相城区“单独二孩”生育政策调整产生的影响

　　一、引言

　　生育政策是人口政策的重要组成部分，也是社会政策的重要内容。我国的计划生育政策经过 30年的执行，较好地完成了控制人口过快增长的政策目标。但随着我国进入低生育水平阶段，人口发展呈现出一些新特征，如人口老龄化加速，家庭少子化加速，“人口红利”消失等。同时，计划生育政策逐渐对社会经济发展产生了一些负效应，如劳动力资源快速萎缩，独生子女家庭风险上升，人口性别失衡等。在此背景下，许多学者提出应适时调整计划生育政策应对上述危机。陈友华[1]指出，中国生育率的下降是以人口老龄化、出生性别比失调等为代价的。如果这种代价过于沉重，超过了未来社会经济发展和人们的心理承受能力，那么政策的调整就是必需的。王桂新[2]建议一定要在正确评估目前我国实际生育水平的基础上调整和完善未来的人口政策。丁金宏[3]提出生育政策调整的基本方向应该是“回归温和”,而政策调整也应该“温和地推进”.

　　王金营[4]表示在生育政策还能够对生育行为和生育水平产生影响，人们的生育愿望还较高的情况下，作出适当的调整，使生育水平控制在更替水平以上。曾毅[5]指出，“十一”五期间是我国启动生育政策平稳过渡的最佳时期，8 年左右平稳过渡，2012-2015年前后实现二孩与晚育政策软着陆。尹文耀等[6]等人研究表明，我国绝大多数省份生育水平已经降到中度、深度和次极度低生育水平，并呈继续下降态势，有的甚至降至极度低生育水平，生育政策调整的时机已成熟。

　　在专家学者的大力呼吁下，党的十八届三中全会开始就调整完善生育政策作出重大决策部署，明确提出将要“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”.2014 年 3 月 28 日，江苏省人大常委会第九次会议全体会议召开，表决通过了“单独二孩”,标志着江苏省开始正式施行“单独二孩”政策。江苏省也成为继浙江、江西、安徽、天津、北京、上海等地之后施行“单独二孩”政策较早的省份之一。苏州市相城区的人口调整政策也是在这一背景下开始的。实施单独二孩政策要立足于相城区人口与经济社会发展的实际。相城区是苏州市最新的城区，东邻苏州工业园区，西接苏州高新技术产业开发区。

　　2001 年 2 月 28 日经国务院批准，设立相城区。从人口的现状来看，根据区公安部门统计，截至 2013年 12 月 31 日，相城区常住人口 75. 3 万人，其中户籍人口为 39. 3 万人，较去年增加 5648 人，外来流动人口（ 居住半年以上） 为 36. 1 万人。2013 年全区户籍人口出生 4109 人，出生率为 10. 5‰，死亡 2612人，死亡率为 6. 7‰，自然增长 1497 人，自然增长率为 3. 8‰。“十二五”时期是相城区发展转型、城市提升、实现又好又快新跨越的关键阶段，也是人口和计划生育工作进入统筹解决人口问题、关注人口与家庭发展的重要转型期。单独二孩政策在带来好的一面的同时也会带来一定的挑战，尤其是对相城区医疗卫生、教育等社会资源带来冲击和压力，需要我们对人口变动与经济社会发展之间的关系进行认真思考，对相城区生育政策调整产生的影响进行政策评估，对新的生育政策在相城区实施的可行性、存在问题进行分析和把握，以探求解决相城区人口增长与资源供给矛盾的有效路径。该研究对于相城区推进单独二孩政策具有一定的参考价值； 同时，也能够为其他地区解决类似问题提供决策参考。

　　二、相城区“单独二孩”育龄妇女的基本情况：以问卷调查为例

　　为了解单独二孩育龄妇女的生育意愿，预测二孩新生人口，2014 年 4 月，课题组在相城区计生局的协助下采用抽样调查方法，随机抽取全区符合单独二孩政策的 450 个育龄妇女样本进行问卷调查。问卷发放采用计生人员上门派发，被调查者现场作答并收回的方式，回收有效问卷 438 份，有效率为97. 3% .之后，将问卷数据录入 SPSS18. 0 软件进行了统计分析。

　　从年龄分布来看，“单独二孩”育龄妇女主要以25-29、30-34 岁这两个年龄段为主，分别占总体的32. 9%和40. 0%,合计为72. 9%; 而35 岁以上的育龄妇女占 21. 2%,如果她们选择在一两年内计划怀孕的话，届时就会成为高龄产妇。而随着 30-34岁年龄组育龄妇女一两年内进入怀孕和生产期的话，一部分人将超过 35 岁，因此，高龄产妇的比例会进一步增加。

　　从身份结构来看，这里的身份是指被调查对象及其配偶是否属于独生子女。问卷显示，夫妻双方中女方为“单独”的占56.1%,男方为单独的占43.9%.

　　从“单独二孩”育龄妇女群体的生育意愿来看，“单独二孩”政策放开后，具有生育意愿的育龄妇女（ “非常愿意”、“比较愿意”两项合计） 为 62. 7%.也就是说，在相城区有超过六成的“单独二孩”育龄妇女都有生育的意愿。这一调查结果与国家卫计委科技所预测的结果，即城市对“二孩”的生育意愿为60% -65% ,[7]是基本相符的。

　　从单独二孩育龄妇女的预计生育时间来看，具有生育意愿的单独二孩育龄妇女预计生育时间主要集中在近三年内，其中准备在 1 年内生育的夫妇占16. 7% ,2 年内生育的占 41. 8% ,3 年内生育的占36. 3% ,合计为 94. 7% .因此，放开单独二孩政策后生育高峰可能出现在 2016 年。

　　从单独二孩育龄妇女的生育性别偏好来看，第1 胎生育男孩的被调查者，再想生育男孩的不到总体的 1%,而想生育女孩的占 72. 5%,另有 26. 5%的人选择无所谓生男生女； 相反，第 1 胎生育女孩的，想生育男孩的占总体的 30. 1%,想生女孩的占总体的 12. 0%,另有 57. 9%的人选择了无所谓。

　　三、相城区单独二孩新政实施后新出生人口预测

　　（ 一） 户籍人口出生人口预测

　　借鉴苏州市人口计生委对单独二孩生育测算的做法，对相城区未来单独二孩生育情况进行了测算。

　　苏州市的做法如下： 依据近 5 年（ 2009-2013 年） 农村女方批准生二孩的基数，预测城市人口单独二孩的情况。首先设置核心系数，核心系数有三种设置方案，分别是：

　　根据苏州市的经验，中方案比较切合苏州实际，对相城区的测算也采用中方案。按照中方案进行预测，相城区未来五年（ 2014-2018） 符合新政的家庭分别为： 590 户、928 户、918 户、220 户、209 户，合计为 2865 户，根据生育意愿调查，相城区有生育的意愿为 62. 7%,全国为 65%,按 65% 计算，相城区可能新增 1862 人。其中，元和街道新增人口最多，达1175 人，占 41. 0% ,因为其城镇人口较多； 其次是黄埭镇，将新增人口 383 人，占 13. 4%,第三是渭塘镇，为 276 人，占 9. 6%.2015-2016 年为生育二孩的高峰年，2017 年起开始明显回落。这是因为，2015-2016 年的生育高峰，是对长期执行独生子女政策的生育意愿的集中释放，许多有生育能力的高龄产妇更愿意选择尽早生育二孩。

　　（ 二） 流动人口出生状况预测

　　相城区建区以来，辖区流动人口不断增长，以2006 年以来的数据分析可以看出，全区流动人口总量呈逐年增长趋势，自 2006-2013 年 7 年间实际增长了 82885 人，年均增长 11840 人，年均增长率达3. 02% ,其增速已经超过了本地户籍人口的增速（ 户籍人口 2006-2013 年均增长率为 1. 45%） ,2013 年相城区流动人口达到 44 万人，较户籍人口39 万人高出了 5 万多人，流动人口出生人口达到6525 人。由于流动人口生育二孩现象比较普遍，单独二孩政策出台后对这一群体的影响不大。但由于流动人口在相城区总量的持续增长，必然会引起流动人口出生人口的相应持续增长，2006-2013 年的出生人口年均增长率为 11. 0%.根据这一趋势，预测相城区未来 5 年的流动人口和相应出生人口增长情况。结果表明，到 2018 年，流动人口总数将达 52万，出生人口达到 1 万人左右。

　　四、相城区卫生医疗资源状况与配置策略

　　“单独二孩”政策实施后，根据推算，未来 5 年（ 2014-2018） 内将有 1862 名单独二孩产妇将会在相城区医院进行分娩。这给本来就已经很紧张的产科儿科资源、妇幼保健服务供给带来更严峻的挑战。

　　（ 一） 医疗卫生资源配置现状分析

　　第一，医疗资源配置相对不足。从现有的医疗资源配置来看，目前相城区拥有 1 家区级医院和 11家镇（ 街道） 卫生院（ 卫生服务中心） ,11 家镇（ 街道） 卫生院中有 3 家由于医疗技术水平未获得助产资格，只能做相关产前检查。按照配置标准，每 10个床位应该配备 15 个医生，而在本区，每 10 个床位只配备了 8 个医护人员，医护人员尤其是产科医生比较缺乏。单独二孩政策后相城区产科医疗资源需求将进一步增加。因此，总体上看，单独二孩政策对相城区医疗卫生资源构成了一定的冲击和影响。

　　第二，高龄产妇对医疗服务要求较高。单独二孩育龄妇女大多年龄偏大，问卷调查显示，在“非常愿意”和“愿意”生育二孩的两大群体中，年龄在 30岁以上的分别为 58. 7%和 58. 4%.根据医学规律，30 周岁以上的大龄孕妇身体调节能力减弱，应对各种变化、机体负担的能力也相应减弱，易发生妊高症及其他妊娠并发症，流产几率大大增加，孕产风险相对较高。调查同时显示，有 41. 5% 的符合二胎条件的女性第一胎选择了剖腹产。如果她们再生二胎风险会进一步加大，有可能引发子宫破裂和无法控制的大出血等，这些都对医疗服务提出了更高的要求。

　　（ 二） 相城区医疗卫生部门应对“单独二孩”的资源配置策略

　　第一，要及时增扩医院床位，增加妇产医生数量。相城区政府及相关部门要根据区内现有的医院运转能力和产妇对床位的需求，配置好相应的资源。从被调查者的态度来看，问卷显示，96. 1%的人都主张“增加医院床位以及医生、护士人数”.“假设每位孕产妇住院分娩平均住院日为 6 天，这样一年每张床位可周转 60 人次”[8]; 再假设每 10 个床位应该配备 15 名医生（ 包括护士） ,2014 年要新增 7 个床位、10 名医生，2015、2016 年要增加 10 个床位、15个医生，2017 与 2018 年要各增加 2 个床位、3 个医生。未来 5 年总计需要新增 31 个床位、46 名医生。此外，考虑到常住人口中流动人口出生人口的实际需要，每年平均大约新增 700（ [10000-6525]/5） 名流动人口出生人口，则需要每年新增 12 个床位、18名医生，未来5 年（ 2014-2018） 总计需要新增60 个床位 90 名医生。将单独二孩政策实施后新增人口和流动人口生育人口合计计算，实际 5 年共需要新增 91 个床位、136 名医生。

　　第二，整合基层医疗服务资源，提升乡镇卫生院医疗服务能力。为了缓解和减轻区级人民医院的压力，提高辖区二级卫生院医疗设施的利用率，需要对相城区现有的乡镇医疗卫生资源进行调查，了解各个卫生院医疗设备和人员的现状与不足，评估这些乡镇卫生院的接诊能力和条件，对于已经关闭不用的卫生院能否考虑重启及其可能性与可行性，以满足乡镇单独二孩孕产妇的就近检查和分娩的需求。根据前文的预测数据，单独二孩政策实施后，元和、黄埭、渭塘等地单独二孩孕产妇较多，压力较大，对资源配置的需求更为强烈，因而加强这些乡镇（ 街道） 的卫生医疗设施建设和人才队伍建设就更为迫切。要按照苏州市的统一要求，力争实现到 2015年，每个社区卫生服务中心（ 乡镇卫生院） 拥有 4 名经过培训的全科医生，提升基层卫生服务能力。

　　第三，加大医疗急救设施配备，提高高危孕产妇急救水平。根据实地调研了解到，高危孕产妇管理对相城区卫生系统造成的压力较大，相城区下辖乡镇、街道医院从医护人员到技术设备等方面来看条件有限，处理高危产妇分娩能力不足。因此，针对高龄、难产、高风险的孕妇，各级医院都必须保证医疗技术保障措施，开设高危门诊，加大急救设备配备，加大妇产科技术人才培养及技术培训力度，提高应急能力，要最大程度降低孕产妇及婴儿死亡风险。

　　第四，推行分级诊疗，减轻区级医院压力。与市（ 区） 级医院供不应求的状况相反，相城区许多乡镇医院的床位使用不足甚至闲置，造成了医疗资源的浪费。因此，需要全面推行分级诊疗制度，引导孕产妇合理分流，充分利用各级医疗资源。相城区要加强基层医疗卫生机构建设，通过业务培训、医院结对、人才交流等措施，进一步提高基层医疗卫生人员特别是产科人员的技术水平。如果非高危的产妇的正常分娩都能分流到各镇、街道卫生院进行，那就能大幅减轻相城区人民医院乃至市级医院的压力，从而缓解单独二孩政策带来的医疗资源配置压力。

　　五、相城区教育资源状况与配置策略

　　（ 一） 教育资源配置现状分析

　　第一，学前教育供需矛盾突出。据推算，单独二孩政策后未来几年（ 2017-2021） 内将有 1862 名新增幼儿将在相城区入园。而从幼儿园的配置来看，根据区教育局提供的数据，2014 年计划共有 129 个小班，能够提供 3885 个学位数，基本能够满足本地户籍人口出生人口对幼儿园的需求。2014 年，本地户籍人口出生人口对幼儿园的学位需求是 4222（ 人口计生局统计口径） 或 4509（ 公安户籍人口统计口径） ,而常住人口（ 包括户籍人口和流动人口） 出生人口的需求是10386 个学位（ 表1） .可见，流动人口出生人口对本地幼儿园教育构成了较大压力。值得注意的是，这一预测结果尚未考虑开放单独二孩政策造成的影响，而随着单独二孩政策的推行，未来新增人口对相城区幼儿园资源的压力会进一步加大。

　　第二，保教人员素质遭受考验。单独二孩政策的实施，必然会导致未来入园人数增加，这对幼教队伍和保健人员提出了更高的要求，尤其是保健人员。从现实来看，保健员专业技术要求高、劳动强度大、工资待遇低，且不在教师编制内，使得保健员队伍很不稳定。而向社会招聘或将人员送出去进修又会增加成本。于是一些幼儿园采取让幼教转岗或兼职保健员的做法，使得保健员专业素质、知识水平难以保证，影响了幼儿保健质量，增加了幼儿保健的风险性。

　　第三，取缔非法园难度增大。随着幼教市场化改革的不断推进和社会办学力量的不断壮大，民办幼儿园有如雨后春笋般蓬勃发展。但其中也掺杂不少未经教育主管部门审批的不合格幼儿园，截至2013 年上半年，相城区仍有非法幼儿园 20 所，仅元和街道就有 1400 多幼儿在非法幼儿园就学。这些幼儿园不同程度地存在选址不合理、校舍不达标、安全存隐患、师资条件差等问题。如果取缔这些幼儿园，那么在园幼儿就需要进行分流，而公立幼儿园和正规民办幼儿园已饱和，再加上单独二孩政策实施后新一轮“婴儿潮”的来临，非法园的幼儿数量可能会进一步增加。这无疑增加了取缔的难度。

　　第四，教师资源存在不足风险。问卷调查显示，在有生育单独二孩意愿的 304 人中，44 人为教师，占有生育意愿人数的 14. 5%,她们的平均年龄为31. 3 岁。应该说，处于这一年龄段的教师是教学中的骨干力量，一旦届时她们因为生育二孩而集体休产假的话，就会对学校的教学任务安排造成较大影响。此外，在幼教队伍中，绝大多数教师为女性，而一旦这一部分教师因产假集中离职，将会使最先遭受放开单独二孩政策冲击，同时本身教师资源短缺的幼教工作雪上加霜。

　　（ 二） 相城区教育部门应对“单独二孩”的资源配置策略

　　1. 幼儿园教育资源配置策略

　　第一，要新建或扩建一批幼儿园。面对单独二孩政策新增人口对幼儿园教育资源的需求，当务之急是要新建或扩建一批幼儿园。从问卷调查来看，99. 0% 的人都主张“增设幼儿园，增加老师数量”.按目前平均一个班 30 人计算，2017-2021 年，实际每年分别需要新增 13、20、20、5、5 个班级，共计 62个班级； 实际每年累计开班数分别为 13、33、53、45、29 个班级。此外，考虑到常住人口中流动人口出生人口的实际需要，每年约需要新增 24（ 700/30） 个班级，5 年（ 2017-2021） 共计需要新增 120 个班级。将单独二孩政策实施后新增人口和流动人口新增人口合计计算，实际每年新增班级数分别为 37、44、44、29、29 个班级。

　　第二，增加幼儿园教师编制。为了提高保教人员的积极性、稳定保教队伍、提高专业素养从而为孩子们的健康成长创造良好的环境，必须加快调整保教编制，通过编办对幼儿园管理人员、专任教师、医务及财务人员进行核编。按照要求，普通全日制幼儿园教职工师生比应在1∶ 6-1∶ 8之间，因此，5 年总的新增编制应该是 683（ [62 +120]* 30/8,62 个班级是户籍人口新增人口需要的班级数，120 个班级是流动人口出生人口需要的班级数，30 表示一个班级为 30 人，除以 8 表示师生比中 8 个学生需要 1 名教师） 名教师左右（ 包括管理人员和医务、财务人员、保育员等） .

　　第三，加强幼儿园教师队伍建设。针对目前幼教及保育人员专业素质不高的情况，应加强保教人员的补给和培养工作，建立幼儿教师准入和补充机制、依法落实幼儿教师地位和待遇、完善学前教育师资培养体系、完善幼儿教师培训制度、加强园长队伍建设。同时加强幼儿师范专科学校建设，开展师范生免费教育试点工作，要求保教人员定期进修及考评。另外可设立幼儿教师专业职称序列，拟定学前教育职称评审办法，推行幼儿教师职称评审制度。

　　第四，支持和鼓励民办幼儿园的发展。针对学前教育资源紧缺的问题，应鼓励和支持社会力量兴办幼儿园，通过公办和民办“两条腿”走好幼教发展之路。通过给予税费减免、基金奖励、捐资激励等优惠政策，支持民办幼儿园发展。采取派驻事业编制教师、生均定额补助等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。与此同时，要加强对现有无证幼儿园的清理、整顿工作，通过采取“关”、“停”、“并”、“建”等措施，规范民办幼儿园健康有序发展。

　　2. 小学教育资源配置策略

　　第一，新建和扩建小学，增加学位。按目前平均一个班 50 人计算，2020-2024 年，每年分别需要配置 8、12、12、3、3 个班级，共计 37 个班级； 实际每年累计开班数分别为 8、20、32、34、37 个班级。此外，还要考虑流动人口子女在相城区就近入学，每年约需要新增 14 个班级，5 年（ 2020-2024） 共计需要新增 70 个班级。将单独二孩政策实施后新增人口和流动人口出生人口合计计算，实际每年新增班级数分别为 22、26、26、17、17 个班级。此外，考虑到小学6 年一个周期要到 2025 年，可以参照 2024 年新增开班总数对 2025 年进行配置。因此，需要新建和扩建小学，以满足单独二孩政策后未来人口增量以及流动人口子女对小学学位的需求。

　　第二，扩充小学教师队伍，加强师资队伍建设。面对单独二孩政策实施后的新增人口以及流动人口子女对小学教育的双重需求压力，需要加强相城区小学师资队伍建设。一方面要积极引进和补充新教师，做好师资储备工作。由于教师需要一个成长和培养的过程，需要对师资队伍建设做长期规划、未雨绸缪、早作打算。另一方面可以考虑从相城区小学离退休教师当中返聘，或适当延长现有小学教师的退休年龄，以有效解决小学教师队伍梯队建设等难题。这样做既能够解决师资不足的问题，还可以使这些退休教师能够发挥余热和老有所乐。

　　第三，鼓励民间资本兴办基础教育，扩大学校容量。相城区要有计划地设计和推出一批民办教育投资项目，积极引导和吸引社会上有实力、讲诚信且钟情于教育的企业和个人投资兴办中小学校，扩大学校容量，满足新增人口的就学需求。

　　需要指出的是，以上关于相城区应对“单独二孩”政策后的医疗、教育资源配置方案，只是一种高度理想化的推测，没有考虑人口跨区寻求公共服务的情形。从调查来看，将来有意愿在相城区医院和镇卫生院进行分娩的只占了三分之一（ 33. 3%） 、而八成 以 上 的 人 都 愿 意 让 孩 子 在 相 城 区 入 园（ 87. 9%） 和入学（ 82. 6%） ,当然人的意愿也会发生变化。因此，相关部门在实际的资源配置过程中要据此灵活掌握。

　　六、结语

　　“单独二孩”是一项利国利民的好政策，是改善人口性别比结构和家庭结构、促进家庭幸福与社会和谐的重大举措。“单独二孩”政策放开，符合相城区的人口发展形势。近些年来相城区人口出生都保持在一个低生育水平，单独二胎政策实施以后，不会造成人口急剧增长。但是，相城区出生人口的进一步增加会带来公共服务需求的增长，政府部门应及早作出安排和谋划，加大医疗、教育等基础设施和公共服务方面的投入，加强社会公共资源的优化配置，做好单独二孩政策的配套服务，提升公共服务能力。

　　计生部门要高度重视单独二孩政策实施后可能出现的出生堆积、放松管理等风险，引导符合新政的家庭合理安排生育时间，不要“扎堆抢生”,按程序申请生育证，确保生育政策调整的平稳过渡，使人口总量控制在既定的规划目标之内，促进社会和谐稳定。

　　参考文献

　　[1]陈友华。 中国生育政策调整问题研究[J]. 人口研究，1996,（ 6） .

　　[2]王桂新。 根据日本经验试探中国未来生育政策的抉择[J]. 市场与人口分析，2006,（ 1） .

　　[3]丁金宏。 回归温和温和回归[J]. 市场与人口分析，2006,（ 1） .

　　[4]王金营。 再认识人口发展与社会经济发展的规律[J]. 市场与人口分析，2006,（ 1） .

　　[5]曾毅。 试论二孩晚育政策软着陆的必要性与可行性[J]. 中国社会科学，2006,（ 2） .

　　[6]尹文耀、姚引妹、李芬。 生育水平评估与生育政策调整---基于中国大陆分省生育水平现状的分析[J]. 中国社会科学，2006,（ 6） .

　　[7]“单独二孩”放开初期年新增新生人口不超 200 万[EB/OL]. 新华 网。