地方政府创新公务员激励机制设计

　　地方政府创新项目从决策到执行再到落实，以及后续的持续性发展，最终都依赖于各级公务员的行为，在对地方政府创新动因的研究中，虽然有清晰的关于地方政府创新动因的划分，但是对于创新者也就是各级公务员的利益如何影响其创新行为并无系统分析。基于此，本文将在分析相关研究文献的基础上，通过对地方政府创新中创新者主观动因的分析，从行为学角度确定地方政府创新行为激励的运行原理，在此基础上尝试为中国地方政府创新基于公务员综合利益角度设计相应的激励机制。

　　一、地方政府创新激励机制运行机理分析

　　狭义激励即是激发和鼓励；广义的激励泛指以组织目标为方向，调动人行为积极性的各种手段的总和。结合国内外关于激励的界定，所谓地方政府创新中激励的界定就是地方政府创新的组织者有计划地采取措施，可以是外部环境的设定，也可以是对于公务员的利益诉求进行正负强化，使其做出地方政府创新组织者及公众所需要的行为并持续保持这种行为。总之地方政府创新中的对于激励的界定是一种基于需要而对外在刺激做出反应，并产生创新行为动机的过程。

　　这个过程可以从四个方面进行释义：公务员创新行为的动力；公务员如何选择创新行为；公务员如何保持创新行为的持续性；公务员创新行为如何与目标符合。这四个方面体现了行为学中激励的心理学原理。

　　二、地方政府创新激励动因探析

　　在以往对创新行为的动因分析中都以需要作为分析主线，但利益动因研究比需要动因研究更合理，因为需要包含在利益中，利益不仅包含需要还有需要指向的对象。公务员合理利益诉求的满足程度直接决定公务员对于创新的积极程度，国家公务员的利益是一个十分复杂的网络，综合利益比一般利益激励效果更佳。

　　具体地说，公务员在地方政府创新行为中的综合利益表示为I，I= f(V1)+f(V2)+f(V3)+f(V4)-f(V5)。

　　V1 代表公务员在地方政府创新行为中获得的偏向于物质的认可；V2 代表表示公民、企业及其他非政府组织对有创新行为公务员的认可；V3表示创新行为对公众的价值，比如提供了更多公共产品或者提高了公共服务水平；V4表示公务员创新行为作为政府管理行为对社会发展的价值，特别是对其他公务员行为的引导价值；V5表示创新行为中所付出的成本，包括时间成本及机会成本。

　　综合利益是激励公务员创新行为的最有效动因。创新行为可以为公务员带来综合利益，综合利益对公务员创新行为的引导作用表现在如下几个方面:

　　首先，需要的矛盾性需要综合利益来协调平衡。需要是行为的基础，但需要之间存在矛盾性，往往难以同时实现。只有达到一定强度的需要才能导致行为，需要的强度由利益决定。如果公务员基础层面的需要还没有得到满足，创新行为当然要被推后。尽管一般充饥御寒利益已不再是公务员广泛的利益，尊重、职业发展、个人成就这些需要的满足对公务员来说有更大需要强度，也就更有可能成为公务员行为的动力。

　　其次，综合利益决定着公务员创新行为选择。当公务员的某种需要已构成为某种行为动机、确定好行为目标后，能满足需要的客体是多种多样的。公务员不一定要通过创新行为产生绩效，实现自己的某种需要。在这种情况下，公务员在选择何种客体来解除需要上拥有主动权，需要对象的稀缺形成的利益特别是平衡各种需要形成的综合利益才决定公务员是否要采取创新行为实现目标，满足需要。

　　最后，综合利益规定着公务员行为方式、方法的选择。公务员的行为方式指公务员通过何种具体行为手段来实现目标，满足需要。需要不同，行为的指向不同，因而行为方式也应不同。这时，利益通过公务员的主动性影响公务员选择何种方式方法实施创新。公务员创新行为的方式多种多样，符合伦理的可能困难重重，符合欲求的又可能产生伦理失范。公务员必须对各种方式方法可能导致的结果进行利弊权衡， 这样利益的性质便规定着行为方式的性质，并规定整个行为的性质。

　　三、地方政府创新激励机制设计

　　创新行为能给公务员带来综合利益，但潜在的利益需要依赖激励机制将其转为现实的利益。要激励公务员通过政府创新行为来实现利益，可以参照力学机制设计激励机制，从牵引机制、驱动机制、自动机制三个方面设计创新行为激励机制。

　　1.牵引机制

　　牵引机制设计主要是基于三个方面：首先是上级的牵引，其次是榜样的牵引，最后是目标牵引。牵引机制产生作用力基于有目标追求的公务员对于先进典型的模仿心理。

　　（1）上级牵引。在上级的牵引作用中，主要是上级领导的表率作用，在学者关于地方政府创新行为的发起者分布情况的调研中，学者发现研究样本中领导干部为创新行为的主要发起者占比58%，所以政府组织中的领导者要率先垂范，主动做出改变政府效能的各项创新行为，引导下级各层公务员做出创新行为。

　　（2）榜样牵引。树立优秀的典型性创新项目对其他政府创新行为有巨大影响。榜样不仅具有形象性，而且具有先进性，它对其他政府创新行为具有启发和指导意义，而且也为其创新行为的指向确定了方向。由中央编译局联合北京大学等科研单位于2000年联合组织发起的“中国地方政府创新奖”已连续举办了七届，从“政治改革”、“行政改革”、“公共服务”和“社会治理”四大方面评选出了一系列地方政府创新项目。“中国地方政府创新奖”虽然是一个民间奖项，但过去14年来，它评选出的创新项目成为了地方政府治理创新方面的榜样。

　　（3）目标牵引。地方政府各级公务员在创新前需要目标引导，与综合利益相挂钩的有吸引力的目标是对公务员创新行为的强大引导，在其引导下的目标导向行为才能使政府创新得以实现，同时明确的目标是对行为动机的强化。能够实现的、有挑战性的、具体的目标提高了公务员对行为前景的良好预期，引导行为根据目标进行调节和控制。所以，地方政府创新中要作为创新者的公务员要设立明确的创新目标，从民主政治建设、公民参与公共治理、行政体制改革、公共服务均等化、社会管理等方面分层设计目标。

　　2.驱动机制
　　
　　（1）客观压力驱动。公众参与公共管理意愿的提升使公共管理的开放性增强，已发展为公共治理，治理从主体到依据再到方法工具都呈现多元化特征，地方政府必须通过创新改革适应公域领域的新型管理模式。公民有更强的民主参与意愿，需要政府提供更好的公共产品和服务。同时，经济发展的刚性需要，以及不断变化的国际国内经济参数，社会文化发展对于经济的带动作用日趋明显，新媒体技术的快速变革，智能软件的广泛使用，无不逼迫政府不断改革创新与之适应。

　　（2）人为压力驱动。目前对于地方政府创新的激励机制还停留在民间激励机制，虽然各个地方政府有竞争压力，但政府并没有将压力常态化，地方政府创新的上级部门并没有明确针对其创新行为产生的效能实行对应的绩效评估及绩效结果的应用，政府没有给出明确的评估主体、指标、权重，也没有与之匹配的正面激励，更没有对失范的创新行为进行负面惩处。所以建立地方政府创新的激励机制，就必须建立地方政府创新的绩效机制，将绩效管理的各个环节应用到创新行为的管理中。

　　3.自动机制

　　公务员的创新行为除了牵引力和驱动力外，最重要的还是其自身的动力，也就是其自身对综合利益的需要程度。外在的动力机制最终要通过公务员的自动机制发挥作用，公务员创新行为的自动动力来源于两个方面。第一，公务员对综合利益的追求；第二，公务员基于高尚理想的成就需要。因此，对公务员创新行为的激励实践中要采取与之相应的激励措施。

　　（1）综合利益自动机制。综合利益作为一种复合的多元利益，它可以使公务员获得最大程度的需要满足，所以综合利益的大小及获得可能性的概率都会影响公务员的创新行为。基于综合利益的创新行为自动机制就是利用综合利益作为诱因，引导公务员通过创新行为实现综合利益，把政府创新的需要与个人需要结合，组织目标与个人目标结合。综合利益自动机制的运行机理是公务员基于综合利益诉求主动做出创新行为，从而把公共组织目标和公务员的个人目标很好地结合起来，创新行为产生工作绩效，绩效带来个人综合利益的实现，自然持续强化创新行为。

　　（2）自我实现机制。自我实现即是公务员的成就需要，具有高成就需要的公务员事业心强，具有进取精神，敢冒风险，敢于创新，喜欢能够发挥独立解决问题的工作环境。作为国家工作人员，公务员通过创新行为为公民提供良好的公共产品和服务进而满足自己的成就需要，公民及社会对其认可是对其最好的奖酬，公务员不再一味的追求职位晋升，晋升只是其职业成就实现方式之一。公务员的职业成就应该定位在服务上，只有这样真正的成就感才能上升为坚定的意志，这个意志也就成为创新行为的强大动力。同时成就需要是可以通过教育培养的，因此，地方政府可以探索成就培训试验，通过训练提升公务员的成就需要促进创新行为的产生。

　　综上所述，外在刺激与内在反应共同作用于公务员的创新行为，牵引机制和驱动机制是外在动因，自主机制是内在动因。无论是外在机制还是内在机制都是为创新行为营造了一个环境，公务员作为创新行为者根据环境调整自己的创新行为。所以外因和内因要结合起来才能更好地起到激励作用，内外两种激励机制产生合成效力的根本措施是合理满足公务员作为创新行为主体的综合利益，或者说通过综合利益将内外激励机制协调平衡。

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