政府部门内部控制相关基础理论

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　　【题目】信息化条件下国家税务局内部控制机制探析
　　【导论】信息技术下国税税务系统内控机制分析导论
　　【第二章】政府部门内部控制相关基础理论
　　【第三章】国外内部控制机制建设情况及启示
　　【4.1 - 4.3】河北国税内部控制信息化发展背景
　　【4.4  4.5】河北国税税收管理内控系统
　　【第五章】税务系统内部控制的问题及完善思考
　　【结束语/参考文献】当前国税局内部控制问题研究结束语与参考文献
　   
　　第2章相关基础理论及内部控制的概念
　　
　　2.1相关理论及借鉴
　　
　　内部控制理论的研究，是以相关基础理论为依据的。这些理论主要包括控制论、信息论和系统论等。
　　
　　2.1.1控制论
　　
　　美国的数学家诺伯特·维纳（Norbert wiener）将各种系统所共有的特征为研究内容，不论是动物、飞机，甚或是各种社团，它们都是根据所处外部条件的某种变化来调整和决定自己的行为，由此最早提出控制论（Cybernetics），.诺伯特·维纳认为控制论是关于动态系统是如何在不断变化的外部环境下保持相对平衡状态或稳定状态的科学，他认为控制论已经可以在社会各种系统中实际应用，并多次论述了控制论与法律、国家政策等的关系①
　　
　　2.1.2系统论
　　
　　从不同的角度来看海洋、国家或者是一片草原都是各自不同的系统。如果从另一个角度看，包括海洋、国家或者是一片草原在内的，整个世界上所有的存在都属于一个系统。人类对系统论的研究从未间断过，而近代社会，由美籍奥地利人、理论生物学家贝塔朗菲（Bertalanffy）提出的系统论得到了普遍认可，早在20世纪30年代，他就在自己的文章中提出了“系统论”的概念，并在1945年正式发表了论文《关于一般系统论》，并逐渐得到学术界认可和重视，直到贝塔朗菲于20世纪60年代发表的专着《一般系统理论基础、发展和应用》提出了比较完整的理论体系，确立这门科学学术地位，被公认为是这门学科的代表性人物。
　　
　　系统论的核心思想是系统的整体观念。其目的在于确立适用于全部系统的一般原则，主要研究全部系统中整体和部分、系统和外部条件等之间的相互关系及作用。贝塔朗菲认为系统论的研究应重视三方面，一是系统的整体性，所有的系统均为有机的一个整体。第二，系统是由相互作用、相互关联的部分所组成的，每个部分均有其特定的功能和作用；其三，系统受外部条件的影响和干扰，且与外部条件相互发生影响。
　　
　　2.1.3信息论
　　
　　信息论最早于上世纪四十年代，贝尔实验室杂志刊登了由“信息论之父”申农的撰写的论文《通信的数学理论》，可以说是狭义信息论的诞生的标志性事件。
　　
　　2.1.4理论借鉴
　　
　　从某种程度上说，从“系统论”的角度上看，政府也属于众多系统中的一种，而“控制论”应用到政府和企业的管理中就是目前的内部控制。内部控制的过程就是通过信息的交换和反馈，并对相关活动进行调整，达到控制目标的过程。而充分利用“信息论”则可以帮助我们解决其中的信息进行收集、整理、反馈和处理过程中产生的一系列问题。
　　
　　2.2内部控制的概念
　　
　　内部控制（Internal Control）对不同的人有不同的含义。这一概念在商业界人士、法律界人士、政府机关和其他人士之间容易引起混淆，由此可能给组织带来问题。我国内控标准委员会认为内部控制是指“由企业董事会（或者由企业章程规定的经理、厂长办公会等类似的决策、治理机构，以下简称董事会）、管理层和全体员工共同实施的、旨在合理保证实现以下基本目标的一系列控制活动①
　　
　　（一）内部控制是一个机构相关控制活动的总称。内部控制是为在一个机构内实现既定目标而采用的，有利于控制的管理体系的总称，是一个在机构内部运行的控制系统。运行内部控制的始终全面贯穿于一个机构的各个系统系统内，而不仅仅作为一份文件。只有把内部控制深入到该机构的每个细节和角落，才是真正意义上的内部控制。
　　
　　（二），内部控制建设是一个持续调整、不断改进的工作。许多机构误以为内部控制就是设计一系列固定管理系统。任何机构所处的外部条件时刻都在发生变化，其本身运行就一定会不断变化，任何曾经完善的控制措施或手段都不可能完全解决新出现的问题。
　　
　　（三），内部控制是机构全员共同实施的控制系统。每个成员处在不同的角色，拥有不同于别人的作用，可能产生各种不同的问题，只有每个人都参与实施才能从每个环节防控错误和风险的发生。如果只有管理者实施，无法将内部控制真正落实到工作的每个部分，内部控制就会沦为一纸空文，无法取得应有的效果和作用。
　　
　　2.3内控系统的发展历史
　　
　　2.3.1内部牵制时期
　　
　　内部牵制的思想在实践中早已存在，在公元前的中国奴隶社会都存在着内部牵制的实践做法，比如我国西周时期的”九府出纳“等制度，以及”御史“等制度的实行，都可以看作是内部牵制的雏形。
　　
　　在到了15世纪至19世纪这一时期，欧洲经济得到迅速发展，复式记账法等得到了广泛的推广和应用。这一时期内部牵制的重点内容，由此前计量、考察实物的增减，逐步转化为监控清楚与收入、支出有关的经济行为的真实情况和相互关系。
　　
　　美国在上世纪三十年代经济危机情况下，颁布了《证券交易法》，这项法律对美国经济，甚至世界经济，包括内部控制的发展过程中巨大影响直至现在仍能强烈地体会到。学术界普遍趋向于认为这一时代的内部牵制的成熟时期。
　　
　　2.3.2内部控制制度时期
　　
　　从时间上来看，这一时期是大体上经历了 40年左右，从上世纪四十年代开始，至八十年代。在这一时期资本主义的经济高速发展、企业规模愈加庞大、市场经济竞争日趋加剧、管理层要求公司不断强化内部管理的。正是在这样的环境下，内部控制加快发展，内部控制由早期的比较单一的内部牵制逐渐演变为涉及公司结构、业务流程、财务处理等各个方面，比较全面的内部控制制度体系。这一时期的具有标志性的事件主要包括：
　　
　　（一）美国会计职业团体日益拓展内部控制的概念。1949年，美国注册会计师协会所属审计程序委员会认为”内部控制是组织所采用的旨在保护资产、检查会计资料的准确性和可靠性、提高经营效率，以及推动所制定的各项管理政策得以贯彻执行的计划和各种相互配套的方法及措施“.
　　
　　（二）美国会计职业团体首次提出内部控制的”二分法“并逐步完善内部控制的”二分法“,该方法可以更好地保护相关企业资产安全完整。
　　
　　（三）美国《反国外贿赂法》（Foreign Corrupt Practices Act,简称FCPA）对内部控制”二分法“的认可。个别美国拥有较大规模公司存在违法支出的方法，获取可能用以贿赂政府官员的资金，通过该方法维持和扩展商业的范围。
　　
　　2.3.3内部控制结构阶段
　　
　　该阶段是内部控制研究由传统的偏重研究具体控制程序和方法，发展为日益重视对控制环境研究的崭新阶段，对后期内部控制的发展与完善产生了重大影响。
　　
　　2.3.4内部控制整体框架阶段
　　
　　从时间范围看，主要是20世纪90年代。其中为最具代表性的事件就是1992年，由COSO提出题为《内部控制--整体框架》的研究报告。该报告分为4部分，分别为实施概览、框架、对外报告和评估工具。该报告经过不断发展逐步得到美国审计总署和证交会等的认可。
　　
　　2.3.5内部控制不断完善阶段
　　
　　21世纪以来，内部控制发展进入不断完善的阶段，在企业自身需求和外部监管要求之间存在着难以平衡的矛盾阶段，而对这一纷繁复杂阶段的研究、认识，对帮助我国政府内部控制机制体系与制度发展具有里程碑式的意义。这一阶段的时间范围，是进入21世纪后至今。
　　
　　科索委员在2004年发布的《企业风险管理--整合框架》一文中提出”公司不仅可以借助这个企业风险管理框架来满足它们内部控制的需要，还可以借此转向一个更加全面的风险管理过程。“应当说这一构架首先是为企业内部管理需求服务的；而该框架也是对1992版科索框架的深化。
　　
　　2.4主流内控理论-COSO报告
　　
　　在学术界，COSO报告是公认比较完善的理论体系，表达的内部控制目标和要素最能反映内部控制理论的特征，成为当前内部控制理论最为完整的概括。①
　　
　　2.5政府部门内部控制与企业内部控制关系
　　
　　2.5.1政府部门内部控制和企业内部控制之间的相似点
　　
　　随着社会经济的高速发展以及政府结构体制改革，政府部门和企业在很多方面类似，政府部门也和大型企业有类似之处，如人力资源服务机构、后勤服务部门与财务部门等等；许多政府和企业中的人员做着相似的任务，如后勤采购机构、人力资源机构，计算机机构，财务机构，内部监察机构等职能与政府相应机构的职能几乎相当。
　　
　　（一）两者之间控制环境的有一定相似性，这里所指的环境是”能对被研究的总体发生实际及可能的影响的因素“.①人是控制环境中最关键的一环，任何政府部门、单位均由人构成的，所以企业组织或政府部门职员的特性有一定的共通性。在COSO内部控制框架中所提出在控制环境要素的要点，在政府内控机制建设中同样起作用。
　　
　　（二）两者之间风险评估具有相似性，两者在日常工作中都可能遇到各种各样的风险，而管理者都希望把风险保持在某个级别以下，而风险评估是一个把第一时间找到可能存在的风险，并把有限的资源投入到能够实现降低风险，达到预期目标的过程，对于企业组织和政府部门也都是共同适用的。
　　
　　（三）两者之间信息和沟通具有相似性，现在各类公司和政府部门都采用大量信息化系统处理日常工作，均需要有内、外部之间的信息和沟通，因此内部控制理论中涉及的信息系统、内部与外部沟通和沟通方式等等在两者之间均适用。
　　
　　2.5.2政府部门内部控制和企业内部控制之间的差异
　　
　　政府部门与企业毕竟是两种不同的组织，两者在内部控制目标、伦理、价值取向、效应等方面都有明显的不同。
　　
　　（一）政府部门采取内部控制的追求的目标在于最大程度上保证公共利益，也就是人民大众的利益。政府部门作为管理公共资源、提供公共服务的机构，必须为人民群众的利益服务。而企业公司是其所有者为了实现个人或某个团体的利益最大化进行经营的。政府部门内部控制和企业内部控制之间的目标存在着非常巨大的差异。
　　
　　（二）政府部门以追求社会公平和效率之间的平衡为价值取向，作为公共治理的实施者和公共服务的提供者。政府部门内部控制的价值取向是社会公平和效率之间的平衡，而企业内部控制的价值取向是经济效益。②（三）政府部门是国家公共管理组织，负责管理包括资源配置、国家安全、外交关系、社会经济、公共安全、社会稳定等一系列事项。企业是市场经济的一部分，公司的经营管理属于微观经济，范围一般局限于经济生活和社会影响。所以政府部门内部控制完善，不仅影响政府部门行政效果和公众形象，而且影响政府稳定和公众信誉等。企业内部控制健全、有效与否，影响范围一般为企业的经济效益和市场秩序等。