公共文化服务相关概念界定和理论基础

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【题目】河北省公共文化服务供给绩效评估探究 
【第一章】公共文化服务供给绩效优化分析引言 
【第二章】公共文化服务相关概念界定和理论基础  
【第三章】政府提供公共文化服务的绩效评价指标体系建构 
【第四章】公共文化服务供给绩效评价方法 
【5.1  5.2】河北省公共文化服务供给与需求分析 
【5.3】河北省公共文化服务供给绩效评价结果分析 
【第六章】改善河北省公共文化服务供给绩效的对策 
【结论/参考文献】河北公共文化服务供给方式改进研究结论与参考文献 

　　2 相关概念界定和理论基础

　　2.1 相关概念界定

　　2.1.1 公共文化服务

　　目前学术界对公共文化服务并无统一的概念。朱云、包哲石（2013）认为在社会主义市场经济的大前提下，其既包含公益性文化事业，也包含一些经营性文化产业。曹爱军、杨平（2011）认为其是具有非竞争性和非排他性的社会文化服务。孙浩（2012）认为其是指为了实现满足公众基本精神文化需求等多个公共利益目标，由政府或其它组织提供和生产的文化载体、文化活动、文化产品、文化服务的过程及体系。

　　借鉴前人的研究成果，并基于本文研究的需要，本文把公共文化服务定义为：为满足社会的公共文化需求，以政府为主体提供的文化产品、文化活动、文化载体、文化服务的总称，包含纯公共文化产品和准公共文化产品。纯公共文化服务的“公共性”特别高，它只能由政府提供，比如国家文化安全服务、文化遗产的保护与开发等；准公共文化服务的“公共性”较高，它必须由政府进行干预、政府和市场混合提供，一般包括各类博物馆、图书馆和文化馆等以及其提供的各种文化产品和服务。

　　2.1.2 公共文化服务供给绩效

　　绩效一般指的是工作的效果和效率。Richad Allen 和 Danniel Tommasi 在《公共开支管理》一书中指出绩效只是一个相对概念，从定义上讲，评估有效性要求将效果或产出指标与项目目标进行比较，绩效是效率、有效性、经济性、合规性、服务质量这五个方面的集合。方振邦、葛雷雷认为绩效是组织所期望的为实现其目标而在不同层面上展现的能够被评价的工作行为及其结果，这一概念比“绩效结果观”和“绩效行为观”更全面、更符合实际管理工作的需要。

　　公共文化服务供给绩效不仅包括公共文化服务供给的效率、质量和效果，还包括其运行过程。具体来说，效率是指公共文化服务的供给是否以最小的成本实现既定目标；质量是指公共文化设施和产品是否符合相关配置标准，公共文化活动是否富有教育性、时代性、趣味性；效果是指公共文化服务是否满足了人们基本的文化需求，丰富了人们的文化生活。运行过程包括政府有关文化单位决策、执行、监督、居民意见反馈的过程。

　　2.2 理论基础

　　2.2.1 公共物品最优提供理论

　　公共文化服务的供给归根到底是公共文化资源的配置活动，供求均衡是资源配置合理的标志之一。社会资源配置效率的最大化条件是：配置在每一种物品或劳务上的社会边际成本均等于社会边际效益，即 MSC=MSB,对于纯公共物品而言这一条件同样适用。

　　如，鲍恩模式。由于公共物品特征中有在各个消费者之间提供服务的不可分性，所以其可以被不止一个消费者同时消费，个人面对的是相同的公共物品的数量，他能够调整的只能是其出价，于是，公共物品的需求总量应该是消费这种产品的所有消费者的需求曲线的纵向相加，而不是私人物品市场上的横向的加总①。因为，此时消费者是同时消费的，而在每一点公共物品是确定的，即所有人愿意为此支付的价格应该等于每个人愿意支付的总和。

　　但是在实践中要达到均衡配置公共物品的目标十分困难。主要的原因是各个消费者对公共物品的需求曲线是不同的，难以被弄清。因为个人对公共物品的效用评价不能通过价格显示出来。同时，个人很可能会隐瞒或不真实地反映自己的偏好。结果是，人们就很难获知公共物品真实的社会边际效用，也难以决定公共物品提供的合理规模。所以，要合理配置公共文化资源，达到公共文化服务的最优供给，必须设计消费者公共物品效用评价显示机制和需求表达机制，提高供给效率，使得供求相匹配，实现消费者效用最大化。

　　2.2.2 “政府失灵”理论

　　政府失灵是指政府在采取措施弥补市场失灵的过程中，又无法避免地产生另外一种缺陷。即政府为克服由于市场失灵产生的缺陷所采取的行政管理、立法和各种经济政策手段，在实施过程中没有出现预期的理想效果，反而产生了其它的问题，最终造成政府干预经济的低效率、社会福利遭受损失。

　　政府失灵有多种表现形式，可以归纳为公共决策失效、政府行为的低效率、内部性与新的外部性、寻租及腐败等基本类型。政策失效即一项调控政策不仅没有达到预定目标，还使问题变得更糟。造成公共决策失效的主要原因有：决策信息的不完全；政策执行上的障碍；公共决策机制的内在缺陷等等。政府行为的低效率是指虽然政府调控经济达到预定目标，但是效率低下或代价昂贵，使得并未充分有效地利用资源，而这必然影响政策执行的结果，从而导致政府失灵。政府行为低效率的主要因素包括：公共物品估价或评价上的困难、政府机构内部缺乏竞争机制、监督机制的缺陷等等。

　　“政府失灵”理论中的一个重要观点是，若要使政府的决策能符合公共利益最大化的要求，就必须建立一套能有效约束和监督决策者的机制，否则，决策就很可能出现背离公共利益的问题。所以减少“政府失灵”就需要对公共物品供给进行绩效评估。

　　2.2.3 新公共管理理论

　　新公共管理理论是 20 世纪 80 年代以来出现的行政改革指导理论，它是对当代西方行政改革实践经验的基础性总结。1991 年，英国学者胡德归纳了新公共管理的基本特征，其中包括标准化和绩效测量、产出而非过程控制以及节约和效率等。1995 年，经济合作与发展组织把世界范围内新公共管理运动的八个基本特征概括出来，其中包括全权利转移；提高灵活性；提高管理质量；加强中央的指导而不是干预的职能等等①。我国学者陈振明概括了新公共管理理论的基本观点，其中包括公共管理部门应注重结果与产出，明确规定各个部门的具体工作目标，并对其最终工作结果进行绩效评估，实行激励政策。

　　新公共管理理论推崇私营企业提高生产率的制度和方法，认为在公共部门也同样适用，强调市场竞争、政府工作的绩效评估和顾客导向等。实行绩效评估是新公共管理理论的一部分。一方面，政府在制定所提供公共产品的具体目标、安排财政支出的过程中需要绩效评估；另一方面，评价支出的效果、效能以及根据评价结果优化配置财政资源是公共支出管理采用的“产出预算”模式的精髓。在公共文化服务供给中引入新公共管理理论，有助于提高供给的效率、质量和效果。

　　2.2.4 新公共服务理论

　　“服务”是新公共服务理论的基本内涵，它从公民权利、公共对话、社会资本三个层面树立了检验公共行政发展的标尺，并构建了政府和市民对话、协商与合作的公共管理新模式，除了重视生产力的价值外更注重尊重人的价值，基于对所有人的尊重，通过合作和共享实现组织目标。新公共服务学者罗伯特。丹哈特和珍妮特。丹哈特主张在公共管理改革中倡导公民参与，对公民自由进行保护，使社区与非政府组织的重要作用发挥出来。

　　伴随着人的需求和价值的重要性日益显现，新公共服务理论产生与发展起来，其与新公共管理理论相比，后者的进步更多的表现在重视技术和工具的运用，而它忽略了终极价值；前者则把关注点放到人的需求和社会发展的根本价值上，主张公共行政重视服务的价值和民主公平。公共文化管理中引入新公共服务理论，更加重视公民的需求，“民主性”和“公众最大满意度”成为公共文化行政关注的目标。