基于增权视角的成都城市社区参与实践

　　社区参与是当前社区建设的重要议题，它既被看作社区发展的动力，也被认为是社区建设的手段与目的.各界对社区参与给予了高度重视，尤其是学术界，大量文献涉及社区参与的研究。这些研究涉及方方面面，不仅包括宏观层面从国家 - 社会角度的研究，还包括微观层面动力机制的探讨； 研究内容涉及到参与的理论解释、参与内容、方式、类型、功能、制约因素、动力机制及推进策略等等； 所涉及的理论范式包括公民参与、博弈论、社会资本、社会互动、理性选择理论等等。

　　研究从不同角度对社区参与进行了分析，为认识和理解社区参与提供了重要的文献参考。但与学术研究相比，我国城市社区参与现状却不容乐观，虽社区建设在中央政府及地方政府强有力的推动下取得重大成就，但作为社区建设核心的社区参与却发展缓慢，整体参与不足，实质参与较少。于是，重新审视社区参与中的问题以及探究推进城市社区参与的路径成为必须关注的重要问题。

　　一、阐释城市社区参与的新视角： 增权
　　
　　增权是社会工作学中的重要概念，美国学者所罗门（ Solomom） 1976 年在《黑人增权： 受压迫社区中的社会工作》中使用了增权概念，认为美国的黑人群体长期受到周围生态环境的负面评价，致使群体“无权”,社会工作应致力于黑人群体权力增加，消除“制度性种族主义”所导致的隔离与压迫，从 而 增 加 其 自 我 效 能 和 参 与 改 革 的 力量.由于增权理论避免了社会行动与个体化视角间的简单两极化的缺陷，并将对个人或家庭的工作置于对社会目标的追求过程中，因此增权已成为社会工作的重要视角。增权经常被用于社会弱势群体的解释，也被用于社区发展领域尤其是农村反贫困的实践中。潘泽泉、王纯阳等人直接将增权引入社区参与的研究，认为“就参与论参与”的狭隘“参与观”是导致社区参与不足的重要原因。社区参与的本质就是增权，社区建设的过程就是通过社区参与赋权的过程。

　　（ 一） 无权： 解释当前社区参与不足的重要参数
　　不管是“增权”还是“无权”,“权力”是其核心概念。权力被理解为一种能力，能够“影响、感化和改变他人的能力”,“为了自己的利益对影响自己生活空间的力量施加影响的能力”.权力在互动中产生，一方面能够影响人们生活的能力，另一方面可以用来阻碍其他群体参与决策的机会，将之排除在外和控制他人。后者被称之为“无权”,由于群体成员的无权状态，使之没有这种能力，即影响其对生活空间的控制，具体表现为能力和资源的缺乏。而这种缺乏会使人们形成无权感，从心理上阻碍其参与到决策中。

　　我国城市社区参与不足态势恰巧与社区建设中“增权”理念的缺失相关。吴清军所认为，社区被建构成国家治理单元，其运作机制在于“行政吸纳社会”,通过将社区自治机制纳入国家行政机制，推进国家基层政权建设.社区是出于国家治理需要而形成的自上而下的制度安排，不是为了建构社会意义的公共领域，而是为应对单位解体后模糊的城市空间，将之改造为标准化与清晰化的国家治理空间。与此相应，社区参与的最终目的是为了整合民众对政权的支持，而不是给民众赋权，让其形成监督和制约国家权力的能力.长期以来，正是由于社区民众处于“被动”的地位，以及形成的“无权感”,最终导致社区参与不足。

　　（ 二） “主体性”建构是增权的重要内容
　　主体性是后现代社会学理论中最为关键的概念之一，它体现在人与人的互动中，互为主体和客体才能形成有效的互动。它不仅包括人的能动性和创造性，更包括人的自主性。自主性与他律性、依赖性相对立，与独立性和自律性相近。主体性意味着个体自愿、自觉、自决、自动,即个体可以对自己的活动进行支配和控制。这正是增权视角所强调的。增权就是挖掘或激发案主潜能，增强其把控和解决自身问题的能力。当然，这里绝非仅强调解决问题的能力，而且表现的是一种权利的自我觉醒及自愿自动的行为表达。因此，主体性建构成为增权的重要内容。

　　社区建设的过程是社区居民在参与公共事务及维护自身权益中的主体性建构过程，居民的主体性是通过社区参与来建构的。就现实而言，公众参与的主体性缺乏，是导致社区参与不足的重要原因。有学者指出，社区参与不足的原因是单位人“惯习”的存在，致使参与个体对社区（ 社区居委会） 有很强的依附性，形成单位感而非社区感。

　　公众认为社区建设是政府的事情，与自己无多大关系.在现实背景下，权益性参与经常被游离于体制外，居民维权过程往往被基层政府作为影响和谐社会构建的不安定因素而排斥，即使其体现的是居民自主合作的行动能力。因此，主体性建构应作为社区参与目标下增权的主要内容，形成民众自愿、自觉、自决、自动的综合的、全面的主体参与感，只有全面建构居民主体性，才能摆脱城市社区参与不足的局面。

　　（ 三） 增加能量和激发潜能是增权的基本要件
　　与其说增权和权力相关，还不如说增权与能力有关。基弗认为增权中汇集了公民能力、社会政治修养、政治能力或参与能力等因素，而这些取决于个体积极的态度和自我观念，对界定环境的系统进行反思的能力和知识，为实现自己目标及开展行动筹措资源的能力以及与他人一起实现集体目标的能力.正因为此，有人将“Empower-ment”翻译成“增能”.实际上，增权并非简单地“赋予”案主权力，因为权力不会简单地被“赋予”或“移交”,而要渗透在参与过程中。正如吉塔所言，个体对外在的控制能够使自己拥有更多的自我表达方式，强大的自信和自我意识可以使个体战胜外部障碍而获取资源，由此引起了一种“权能”向另外一种权能的转变.增权的实质是在对外控制的过程中挖掘和激发案主潜能，使其拥有权力的能量。要注意的是，增权的假设是每一个人都有能力，在权力分配失衡下，能力成为一种潜能被内隐起来，社会工作最为重要的作用在于挖掘和激发案主潜能，并推动社会环境的变化，使环境成为案主进行主体性发挥的重要能量地。

　　“增权”理念虽然已被用于社区建设中，但由于没有准确、全面地理解其基本内涵，致使其在运用中出现各种问题。如将“提升居民素质”、“提高参与能力”看作推进社区参与的重要路径，这和增权的基本理念是不符的。此外，增权需要能量的保障，杨敏认为社区自治与参与是需要资源的，对于缺乏社会资源的困境群体，国家应依托社区健全社会保障和社区服务体系，而不是一味地责成其“自我管理”.因此，赋予权力的同时也要提供相应资源，以保障有足够能量来实施权力。可见，不仅要帮助居民释放自身优势和能力，而且要建设一个充满能量的社区场域。所以，本文将增权分为“赋权”与“增能”两个方面。

　　二、基于增权视角的成都城市社区参与实践
　　
　　2010 年 3 月 18 日，成都市印发了《完善城市社区居民自治机制试点方案》，提出要紧密围绕“还权、赋能、归位”总体要求开展社区工作。还权的重点在于保障社区居民的自治作用及能力的发挥，赋能重点在于保障社区自治组织的资源和能力，归位重点在于基层政府职能及社区职能的回归.“还权、赋能、归位”理念的提出，是成都市社区建设的一次新实践，至此成都市拉开了社区建设的新序幕，历时三年时间，成都市社区建设取得了显著成就，积累了丰富的经验。

　　（ 一） 还权于基层社区，扩充基层权利
　　赋权与权力缺失相关，社区参与不足往往与社区基层组织自治职能和社区居民的参与权利的缺失相关，就此，成都市提出还权于基层，主要有以下做法：

　　第一，完善社区基层组织工作机制与框架。清楚界定社区党总支、协商议事会、居民委员会、居民小组党组织、小组议事会等社区组织的性质、作用、职责，制度上保障居民依法直接行使民主权利。通过还权于民推动机制创新，工作机制日益明确，工作框架日趋清晰，推动了社区民众的参与。如成都武侯区的院落管委会、锦江区的一辕带两翼、青羊区的楼栋长等措施，使基层社会管理权细化，政府还权于社区，社区还权于民众，让更多居民参与到社区公共事务中来，已逐步形成“社区 - 居民小组 - 院落楼栋”的三级管理服务网络。

　　第二，明确社区居民自治权力。社区居民是否真正参与到决策中，被看作社区参与的重要标准。为进一步明确居民自治的权力，推动居民参与，成都市对居民自治权力进行了界定。一是居民对辖区内重大活动和事务具有知情权、决策权、参与权、监督权、评议权； 二是对辖区内基础设施建设项目有知情权和部分决策权； 三是对自治组织的服务项目经费和社区运行经费的使用有知情权、决策权和监督权； 四是对基层政府及职能部门在社区开展的服务，社会组织所提供社区服务有评议权和监督权。

　　第三，明确社区居民自我服务内容。社区参与既强调权利也强调义务，相对政治参与来讲，其志愿性和公益性色彩更浓，要求参与主体不仅要树立参与意识，更要履行参与义务，找到社会整体利益与个体利益间的汇合点，找到利他主义与利己主义间的平衡点。因此，明确居民参与义务就成为推动社区参与的重要内容。成都市明确规定居民自我服务的主体是居民自治组织或社区社会组织，其内容有社区参与类，如邻里互助、人民调解、居民自助等； 物业服务类，如小区绿化与保洁、社区基础设施维护等； 便民利民服务类，如社区养老、社区食堂、儿童托管、日间照顾等。

　　“还权”的实质在于保障社区居民的主体性。政府把基层社会事务的管理权还给基层自治组织，基层自治组织又把管理权细化到小区、院落、楼栋、还权给居民小组、院落管理委员会、楼栋自治小组等居民自组织，最终让权力“下沉”到居民身上，真正反映居民参与本质。

　　（ 二） 赋能于社区民众，充实民众能量
　　社区参与不足的原因并非因为民众素质低，参与能力有限，而是缺乏必要资源的支持，致使其参与潜能没有充分发挥。所谓赋能，就是赋予能量、激发潜能。成都市就此进行了一系列的探索。

　　第一，注资源、供场所，为社区参与提供能量保障。从 2010 年起成都市锦江区、武侯区等主城区由区财政为社区配置每年不低于 20 万的“社区公共服务专项资金”,用于由社区自主决定的、非经济建设类民生项目，原来的“建设财政”开始转变为“民主财政”.“民主财政”使基层社会管理能够获得公共资源，解决了社区服务“无米之炊”的问题，还增强了基层社会的管理能力，实现基层公共事务的公众参与。此外，政府还将基层社区自治的场所建设纳入总体规划，形成了由市和区（ 市） 县政府负责所需资金，政府建设、调剂置换、购买租赁等多元化满足方式。

　　第二，推动社区社会组织发展。社区社会组织是居民参与社区事务的平台和载体，其发展水平直接影响到社区居民参与的广度和深度。推动社区社会组织成为推进民众参与的必要举措。成都市近年来大力培育提供福利性服务的社区社会组织，积极激发其服务与平台作用，扩充居民参与社区事务的载体。在对社会组织管理上首创“登记备案双轨制”,为社会组织登记松绑，并通过多部门、多来源协调统筹解决社区社会组织的场所与资金，保障其正常开展工作。成立社会组织管理局、组建社会组织发展基金会、社会组织服务中心等孵化平台。

　　第三，培育社区社会资本。社会资本缺失是社区参与不足的重要原因。按增权视角来理解，社区社会资本可以赋予人们参与社区事务的能量，提供关怀性社区的氛围，增强民众参与的可能性。如成都市锦江区的“爱有戏”公益组织从2011 年开始着手社区社会资本重建与培育工作，认为社区参与并非是一套正式的制度规范能够解决问题，社区参与的关键是人。它通过推动参与式互助、发展社区文化、开展社区自组织能力建设，以“义仓、义集、义坊”为主题，推动社区社会资本的重建。

　　（ 三） 归位于自治组织，保证主体性
　　社区是民众生活的地域共同体，但在我国社区建设的实践中，它被界定为城市基层管理单位，以解决市场经济兴起和单位制解体后出现的一系列社会问题。街居被看作市区级政府的延伸，经常扮演着一些除社会管理之外的其他职能，如经济职能，这在一定程度上阻碍了基层管理创新的步伐，成为社区增权的障碍。就此成都市采取“两剥离双归位”做法，即剥离街道办事处的经济职能和社区的行政职能，使街道和社区回归本位。街道办事处的归位是社区归位的前提，街道接管了原来由社区承办的行政职能，居委会才能有动力和压力去认真履行自己的自治职责。街道、社区的剥离与归位，赋予了基层管理组织更大的自治活动空间。

　　此外，归位不仅指职能归位，更是权力归位。街道办事处职能归位，促使社区职能归位； 社区职能归位，促使社区自治权力归位于民众。成都市以“社区小单元治理”回应“权力归位”,即将社区治理单元细分，管理中心下沉、管理权力下放，楼栋、大院、小区、社会团体成为管理单元，鼓励居民根据社区实际需要，建立起多种形式的自治管理组织或机构，建立管理制度。

　　三、走向赋权与增能的城市社区参与
　　
　　在增权理论视角下，城市社区参与不足的重要原因在于居民的“无权”、“弱权”或“失权”,这种“无权事实”又让居民形成了无权感，使居民的参与效能感大大降低。正是“无权事实”和“无权感”的交互作用，使得城市社区参与普遍不足。要推动城市社区参与，就必须逆转这种无权状态和无权感，使居民能够拥有能量来参与公共事务。成都市社区建设的实践就是围绕“增权”而展开，走向赋权与增能，已成为推动城市社区参与的重要路径。

　　学者范斌将增权模式分为个体主动增权和外力推动增权两种模式，前者主要是个体自我效能感、权力感的提升，后者主要指为个体提供一个充满能量、充满机会的场域.这两种模式与本文所理解的“赋权”与“增能”的观点不谋而合，下文将从此出发讨论如何在社区参与实践中为居民“增权”.

　　（ 一） 个体主动增权模式
　　在增权实践中，必须重视社区居民自我效能的提高、自我意识的觉醒以及权力感的形成。当个人通过增权获得更高效能感和自我发展能力时，也就获得了社区参与的动力以及所带来的更多的参与社会事务的机会。

　　第一，培育和激发社区居民的权利意识及参与能力。居民是社区的主人，居民参与是社区发展的内在动力。增权的核心在于建构居民在参与社区事务中的主体性，培育居民权利意识，激发“争权”观念，提升参与能力。权利意识主要包括参与意识、监督意识、责任意识和法律意识。参与能力指每一个人平等地与他人一起参与组织和管理共同事务与解决共同问题的能力，不仅包括对资源的占有，更强调个体的自我效能感。培育权利意识和增强自我效能，要以具体的社区项目和事务为依托，在居民参与过程中完成。

　　第二，培育社区社会组织和居民自组织。社区社会组织尤其是提供福利性服务的公益组织，不仅为居民提供各种服务，而且能增强社区凝聚力和居民归属感。政府应为社区社会组织发展提供便利条件，让其更好地参与到社区建设进程中。居民自组织指的是一种过程，即通过社区成员自愿参与，自主协商，交流沟通，消解冲突，增进信任，取得共识，合作行动参与社区公共事务的过程,它是居民实质参与的外在表现。社区自组织程度的高低决定着社区参与的深度，培育社区自组织能力是向社区居民“增能”的最为重要的维度。这种能力不是赋予的，而是在社区建设中，社区居民与其他主体互动中形成的。

　　第三，培育社区社会资本。社区社会资本是社区中的信任关系、规范及网络，它是社区居民合作的信任基础。社会资本的具体呈现包括互助、信任、共享、参与以及关系网络，社区参与的状况依赖于社会资本的存量及分布情况。培育社区社会资本就是为居民参与社区事务提供“能量”,这种“能量”足以让社区民众合作起来进行集体性的参与行动。在社区建设实践中，要重视社区社会资本的培育。

　　（ 二） 外力推动增权模式
　　相对于个体主动增权模式，外力推动模式更强调外部力量的介入和推动。通过外力介入和推动，可以消除无权者或弱权者获取资源的障碍，保障他们权利实现的社会环境，提供和丰富他们社会参与的机会与范围，使他们获得更多控制生活的资源和手段.在社区建设中，社区居民作为“无权”或“弱权”的一方，经常处于“被动”地位，主体性没有充分发挥，因此政府赋予社区及社区居民权能至关重要。

　　第一，推进社会管理体制改革，使自治权力回归社区民众。“还权”（ 或赋权） 是社区建设中为社区居民增权的重要表现。政府还权于社区，社区还权公众，最终促成社区居民“权力”的回归。这种权力是居民自我协商与决策社区公共事务的权力，权力的履行过程就是民主议事、民主监督、民主参与的过程，也是凝聚各方力量管理社会事务，发动公众参与社会管理和服务的过程。还权于社区及民众，是推动社区参与的重要前提。

　　第二，公共资源下沉，为社区参与提供条件。公共资源作为社区建设中的重要“能量”,是社区居民自治及社区参与的物质基础。公共资源下沉到社区，不仅丰富了社区建设的资源，而且还有助于社区运营资源能力的提高。如成都市的“社区公共服务专项资金”,被形象地称为社区“民生项目”,更被称为“民主项目”.因此，在推进社区建设中，公共资源要尽可能下沉，要让社区居民认识到、接触到、运用到、监督到社区公共资源。

　　总之，增权视角下推进城市社区参与，和我国基层社会治理体制创新不谋而合。赋权与增能是推进社区参与的重要途径，社区参与必然推动社区建设。在社区建设中，将赋权和增能紧密结合起来，在社区成员具有参与社区事务权力的时候，应掌握相应的能力和拥有相应的能量。政府不能“一刀切”,将所有应由政府承担的公共责任交给社区，走进“社区主义”的困境，政府应是社区成员能量的供应者和保障者。

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