责任主体。政府扮演着各种身份和形象。
1、政府相关法律政策的制定者和实施者
一些发达国家的阅读推广活动取得的显着成效，与其相关法律法规制度的建立有着密不可分的关系。如美国的《卓越阅读法案》、英国的“阅读起跑线”计划、日本的《儿童阅读推进法》、韩国的《读书文化振兴法》等，在保障公民阅读权益的同时，也使全民阅读工作有法可依，有章可循。我们国家在阅读立法上，与国外还有一定差距，相关的法律制度还不健全。但是有一些地方政府，已经意识到立法的重要性，努力推进全民阅读走上法制化的发展道路，如江苏省率先出台全民阅读地方性法规、湖北省出台首部全民阅读地方性政府规章②。
政府应该在全民阅读工程中促进相关法律政策的制定和落实，一是通过法律保障公民的基本阅读权利，使每位想要阅读的公民有书可读，有充足的时间和舒适的环境读书；二是通过建立全民阅读资金保障体系，设立全民阅读的专项资金，将阅读经费纳入地方财政预算；三是通过法律完善全民阅读的整体规划，把握阅读的发展方向和发展路径。
2、政府是阅读内容方向的引导者和把关者
政府在全民阅读工程中，应以“弘扬社会主义核心价值观，促进中国传统文化的传承”为核心价值理念，对全民阅读的主流方向进行引导，对阅读内容的整体质量进行把关。通过在一些社会主流媒体开设读书栏目和经典阅读频道，邀请社会知名专家推荐阅读书目，促进民众对经典书目的认识和普及。国家新闻出版总署作为全国新闻出版行业的主管政府部门，应联合相关执法部门，对于网络、电视等各种媒体上的一些不良阅读内容，予以严厉的打击和治止，从而创造一个纯粹干净、积极向上、弘扬正能量的阅读环境。
3、政府是社会资源的调度者和协调者
全民阅读工程作为一项全社会共同参与的活动，要想取得预期的成效，需要调用各种社会资源。而政府作为公共资源管理部门，无疑是社会资源最佳的调度者和协调者。政府应调动一切可以调动的力量，为全民阅读工程提供人力、物力、财力全方位的资源支撑，适当地引入市场竞争机制，促进公共阅读资源的优化配置，使效益得到最大发挥。建立政府主导、社会参与的资金筹措机制，吸引民间资本流向公共阅读服务领域，拓阔资金来源渠道，让社会共建成为全民阅读工程建设的一种有效方式。
4、政府是实施效果的评价者和监督者
政府应该对全民阅读工程的实施效果进行评估和监督。通过定量和定性指标相结合的方式，建立切实可行的全民阅读质量评价体系，对全民阅读实施效果、服务水平进行科学的考核和评估，从而发现全民阅读工程中存在的问题和偏差，及时进行调整。同时，应建立相应的奖惩制度，将考核结果与地方政府的政绩挂钩，使全民阅读纳入到政府的日常工作体系中。
第二节 全民阅读中政府责任履行须有系统的运行机制
全民阅读涉及政府多个部门，需要政府联动，才可能实现全民阅读的愿望。那么，需要建立一套政府责任履行的运行机制，保障全民阅读的顺利展开和持续进行。
一、合理建构全民阅读中政府责任系统的运行机制
“机制”指的是有机体或社会各层面系统的构造、功能、运作原理和相互关系，是事物内在的运动方式，是一个工作系统各要素之间相互作用的过程和方式，以及系统内各种变化的相互联系。它通过系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。重在反映各要素的“相互关系”.运行机制是指组织、团体（或者一个系统）基本职能的行动方式、整体功能、运行原理，以及系统各因素的结构、功能和相互关系。
全民阅读运行机制是依据系统要素合作的系统性原理而构建的。任何系统的整体运行需要有动力机制、组织机制、约束机制和协调机制维护和保障，因而全民阅读运行机制也应包括动力、组织、约束和协调机制这四大部分①。这些机制相对独立运行并发挥作用，但又是相互关联的，并在共同协调作用下，确保系统各要素保持最好的运动状态，实现各自的价值和功能。
1、动力机制
动力机制是一种较活跃的带有动力源性质的激励性机制，是社会每一个系统的运动、发展、变化的不同量度的推动力量，是每一个系统运动的产生、传输、作用以及相互关联的机理与方式。最重要的表现特征是活力，最基本的衡量尺度是效率。
利益是一切活动的出发点和归属点。全民阅读的利益诉求就是每个人能够享有最大的知识收益，政府责任关联系统的出发点和归宿就是追求实现职能效应的最大化，优势互补，不互相推诿，主动承担责任，共同分享利益，只有这样，才可能保证系统稳定的、持续的协调运行。但全民阅读中存在着主导方和配合方，主导方必然要承担更多的责任和压力，会付出更多的人力成本、时间成本和硬成本（物资、货币等），那么，应该给予相应的补偿，这种补偿更多的表现在精神层面，比如：授予荣誉，给予更好的发展空间，给予更加充分的信任和发展条件。给予这个团队更大的自主权，包括决策权、用人权、指挥权，让全民阅读关联系统能够自如的运转高效的运转，能够彰显出一定的权利影响力和比较高的层级。这样，才可能激发他们的激情和创造性，尤其创造一个政府职能铺展的舞台。
2、组织机制
组织机制就是维持组织存在和运转的关系和约定，就像房屋的构架、人体的骨架、电脑的主机。组织机制中，存在着自组织机制和他组织机制的问题，如果系统靠外部指令而形成组织形式和有序结构，就是他组织；如果系统不需要外部指令，按照相互默契的某种规则，协调地自动地形成组织形式和有序结构，就是自组织。自组织是自然界物质系统自发的有序化、组织化和系统化的过程。从系统论的角度看，“自组织”是一个系统在内在机制的驱动下，按照某种规则，自行从简单向复杂、从粗糙向细致、从混沌向清晰、从无序向有序的方向发展的过程，也是不断地调整自身的复杂度、精细度、清晰度、平衡度、有序度的过程①。全民阅读关联系统在一定程度上要受到外部指令的控制和约束，但更大程度上是要形成自组织机制，形成不受任何指令控制的自运行规则。
全民阅读的顺利实现需要有实施具体阅读计划的专门性组织载体，即通过政府职责的行使和相关职能部门协调合作来进行。因此，建立科学、合理、有序、高效的多层次全民阅读关联系统就特别重要②。首先，在国家政府层面，需要建立一个专门负责全民阅读工作的协调机构---全民阅读指导委员会或者全民阅读建设工程办公室，这个机构是行政性的，也是学术性的，是有许多专家参加的一个组织形态和架构，它必须具有行政性权利，必须能够跨越政府的条块壁垒，能够指挥和调动人力资源和必要的财物资源，整合并优化相关部门的力量，搭建全民阅读规划、管理、协调、实施、监督的良好运行平台。它负责制定全民阅读的政策和实施方案，促进全民阅读相关法律和规则的制定，以促进和保障全民阅读的制度化、规范化。其次，在各省、市地方政府层面，同样应该有类似的全民阅读关联系统，而且是非常重要和关键的，因为，各地区的全民阅读有不同的特点，各地政府要根据本地的特性和需求安排全民阅读的具体工作。再次，在非政府层面，鼓励社会组织、民间力量组成各类全民阅读的推广机构和咨询机构。其主要的意义是成为全民阅读运行系统的主要部分，参与全民阅读发展战略的研究、具体工作的实施、社会资金的融合、阅读活动的组织与开展等等，推进全民阅读向纵深发展。此外，还要建立全民阅读协调合作的组织服务平台，如书目推荐平台、阅读经验交流平台、专业化阅读服务平台、资金运作平台、信息共享平台等①。
3、约束机制
构建一定的合作约束机制，对全民阅读合作运行过程中政府行进行必要的规范。如果没有适当的法律约束和制度规范，那么政府职能部门的合作可能就是无序的，甚至是作用力相互抵消的，合作会是一种不确定状态，系统运行的成本和风险会增大。因此，在全民阅读合作的进程中，相关政府部门必须接受法律制度性的合作规则也就是系统运行的基本程序的约束。这种合作规则应达到两个基本要求： 一是对全民阅读合作行为有激励作用；二是对不能切实履行职责、违反“游戏规则”者有惩罚作用②。具体而言，合作规则的内容可包括： 一是明确合作行为的规则条款。二是制定合作的明确内容。如制定全民阅读的布局和阅读发展规划，建立全民阅读的协调与管理制度，完善阅读基础设施网络，创新利用阅读资源，构建和维护阅读环境。统筹协调公共图书出版制度、图书配送制度、图书导读制度、招商引资制度、公共图书设施制度等。
4、协调机制
全民阅读运行系统必须保持各元素（政府职能部门）合作的平等、互信，这也是一个系统运行元素的特性要求。合作中会有各种问题需要进行真诚的、深入的研究、讨论和协商，达成共识并采取统一的行动，这是全民阅读运行系统合作机制得以建立健全的基础和前提。首先，各相关政府部门必须建立定期磋商机制，协调各部门的责任和工作要求，处理全民阅读中的公共服务问题。消除隔阂，增进了解，培育协作精神和共同愿景。其次，积极支持和鼓励非政府组织力量的参与融合。充分发挥社会资源在全民阅读中的积极作用，组成跨地域、跨行业的联盟或协会，整合各类学习资源，培育和建立区域统一、开放的读书市场，使这些组织能够自由地、最大限度地发挥联合与联动效应。此外需要运用政治的、法律的、行政的、经济的、科技的、文化的等政策工具和协调技术手段，提高融合度和协调效率。
5、反馈机制
在全民阅读关联系统中，建立反馈机制是必不可少的。因为反馈机制的目的是对系统进行分析判断，及时反馈系统的运行状态，发现问题，解决问题，调整系统运行中的偏差，减少系统运行中的不确定性，控制系统运行的大方向，提高系统内部的运行效率和外部环境的适应能力①。
全民阅读关联系统是由政府多个部门共同组建的完全工作关系的系统，不是一般概念上的具体化的行政部门或组织，强调的不仅是有分工，更重要的是合作，缺少特定行政指挥权利的合作，更是需要不断的相互沟通。人际沟通有正式沟通的和非正式的。正式沟通指按照组织设定的沟通目标、沟通内容、沟通渠道、沟通方式和基本要求进行的沟通。而非正式沟通则是非组织安排的、私下的一种沟通，它的沟通内容、时间、方式、目标、要求等都具有临时性，是由于组织成员的感情、动机或其他需要而进行的。不管是那种形式的沟通，一般都遵循人际沟通的模式（见下图）。
此图显示，信息通过发送者到达接收者时，双方都有可能受到不确定性“噪音”的干扰，“噪音”是那些妨碍沟通和交流的任何信息因素，比如政治、经济、法律、文化、宗教等因素。尤其是系统内的管理风格、人文氛围、组织体系、工作作风、知识组合、生活习惯等都会影响组织成员的沟通。信息反馈的意义是及时检查人际沟通的效果，并迅速将向信息发送者传递检查结果，以便信息发送者及时修正发出的信息，实现最佳的沟通效应①。在现实生活中，人们习惯使用自己熟悉的信息交换渠道，那么沟通双方有一个沟通渠道选择问题。全民阅读系统中成员的沟通应该是基于“责任”与“担当”的，应该指向于国民文化素质的提升和国家文化竞争力的增强，应该是一个公共服务平台上的平等交流。
对于任何一个系统，在运行机制的作用下，会随机产生多方面的相关信息，如：数据交换信息、知识存储信息、资源聚合信息、技术处理信息、用户变动信息、成员管理信息等。对于全民阅读关联系统而言，流动的信息会有：阅读的兴趣、阅读的内容、阅读的组织、阅读的环境等，在这些信息中，有正能量的，也有负能量的。正能量信息的反馈是一种激励性力量，有利于协作者之间搁置甚至忽略一些不和谐的意见，消除一些不积极作为的心理，特别是一些排他性心理。正能量信息的流动也是一种润滑剂。负能量信息反馈，能及时暴露问题，诊断问题的原因，调整决策的方向，有效化解协作过程中摩擦。信息反馈要及时、准确、完整，并要对其及时分析和处理。
二、全民阅读中政府与社会力量的互动
全民阅读中政府责任关联系统必然要包括社会各方面的系统。政府责任的担当需要通过社会其他系统直接或间接的显示和表达。社会力量是全民阅读非常重要的资源，它们已经从不同角度为全民阅读的推广做出了积极有效的贡献。因此，政府应该充分调动社会力量的积极性，科学设计社会力量的发挥渠道和技术，加强与社会组织、民间团体、企业、社区等的互动，在全民阅读中全方位体现政府作用②。
1、政府与企业的互动
企业对于社会发展的贡献是巨大的。政府很多计划和项目的实施，都有政府的突出力量。从策划、宣传、营销、资金、基础设施建设等方面，企业都可以为全民阅读活动提供有效的支持和补充，因此，政府在政策和投入方面给企业搭建平台是非常有价值的。政府有必要针对性地加强对企业文化项目建设的投资，有目标、有选择性的支持和鼓励企业组织开展有特色的文化活动，特别是阅读推广、图书推荐活动。政府要通过直接或间接的合理投资，以及财政和税收方面的优惠政策，引导社会各方面力量对全民阅读活动的参与和投入，以多样化的合作形式共同建设公共文化服务体系①。
政府对于企业的支持的一个重要方面是要为企业创造良好的生存和发展环境，建立健全市场运行机制，培育规范的市场体系，保持正常的市场秩序，降低各种运营成本，推动企业间的合作和资源的有效流动，促使企业或行业间的自发组织和联系，刺激企业参与全民阅读的激情和推动企业间的信息流动②。
2、政府与非政府组织的互动
在西方发达国家，非政府组织在全民阅读中起着举足轻重的作用，大部分的阅读活动都是由非政府组织去策划、组织或资助。目前，我国的非政府组织还未达到西方发达国家的水准，因此，政府需对非政府组织给予更多的支持和帮助，尤其是在资金和政策制定上，使其更好的帮助政府组织、协调全民阅读活动的开展。一些非政府组织如：出版工作者协会、图书馆学会、文学艺术联合会、妇女儿童权益保护协会等，作为我国建设公共文化服务体系中的主体之一，在促进全民阅读开展、解决公共文化服务和产品的供求矛盾、提升公共文化服务效率和质量等方面，已越来越显现出其重要的价值和地位。政府向他们提供必要的经费和服务，支持他们在全民阅读中的积极作为，实际上是在与企业的互动中履行着政府责任。如今，非政府组织已经承担了政府的公共服务和社会管理职能③。因此，在公共政策的制定过程中，应该充分重视非政府组织的贡献和价值，有必要把非政府组织的培育和发展纳入到国民经济和社会发展的规划中，以健全和完善的法律法规体系和规章制度，确保非政府组织与经济社会同步发展。而非政府组织需要接受政府的管理和规范，维护自身的形象和政府的权威，形成与政府的良性互动。
3、政府与社区的互动
社区是整个公共服务文化体系建设中的一个重要力量，它的形成和发展孕育了一种特有的文化。社区作为城市的细胞，是社会文化变化的晴雨表，在为方便群众就近阅读、组织群众开展阅读等方面，社区具有不可替代的作用。公共文化服务体系的构建尤其全民阅读活动的推广，社区是不可或缺的力量。政府应适当加大对社区的财政收入，建设好必要的社区文化基础设施，为社区配置一定的优秀文化资源①。制定合理的年度目标考核办法，将其纳入群众性精神文明创建活动的管理范畴，形成比较科学、规范的社区文化建设激励机制。在全民阅读活动中，政府应该对社区（村居）给予政策上（包括资金、场地、人员等）的扶持和全民阅读活动上的具体指导。鼓励社区（村居）结合本地实际，开展形式多样的读书活动，广泛吸引社区居民积极参与②。无论阅读形式上、阅读内容上、阅读方式上、阅读节奏上，及时给予社区有针对性的设计和谋划。
