丽江市旅游应急管理的存在问题

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　　【题目】丽江市政府旅游应急管理困境探析
　　【绪论】政府对旅游突发公共事件的应对研究绪论
　　【第一章】政府旅游应急处理相关概念及理论工具
　　【第二章】国内外旅游应急事件管理经验
　　【第三章】丽江市旅游应急管理现状
　　【4.1  4.2】丽江市旅游应急管理的存在问题
　　【4.3】政府旅游应急管理存在问题产生的原因
　　【第五章】丽江市政府旅游应急管理对策及建议
　　【结论/参考文献】政府旅游应急管理优化研究结论与参考文献

　　第四章 丽江市旅游应急管理的存在问题及原因

　　第一节 调查问卷分析

　　一、调查对象和实施

　　在撰写本文期间，作者针对丽江市政府及其职能部门的公务员、旅游执法人员、旅游企业及来丽游客等开展了调查。调查时间为 2014 年 5 月-2014 年 10 月，调查形式采用问卷调查与访谈相结合，与市政府应急办负责人、丽江市旅游联合执法办公室、市公安局执法人员等进行访谈，收集了丽江市旅游应急管理的相关意见及建议。调查问卷分为选择题问答及开放式问答，选择题分为 15 道题，面向全体调查对象，针对丽江市的旅游应急管理相关情况进行设计，发放调查问卷200 份，向公务员系统发放问卷 115 份，向旅游企业及来丽游客发放 85 份，回收问卷 185 份，回收率达 93%,有效问卷 175 份，有效率为 95%.;开放式问答面向市政府应急办负责人、丽江市旅游联合执法办公室、市公安局执法人员等特定应急管理人员，采用面对面开放式问答的方式，分为 4 道题，问题主要围绕丽江市旅游应急管理意见建议设计。

　　二、调查结果和基本统计分析：

　　一是丽江市旅游应急管理状况的调查。

　　从以上调查数据显示，80%的公务员对丽江市旅游应急管理机构基本了解，对发生的旅游应急事故能够知道如何进行初步处理，但是对旅游应急管理具体工作及处理流程仍然不够清楚，对本市旅游应急处理工作达到基本满意以上的只占50%.从收集的意见建议看，问题主要集中在旅游应急管理的机制不健全，事前预警不够，管理平台缺乏，宣传教育不够，技术手段落后，专业人才队伍匮乏几个方面。

　　在对旅游企业及游客的调查中，80%旅游企业的工作人员对旅游应急事故发生后的初步处理程序基本清楚，首选处理机构为旅行社，其次为 110 报警电话。

　　但对政府的旅游应急事故的管理机构及联动处理机制基本不清楚，不知道政府应急办的存在。对本市旅游应急管理工作达到基本满意以上的占 16%,大部分来丽游客对丽江市旅游应急管理工作不了解，满意度调查显示80%的人选择"不清楚".

　　从收集的意见建议看，主要集中在要求旅游主管部门加强市场监管，预警不够，宣传教育不够，建立专业救援队伍，资金赔付几个方面。

　　二是对丽江市应急管理人员的访问。通过对丽江市应急管理工作人员的开放式问答采访，对加强丽江市旅游应急管理工作的建议主要集中在：一要加强应急资源整合，加强信息共享和互通；二要完善部门联动机制，旅游突发事件的处理协调机制；三要采用各种技术手段建立应急管理平台；四要加强队伍建设，提高应急队伍人员素质及处置能力；五要注重舆论宣传，加强政府应对能力；六要建立旅游突发事件处置公共基金；七要加强市场监管，促进旅游市场健康有序发展。

　　第二节 丽江市旅游应急管理的存在问题

　　一、旅游应急管理体系尚不健全

　　旅游突发事件发生时，一套行之有效的处置流程及处置办法，是切实保障游客的生命财产安全的有力武器，这就是旅游应急管理体系。从丽江市的情况来看，具有如下问题：一是预案体系尚不完善。从近几年的情况来看，丽江市政府正在逐步建立和完善旅游应急预案体系，但旅游应急管理预案体系尚不完善，只有一部旅游应急预案，而涉及旅游应急管理中各个环节及各个主体的的各类旅游应急预案还不完整。预案编制及评审相关的一系列技术指导性文件，尚未出台。二是各种旅游应急机制尚未完善。旅游应急管理的预防、响应、恢复、善后几个关键环节的规定过于模糊，使旅游应急管理出现"多规可依，无规可依"的局面，即多个部门都有管辖权，却都可以相互推诿，造成管理空白地带。三是旅游应急管理工作专业性不强。由于丽江市、县应急办都是在《突发事件应对法》出台之后才相继成立，成立时间较晚，应急工作基本上没有经验可循，缺乏专业的应急管理人员，其中旅游应急管理工作更是如此，专业人员的匮乏导致旅游应急管理工作的被动局面，因此加强业务指导和培训，提升综合素质，创造性的开展工作是丽江是各级应急办目前亟待解决的问题。

　　2007 年 4 月 1 日，吉林省雾凇旅行社导游徐敏超带团到丽江旅游，在古城口突发旅行性精神病，徐敏超用匕首刺伤 20 名人员，伤者涉及包括北京在内的全国 15 个省、市的游客。事件发生后，媒体很快作了报道，也多被冠以"丽江导游砍人",通过百度输入" 丽江导游、古城、砍人"关键词搜索，相关网页达 1780000 篇，"丽江导游、砍人"的相关网页有 69700 篇，而"吉林导游、砍人"的相关网页只有 37800 篇。这一事件，丽江市出钱出力，积极救治伤者，作了妥善处理，然而仍被称作"丽江导游",甚至法院开庭审理后，许多媒体仍称"丽江导游古城砍人".实际上，在法庭审理及宣判后，审判长曾提醒记者注意："徐敏超是吉林导游，不是丽江导游，希望媒体在报道中准确用词。"但许多媒体并未引起重视，丽江及丽江导游仍然"很受伤".

　　从以上案例可以看出，丽江市旅游应急管理体系尚未理顺，此事件给丽江旅游业一度带来一定的负面影响，政府从处置过程到舆论应对能力，在处置过程中尚有可提升的空间。随着丽江旅游业不断发展，知名度不断上升，发生任何突发公共事件都可能会受到广泛关注。因此，对旅游城市丽江市来说，加强旅游突发事件的处置和制度体系建设具有十分重要的意义。

　　二、机构设置尚不合理

　　单就应急管理队伍来说，由于丽江市应急管理工作起步晚，人员编制不足，区县一级政府人员编制的限制，兼职情况非常突出，无法保障应急工作的有效和高质量、高标准开展；在宣传经费投入、硬软件建设等方面与云南省内其他地州相比，还有明显差距。在机构建设方面，应急管理队伍仍然人才匮乏。按照《突发事件应对法》的有关规定，尽管市、县两级政府均已成立应急办，但在人员配备上明显不能适应应急管理工作的需要，特别是县（区）一级应急办基本上只有1 人，同时还担任着政府办公室的其他业务工作，大量的应急管理基础性工作无法开展。而且由于县（区）办公室应急管理人员更换频繁，新手多，对应急信息报告内容、报告方式、报告程序以及报告时限要求等不够熟悉，有时存在信息报送不及时现象，从而会出现耽误应急管理处置的情况。

　　而旅游应急管理工作对人员的综合素质要求比应急管理更高，除了专业学识，还得有丰富的实践经验，才能在旅游突发事件发生时从容应对，尽量不出现失误。因此，丽江市应急队伍机构设置尚有待提高，专业的旅游应急管理专业队伍更加匮乏。

　　三、旅游应急部门联动协调尚不完善

　　按照我国应急管理工作的惯例，事发地政府全面负责本行政区域内旅游突发事件的应急处置工作，要使辖区内的旅游市场平稳发展，除了主管部门旅游部门的日常监管，还涉及许多部门，这些相关部门共同组成了旅游应急管理的主体机构群体。在实际处置过程中，针对不同旅游突发事件的特点、性质和危害程度，需要调动各个方面的旅游应急救援队伍和社会力量，机动地采取措施，才能使旅游应急突发事件得到及时有效处置，但由于政府职能部门之间的行政级别往往是平级关系，因此在对旅游应急事故进行处置时，难以"合理合规"调动其他平级职能部门的情况。丽江市的情况也是如此，当旅游突发事件发生时，预案启动，应急指挥部成立，指挥长由政府领导担任，可以调动多个部门进行事故的综合处理，但在常态管理下，设在旅游部门的旅游应急办，其行政规格与其它职能部门齐平，当发生一般性尚不足以启动应急预案但又会对一定范围内的旅游市场造成不良后果时的突发事故时，因缺乏明确的联动协调机制，难以合规调动其他部门的执法人员，难免出现缺位的情况。同时，也有可能出现一件突发事件多个部门都有管辖权，造成多个部门推诿的局面。

　　2012 年 9 月 27 日上午，广东省东莞市茶山镇麒麟城工业区友信制衣厂 420余人，乘 13 辆大巴车到丽江市玉龙县拉市乡美泉村委会恩宗三组马场（拉市海湿地公园）骑马观光。在骑马过程中，有游客因骑马时长的问题与马夫发生纠纷，并有肢体接触，随后引发打架斗殴，致拉市乡美泉村委会恩宗三组马场马夫及工作人员 10 余人不同程度受伤。接报后，仅有公安机关和基层党委、政府赶赴现场劝阻调解，受伤人员随即送到市医院检查诊治。事后网络上有传丽江市旅游管理混乱，游客被打的负面舆论，对丽江市的旅游形象产生了一定的负面影响。

　　旅游突发事件发生后，事发当地的应急管理机构第一时间要开展有效的应急处置，采取各种必要措施及手段保障应急工作顺利开展，协调各相关部门到场进行联合处置，以便最大限度地减少损失，防止事态的进一步扩大。从该例子中可以看出，对该事件同样具有管辖权的旅游局、工商局、卫生局、新闻宣传部门未及时到位，出现缺位情况，虽然事态的发展被及时控制住，但是此事件如果联动协调机制发挥充分作用，及时调动相关部门，旅游局到场安抚游客，宣传旅游正面信息，工商局出面解决市场监管问题，新闻宣传部门积极引导正面宣传报道，可能事故处置效果会比单个部门处理的效果更好。

　　四、预警机制尚未理顺，信息发布滞后

　　丽江市的旅游应急管理预警机制尚未充分发挥作用，目前通过丽江市旅游门户网站、电视台等发布的预警信息，仍然滞后且影响面不大，难以发挥较大的作用。例如，2013 年 12 月 15 日下午，受全省性降温降雪天气的影响，丽江城区及一区四县的高海拔地区均降了小到大雪。降温降雪天气造成丽江机场大面积航班延误，截止 16 日上午，丽江机场共取消航班 27 个，2000 多名乘客出行受影响。降雪还造成我市境内高海拔地区多条线路路面积雪严重，数百辆车辆受阻。

　　丽江市的主要应对措施：丽江市政府应急办及时启动了《丽江市气象灾害应急预案》和《丽江机场大面积航班延误应急处置预案》，市旅游局、交通运输局、气象局、丽江供电局、市公安局、丽江公安交警支队、丽江公路总段等部门迅速联动，在加强领导、落实措施、增强应对能力等方面及时预见。各部门负责人靠前指挥，果断处置，将灾害造成的损失降到最小。市政府副秘书长率市直有关部门负责人到丽江机场指挥处置航班延误工作。滞留丽江机场的 2000 余游客全部转运到丽江城区入住。滞留旅客在次日航班恢复正常后由各大航空公司及时进行了转移。同时，共出动警力 365 人次，在境内高海拔道路及重点路段布置警力疏导交通，采取临时封闭交通、劝返过往车辆、救援抛锚车辆、设置警示提示牌，协调车辆接送被困乘客，向客运车驾驶人发送手机短信提示，全力确保辖区交通安全畅通。此次"12.15"冰雪天气影响范围广，丽江市应急办提前下发了做好应急应对工作的通知，并及时将冰雪天气预警信息发送到各县（区）政府、市直各部门，由于准备充分、处置得当，"12.15"冰雪天气期间，丽江市没有发生一起交通事故，但是由于预警信息发布侧重于行政单位内部，面对广大出行不便的游客并未采取在去往机场道路设立明显警示牌，航班延误通知等方式进行警示，因此造成大量游客不知情而困在机场，虽然事后丽江市处理得当，妥善安排游客食宿，避免了因大量游客滞留机场而引起各种其它后续事故的情况，在此案例中，如果有关部门能在游客到达机场前丽江市能够进行有效的预警提示，发布机场航班延误情况，大部分游客可能也就不至于滞留机场，在提前到达机场前就能知晓而更改行程，这折射出丽江市旅游应急预警机制不畅的问题。

　　又如：2009年有记者曝光，丽江市玉龙纳西族自治县境内的省道丽（江）维（西）公路有 53 公里的路段，5 年来这条收费公路，每逢石鼓镇街天就会发生"肠梗阻"--大量车辆随意停放，造成严重交通堵塞，过往车辆和游客怨声载道。石鼓古镇、红军渡金沙江纪念碑、长江第一湾等景区都在公路边上，而前往国家公园老君山景区，也必须要经过这条路，可以说，这条路是丽江旅游的一条大动脉。

　　但是，每逢街天的大堵车，却成了过往游客和司机难以挥去的痛，堵车一两个小时如同家常便饭，过往游客怨声载道。经媒体报道曝光后，通过现场调查，玉龙县交通部门承认了对该监管不力的状况，并表示将于近期会同石鼓镇政府和路政、交警等相关部门召集协调会，拟定整治方案，采取措施根治该段收费公路的安全隐患。这就是预警机制尚未理顺，对道路安全信息未能及时发布，未能提前警示出行游客而造成的交通道路堵塞事件，这就会给丽江旅游市场及丽江市相关监管部门的形象带来损害，从而影响旅游市场的健康发展。

　　五、舆论应对经验尚不足

　　从丽江市的舆论应对经验来看，舆论引导仍然注重事后发布、解释，对发生旅游应急事故后出现的负面舆论不能做到及时的应对和引导，具体体现在：一是发布渠道单一，重大旅游事故仍然主要依靠新闻发布会，电视广播媒体等主流媒体来发布，网络发布，网站及微博等舆论工具仍然未能充分运用好，二是舆论引导能力不足，常常是事件发生后网络已经热炒了以后才开始应对。例如，2013年 12 月 23 日，丽江森龙旅行社导游王光志与无证导游刘俊杰在接待 27 人的散客团队过程中，因购物问题与游客争吵。随后，在凤凰网等网站出现了时长 3 分2 秒"网曝丽江导游骂游客不买东西比卖淫更可耻"的视频，引起人民网、新华网、新浪网等门户网站的转载，点击量达 121310 次，网民评论达 1800 条，2014年 1 月 4 日，央视新闻网就网络上出现的视频进行了播报。丽江市的主要应对措施：事件发生后，丽江市委市政府高度关注，迅速责成旅游监管部门对事件进行调查，对涉事旅行社及导演进行处理，依法对导游王光志处以罚款 1 万元，并吊销导游证；对旅行社处以罚款 30 万元、并对旅行社负责人处以罚款 1 万元的处罚；对无证人员刘俊杰处以罚款 1 万元，并予以公告，使其不得在丽江参加导游资格培训考试的处罚。事后平息了此次网络舆情事件。

　　从该事件可以看出，丽江旅游伴随的旅游投诉及涉旅纠纷日趋增加，丽江市处置与旅游突发事件相关联的事件也在逐年上升，压力与日俱增，特别是在"人人皆记者"的网络微博时代，涉旅纠纷一旦处置不当，游客诉求得不到满足和疏导，社会关切得不到及时回应，便会瞬间引发负面的网络舆情，给地方党委政府的形象带来不利或者造成恶劣影响，对当地旅游市场造成一定冲击。

　　六、旅游应急管理平台尚不完善

　　丽江市的旅游应急管理平台尚未单独设立，仍然依托丽江市的应急管理中心运作，在发生各类旅游突发事件时，仍然是以市政府应急办通过电话、传真等单线方式进行信息的综合处理，未建立一个科学有效的事故处理中心，未能运用现代化的手段来进行立体多方位的处理。