食品安全共治模式下的信任断裂与重塑(2)

　　作为社会合作的一种重要形式，食品安全共治同样需要将信任作为基石，需要信任将原本离散分布的各方主体有效聚合起来。在当下的实践运作中，食品安全共治的运行成本主要涉及公权力执法、知识治理、市场规训，因此，其对应的社会互动及摩擦也主要在监管部门、科学社群、市场主体和社会公众之间展开。从物理距离、社会亲疏、关系空间角色等维度看，共治关涉的各方是典型的陌生化关系，其间支撑合作展开的力量只能是各方基于对法定制度安排的稳定预期而生成的制度信任。也就是说，在给定的食品安全法律制度下，各方必须按照彼此预期的那样进行行为选择、履行权利义务，否则就会受到制度的惩罚，从而生成非人格化的制度信任[10].同时，从信息之维看，共治体系中的信息不对称分布并非是均匀的，即各方并不是平等地处于互为信息不对称的地位。由执法权力、专业知识/技术、职业实践经验等决定，监管部门、科学社群、市场主体三大类别相较于普通公众对于食品安全这一议题显然具有更好的信息能力和左右重大决策的行动能力，是信息优势一方，普通公众则相应地处于信息劣势一方，对于信息优势者来说，并无信任适用的必要。因此，共治中的信任问题主要发生在由普通公众分别指向监管部门、科学社群、市场主体的三个路向上。基于上述社会关系与信息能力的双重作用，如欲有效凝聚共识、提高认同、减少共治模式的运行成本或摩擦，则由普通公众指向监管部门、科学社群、市场主体的制度信任需求就显得格外迫切，倘若这一需求无法得到满足，用心良苦的“共治”也只能是各方主体在规范性层面的语词虚拟组合而已。与共治模式的社会关系结构和信息分布状态相适应，本文将分析的视角聚焦于普通公众指向监管部门、科学社群、市场主体的三类制度信任。
　　
　　三、共治模式下的信任断裂及其展开形态
　　
　　信任对于食品安全共治须臾不可或缺。然而，必备的制度纽带却在治理实践中遭遇层层断裂，导致共治实践在公权力执法、知识治理、市场规训等不同维度相继发生“失灵”,社会公众对之展现出复杂而微妙的不信任心理和集体焦虑，严重损及共治绩效。
　　
　　（ 一） 公众-监管部门的信任断裂
　　
　　“民以食为天”,食品安全在国家治理体系中的重要位序决定了现代民族国家普遍将其作为优先目标纳入社会治理战略规划，由承载科层理性的监管部门予以实施。作为治理战略的实践者，监管部门既具有受托于国家-公意的合义理性（legitima-cy） ,又具有整合智力支持、强制信息披露、惩处违法枉行的行动力，理应在价值、事实两个维度均获得足够的社会信任。然而从宏观层面看，公众对监管部门的执法绩效普遍表示失望： 在一年一度具有广泛影响的“中国综合小康指数”调查中，2015年“中国平安小康指数”项下对食品安全明确表示担忧的人数比例竟然高达77. 8%,“最让人担忧的十大安全问题”项下食品安全连续五年“荣登”榜首，而对于“最受关注的十大焦点问题”的民意排序，食品安全也以44. 8%的关注度名列第一[11].如前所述，我国业已从制度、组织、技术等多个层面力图改进执法绩效，然而不断强化的执法努力背后却是公众对于食品安全挥之不去的集体焦虑，可见监管部门的社会信任资本正在发生重大流失。在微观层面，食品安全个案中的行动者用看似“过头”的选择表达对于监管部门的高度不信任。在“圣元奶粉疑致儿童性早熟”事件中，尽管原卫生部已于2010年8月15日正式发布了“湖北3例婴幼儿单纯性乳房早发育与食用圣元优博婴幼儿乳粉没有关联”的官方结论[12],但众多家长却并不认可，一位王姓家长甚至自行送检，并告知媒体其后将把自行送检的结果公之于众[13].以卫生部之科层权威，其正式发布的官方结论非但不能消弭众家长的疑虑，反而引发家长以“自行送检”表达的强烈质疑和挑战，韦伯意义上的科层理性在此显得格外羸弱。
　　
　　提供包括但不限于食品安全的社会安全秩序是现代民族国家的职能所在，食品安全治理绩效事关国家的基础权力，即国家“将其命令贯彻全境、协调社会生活的制度能力”[14].在公共规制领域，基础权力直接影响国家触角进入社会、建构公序良俗的战略目标能否顺利落实。国家以基础权力深度介入社会，力图实现上令下行、法律一体尊奉的良性秩序结构，这里就存在着一种支配类型---法理型支配。任何形式的权力支配，都需要一定的合义理性基础以及相应的支配对象基于合义理性而产生的服从，也就是说，支配或权威“可能会基于非常不同的服从动机： 由最单纯的习惯性服从，到最纯粹理性的利益计算。因此每一种真正的支配形式都包含着最起码的自愿服从之成分”[15].对于法理型支配而言，足以确保公众自愿服从的支配的合义理性基础在于法令规章的合法律性、科层执法的效率优势以及公众由此生成的对于秩序安全的稳定预期。食品安全领域中公众普遍存在的质疑、失望、焦虑集中反映了监管部门作为国家基础权力的受托者面临的信任资本严重流失，而这种重要社会资本的减损，意味着治理的合义理性基础被极大地侵蚀。在信任危机折射出来的科层理性失落背景下，尽管我国业已实施多维的治道变革，但食品安全监管仍然未能如同韦伯对法理型支配所描述的那样，实现以“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省”[16]为特质的科层执法理想，国家的基础权力在这一领域遭遇了不应有的弱化。
　　
　　（ 二） 公众-科学社群的信任断裂
　　
　　从共治的知识之维看，以专业技术机构、行业协会为代表的科学社群应当以知识理性纠偏科层恣意，以公共立场应对部门私益，以科学精神沟通大众，是连通监管决策与公众意志的“调制解调器”.但在公众-科学社群的互动中，信任危机也相当突出。专业技术机构是科学社群的一个重要类别，国家食品安全风险评估专家委员会（ 下文根据行文需要简称委员会） 是食品安全治理行动中专业技术机构的典型代表，承担着科学顾问的制度角色[17].作为知识的组织建制，该委员会是食品安全风险评估的国家级权威专家组织，应当运用其专业知识、技能和经验，独立、全面、不偏不倚地判断评估对象的潜在安全风险，以其科学伦理的立场作出可信的结论。但是，委员会第一次作出评估报告就陷入公信力“滑铁卢”.2010年5月14日，委员会根据原卫生部的委托，发布了《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》报告，认为继续实施食盐加碘策略对于降低居民的碘缺乏风险十分必要[18].孰料该报告甫一问世即引发信任危机，社会公众质疑之声不绝于耳，对其据以作出结论的科学依据、具体分析过程、结论的可靠性等予以持续追问。在强大的舆论声浪中，原卫生部不得不取消原本计划继续实施的食盐强制加碘规定[17]91.在备受瞩目的白酒“塑化剂”事件中，科学顾问的知识角色也相当不成功。鉴于酒鬼酒“塑化剂”含量严重超标引起的广泛关注，原卫生部组织国家食品安全风险评估专家委员会等机构就白酒中“塑化剂”对健康的影响进行了风险评估审查。在发布的《白酒产品中塑化剂风险评估结果》中，该委员会指出： 白酒中DEHP和DBP①的含量分别在5mg/kg和1mg/kg以下时，对饮酒者的健康风险处于可接受水平[19].然而对于这一专业结论，广大公众依然不买账，他们迅速启动“用脚投票”的行动策略，对于科学顾问及其知识优势表达了更为强烈的不信任： 酒鬼酒在沈阳、广州、上海等多地遭遇下架，即便在暂时未被下架的长沙，销量也已经大幅下降[20].
　　
　　作为科学社群的另一类重要主体，行业协会同样难逃备受质疑的命运。按照共治的理想类型，行业协会的知识职能是基于其累积的专门知识和管理经验从公共沟通的角度提供行业信息，从而在公共规制领域借助社团主义的实施而实现沟通理性。不过，从知识信任来看，以行业协会为代表的社团主义实践并不理想。在乳业标准的制度建设过程中，中国乳制品工业协会和中国奶业协会多次偏离沟通理性的立场，围绕乳业安全标准的制定、修改明争暗战，以行业专家的社会形象抛出彼此矛盾的结论，令消费者无所适从，不知“科学”究竟花落谁家。在“禁鲜令”的争夺中，乳制品工业协会主张“禁鲜”,奶业协会则坚决反对，消费者无法确定孰为可以置信的“知识”; 在生乳标准的修订中，针对乳制品工业协会的修订意见，内蒙古奶业协会秘书长甚至提出了所谓“国情说”,认为目前中国乳品行业尚处于初级阶段，降低有关标准有利于行业发展，否则全国奶农将受到严重损害[21],此言一出，舆论一片哗然。在如此似是而非的“专业信息”面前，“专家”异化为“砖家”,消费者的信任再度跌落，依旧只能借助“用脚投票”来寻求自身的安全确信。
　　
　　（ 三） 公众-市场主体的信任断裂
　　
　　声誉是促成食品安全共治的一个重要因素，运转良好的声誉机制能够引导消费者以退出交易惩罚违法违规的交易相对方，也能够使得守法合规的企业①获得市场平均价格之上的溢价回报[22],其声誉也由此成为具有交易价值的可交易资产[23].但是，声誉机制的有效运转要以实现市场分离均衡[24]作为支撑条件。如果消费者能够清楚区分“好企业”、“坏企业”,那么随之生成的声誉就是指向准确的，消费者的抵制购买或争相抢购就是相关企业获得的公平市场待遇，而这种公平待遇将为企业的策略选择提供有效的指引； 反之，如果“好企业”、“坏企业”之间模糊不清，市场呈现无效率的混同均衡状态[24]315 -342,那么当生产、经营假冒伪劣产品可以借助降低成本快速获利时，企业就会获得一个不当激励而争相展开“奔向底线”的竞争，最终导致市场整体质量全面下滑。
　　
　　消费者对于市场主体的普遍不信任恰恰可能导致“好企业”、“坏企业”无法清晰界分，声誉机制因惩罚过度而无从发挥激励效应。在我国的食品安全治理中，声誉机制的运转时常出现异化形式：连坐，即某一行业中某生产经营主体发生食品安全事件后，消费者对整个行业进行“有罪推定”,将本应针对某一特定生产经营主体的抵制交易迅速扩散到整个行业，引发强烈的“池鱼效应”.南京“冠生园”月饼被曝光使用陈馅制作后，各地的“冠生园”产品或是被经销商大批退货，或是遭到消费者严重抵制。其实，各地“冠生园”彼此独立，并无任何生产经营关联[25].酒鬼酒“塑化剂”事件发生后，公众对于白酒行业的集体信任度急剧下降。除各地业已发生经销商争相退货外，调查显示，受酒鬼酒“塑化剂”超标事件影响，高达60%的受访者表示坚决不会再购买白酒送人[26].这种集体不信任蔓延到证券市场，带来的是更沉重的打击：2012年12月3日截至收盘，沪综指白酒板块指数跌6.61%,其中山西汾酒、金种子酒、沱牌舍得、古井贡酒等跌停，五粮液、洋河股份等跌幅超8%,几乎逼近跌停状态[27].凡此种种，不一而足，因公众普遍的不信任心理导致的“连坐”令守法企业无法借助改进配方工艺、提高生产技术、改良产品质量来释放积极的市场信号，无法将自己与竞争对手有效区分开来。它们非但不能获得附着于“力争上游”策略的价格溢价，反而要与实施枉行的竞争者一体承担食品安全事件引发的代价和损失，是负外部性的最终承担者。作为精于成本-收益计算的理性人，企业只需对守法/违法策略进行简单比对，都会将后者作为自己的最优选择，最终引发“劣币驱逐良币”的逆向选择效应，使得整个行业产品质量陷入恶性循环的漩涡。