中国人口老龄化的财政政策调整与完善

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　　【题目】人口老龄化下财政政策改进探讨
　　【第一章】人口老龄化税收政策健全导论
　　【第二章】人口理论与财政理论概念界定及理论基础
　　【3.1】中国人口老龄化的现状与成因
　　【3.2】我国人口老龄化的财政政策现状及问题
　　【4.1  4.2】人口结构预测与预测人口红利情况
　　【4.3  4.4】人口老龄化对社会保障财政支出的实证分析
　　【第五章】财政政策支持人口老龄化的国际借鉴
　　【第六章】中国人口老龄化的财政政策调整与完善
　　【参考文献】中国人口老龄化的财政政策优化研究参考文献
　　
   
　　第六章 中国人口老龄化的财政政策调整与完善

　　6.1 健全人口老龄化的税收政策

　　健全解决人口老龄化问题的税收政策：

　　第一，健全老龄产业的税收优惠政策。对于只针对于老年人提供健身、护理照顾等各个方面的组织机构或单位，如果单位性质是非盈利的，那么应该免除企业所得税。对于专门从事研究老年人所用产品的企业，应给予减少企业所得税的优惠，而且对于技术研发费用可以在税收前基数上给予扣除，对于缴纳增值税的，实行减免征收增值税或者扩大进项税抵扣范围。

　　第二，增加关于提高自我养老能力的税收政策。对于老年人劳动所得给于税收减免，这样不仅可以减轻青壮年人口创造财富的压力，同时也可以平衡欠发达地区落后的社会保障。实现一种税收真正的平衡。在个人所得税的计税依据中，应规定可以按照赡养人口数扣除一定的养老费用。

　　第三，提高消费支出类税种的种类以及税率。首先，可以扩大消费税的征收覆盖面。其次，加快物业税、燃油税的开征进度，使得使用车辆排放量的，住宅面积大的消费为国家税收作出贡献。最后，对于奢侈性的资源性的消费支出进行累进课税，增加税收收入来源。这也可以在一方面为老龄人更多的社会服务。

　　第四，加快我国社会保障体系中税收政策的统一规划并完善各种派套性措施。尽快开征社会保障税，应全国统一政策，每人一号，终生一号。加快实施个人养老储蓄和企业年金制度。就我国目前的现状来看应实施 EET 模式，这样可以鼓励企业建立企业年金。

　　6.2 利用“累退个人所得税”鼓励延迟退休年龄

　　根据人口年龄结构的预测，以及财政支出规模的实证分析，我国未来人口老龄化将会给社会带来一系列的问题，例如老年人的医疗、科技进步缓慢、兵员的减少，财政支出规模迅速增加最为严重，比例逐渐降低的劳动力人口负担水平逐渐增大。为解决这一问题，相关部门已经拟定了延长退休年龄的办法。2015 年 3 月在延迟退休年龄的政策预测面前，学者各有分歧，就现在看来延迟退休年龄不仅仅是解决财政支出负担的问题，劳动年龄人口的市场需求、人口就业年龄比以前晚、人口寿命的延长等都会促进延迟退休年龄（郑成功）。但是这一政策不能急于求成，要逐步延长，并且要尽量完善各种配套政策。在税收政策方面采取“累退的个人所得税”可以鼓励企事业员工延迟退休的年龄。

　　本节设计了一套“个人所得税累退税率”,鼓励当前的工作人员推迟退休。可以作为过度性的配套措施。具体应用：（1）“三级累退税率”设计方案。就我国目前的延迟退休年龄的政策看逐步将退休年龄增加到 65 岁，这和很多西方国家的实际情况一致。在本方案中将 65 岁作为目标年龄。应用举例，运用三级累退税率计算推迟退休对纳税人将降低多少税负。如上表（6-2）为我国现行的《个人所得税法》规定的“九级超额累进税率”.根据上述的两个表，我们假设一个处于中间位置的纳税人 A,假设 A 的应纳税所得额为 30000 元，如果 A 选择延迟退休，那么他的工资收入适用“三级累退税率”,他的税负变化情况为：月应纳税额=30 000×25%-1 375=6 125（元）推迟退休 5 年期间，该纳税人总计应缴纳个人所得税情况：5 年应纳税总额=6 125×60=367 500（元）2.当他年过 60 岁选择延迟退休时，适用上述笔者设计的“三级累退税率”,其纳税情况为：60-62 岁时：月应纳税额=6 125×70%=4 287.5（元）62-64 岁时：月应纳税额=6 125×40%=2450（元）64-65 岁时：月应纳税额=6 125×10%=612.5（元）推迟退休 5 年期间， 该纳税人总计应缴纳个人所得税情况：5 年应纳税总额=4287.5×24+2 450×24+612.5×12=102 900+58 800+7 350=169 050（元）3.实行“三级累退税率”后该纳税人税收负担减少情况：税收减少额=367 500-169 050=198 450（元）税负降低率=198 450/367 500=0.54.

　　从上述 A 的例子中可以看出，延迟退休在这种方案下其税收负担有大幅度的降低。5 年时间 A 的税收负担降低了 54%.此外，如果我们选取高收入者（应纳税所得额为 11000 原）或底收入者（500）的纳税人进行了税负降低率的计算，得出的结论是税负降低率均为 54%.这说明这种税收制度的设置知识降低各个层次的延迟退休年龄的纳税人的税收负担，但并没有缩小贫富差距。仅仅是一种对延迟退休年龄的税收优惠政策。“累退税率”可以作为我国延迟退休年龄的配套措施，作为其安抚剂润滑剂。

　　6.3 完善民办养老机构的财政政策

　　我国人口老龄化严重，使得家庭和政府都面临着很大的压力。目前我们必须进行自我养老、家庭养老和社会养老结合在一起，完善民办养老机构建设。只有这样才能切实减轻财政的负担促进经济社会的可持续增长。因此应进一步完善民办养老机构的财政政策：

　　第一，从养老服务的公共物品属性出发，调整政策定位。对于养老服务用品，无论是盈利机构还是非营利机构提供的，都应该给与一定的支持，因为它们都为政府分担了社会责任。此外，目前我国养老机构的非营利组织发展不成熟，如果财政只扶持非营利组织，就会扭曲民办养老机构的经营行为。所以应该根据根据民办养老机构所提供的公共服务的效果和性质，给于政策扶持。在具体的政策规定方面，可以向对待民办教育机构一样，肯定他们的公益性的同时，对其盈利性也不回避，如对于民办养老机构可以分开来看，对于非营利性的与公办养老机构一样对待，免征企业所得税等，对于盈利性的机构就取消此优惠政策。这种有区别的财政税收优惠政策对于民办养老机构来说是一种鼓励，同时也更好地促进了我国服务业的发展。

　　第二，加大财政的补贴力度，建立财政投入的长效机制。一是建立针对民办养老机构的系统、完善的财政补贴制度。从财政补贴的各个环节来看：首先，应该在筹资环节就要对养老机构进行财政补贴。其次投资环节的财政补贴。财政补贴应针对各个环节：首先，筹资环节的财政补贴。主要是对养老机构提供贴息贷款。其次，投资环节的财政补贴。应适当房款条件，不论是否是自有房产创办养老机构，应该按照床位数量一律给予补贴，另外对于养老机构所采购的医疗、康复设备等也要给予一定的财政补贴。最后，经营环节的财政补贴。一方面对养老机构对外进行居家养老服务业务的经营成本进行补贴；另一方面对民办养老机构收住老人的经营成本进行补贴。包括收住床位补贴和意外责任险的缴费补贴。二是建立财政投入的长效机制，保证财政补贴政策的顺利执行。首先，因为中国各地老龄化程度不同且经济发展水平具有很大的差异，中央政府应该建立对地方政策的专项财政转移支付制度，保障基本服务的均等化，缩小各地养老事业发展的差距。其次，各个地方政府应该根据自己当地的实际情况，即养老负担和财自身财政负担水平，建立相对应的养老服务事业投入机制。

　　第三，加强和完善民办养老机构的税收优惠政策。一是，要保留原来对于非营利性、福利性的民办养老机构的税收优惠政策，例如免征房产税、免征企业所得税、车船税以及土地使用税。同时准予企业在缴纳所得税之前允许其提前扣除社会对于非营利性的机构的捐赠。二是要适当房款税收优惠政策的范围，增加对于民办养老机构的税收优惠政策种类，缩小营利性和非营利性养老机构的优惠政策差距。例如，可以采用免征城镇土地使用税、房产税、车船税，但不可免征企业所得税的税收优惠政策，及保证了他的公共产品属性又不失其身份。为鼓励营利性民办养老机构实施公共产品供应的作用，可以对企业的所得税实施间接优惠政策。比如对职工工资可以采取加计扣除，养老服务收入可以不计入企业应纳税所得额，购置康复设备、医疗可采取加速折旧政策和投资抵免政策，准予企业在所得税前扣除养老机构意外责任险的缴费。三是在养老机构的筹资环节，也要增加税收优惠政策。首先，免征金融机构向养老机构发放的贴息贷款、优惠贷款时所取得的利息收入的营业税和所得 税。其次，投资于营利性养老机构所分得的股息、红利可以免征个人所得税、企业所得税。四是对于民办养老机构的税收优惠政策，需要做好税种改革的衔接度。尽量简化税收优惠申请程序。加强后续管理，防止出现漏洞造成税负不公平。

　　第四，尽量完善各种配套措施。一是对于民办养老机构的优惠政策很多时候会涉及到多个部门，在做好明确的分工要加强各个部门之间的协作与沟通。要真正落实养老机构的优惠政策，比如在用电、用水、通信及用地等方面优惠政策要实质落实。二是要引导民办养老机构参加意外责任险，以减少自身的经营风险。三是如果民办养老机构也对外进行医疗、康复服务，应将其纳入社区医疗体系，同时考虑是否纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。四是，民办养老机构中的技术工作人员在职称评定认定的过程中要与公办养老机构一样，得到社会认同。五是，鼓励刚毕业的大学生去民办养老机构实习，并规定一定的实习期，建立医护人员层次性的评定考核机制。

　　6.4 加强老龄产业的财税政策

　　根据目前的人口结构预测我国将于 20 年后达到人口老龄化的高峰。联合国曾经提出一个国家应该在老龄化进入高峰的前 20 年做好准备。因此我们现在必须完善我国的养老政策、养老产业，才能从容面对人口老龄化的高峰。我国关于人口老龄化的财税政策存在很多不完善的地方，并且很多必要的政策没有提出。财税政策在人口老龄化方面没有起到很好的调节和导向的作用。因此应该及时出台相关政策措施，扶持老龄产业、使得我国的人口老龄化与社会经济协调发展。

　　政府应该制定以老龄产业发展为调节目标的财政政策。随着我国人口年龄结构的变化，人口老龄化越来越严重，老龄产业已经成为社会经济发展的重要组成部分。关于老龄产业的财政政策，我们主要从促进国民经济发展的长期发展规划制定、社会保障体系建立、城市建设等方面着手制定和研究。可以实施税收减免、开征特殊税种等税收调整政策，提高老龄产业的发展，保证老年人的需求，促进经济社会可持续发展。

　　第一，制定满足老年人的消费需求的财政政策。我国作为老年人口最多的国家，并且老龄化的程度也将进一步加深，这就加速了老龄产业的发展。老龄产业主要包括所有的能够满足老年人特殊的服务、生产、经营、消费等的经济活动。老龄产业的主要消费项目包括老年人在生活福利、休闲娱乐、衣食住行、医疗保健、文化体育等各个方面的需求。目前很多投资企业都看好了老年人产业这一市场，准备投资老年人产业相关项目。从老龄产业的消费总量可以看出：在 2003 年，全国老年人消费需求总量约 3100 亿元，到 2005 年需求总量就已经超过 6000 亿，在 2010 年消费总量达到了1.4 万亿元。据此预计等到 2020 年，我国老龄人口的消费数量能达到近 4.3 万亿元，到 2030 年预计可以达到 13 万亿元。这种增速是让投资者兴奋的事情，老龄产业市场将会有更多的投资者进入。从老年人的消费比例来看，在 2000 年我国老年人的消费比重占到了总消费比重的 9.67%,这一数据到了 2010 年已经上升至 11.39%,预计在之后的 20 年随着老年人口的极速上升，消费比重也会飞速上升。这是企业的战略规划中关注的问题。到 2050 年老年人的消费比重将达到 29%的高比例。随着我国老年人口比重不断增加，老年人口的物质以及精神层次的需求也越来越丰富，市场上适应老年人的消费结构和消费要求不断完善，由此形成的老龄产业中产业结构不断调整，产品结构不断变化，最终将引导新的经济结构和消费热点。

　　在老年人市场不断涌动的今天，大力推动老龄产业快速健康全面发展就有重大意义。目前我国老年人的消费需求在整体上存在很大的缺口，在很多西方国家已有很多防止老年人痴呆的玩具，老年人自理产品等，但是在中国没有广泛的开发使用。政府需要对老年人产品的研发生产企业给予一定的财政支持。首批产品可以有政府采购大量的宣传，对老年市场的投资经营提供指引，间接对老龄产业市场产生导向作用。除此之外，政府还要引导企业生产和销售专门针对老年人需求的品种多样、经济适用的老年人用品。并且鼓励厂家生产不同层次的老年人衣食住行用娱乐的各种商品，满足老年人的消费需求。

　　第二，制定满足老年的收入保障的财政政策。汤姆森曾经说过发展老龄事业的首要任务就是建立养老保障制度。养老保障制度是保障老百姓的基本生活需要。在我国日益严峻的老龄化形势下，我国必须建立相对比较完善的社会保障制度，将基本养老保险、个人储蓄性养老保险以及企业补充养老保险结合起来，建立多层次的养老保险制度。其中的基本养老保险制度需要国家、个人和集体三方面积累统筹的办法，三方合理分担。在城镇，推进社会统筹与个人账户相结合的，由国家、社区、企业、家庭和个人多方面负担的养老保险模式；而在农村，应根据实际情况，建立一个主体为个人储蓄的养老保险，国家和集体也要给予必要的支持，将家庭保障和社会保险相结合的农村养老保障体系。对于退休金应该实施浮动的变化，应随着物价的变化进行一定的调整。在时机成熟时开征社会保障税，增大筹集社会保障资金的来源。最终解决老年人的老有安的问题，满足老年人口的社会保障需求。

　　第三，制定满足老年人的医疗保健需求的财税政策。我国老年人口比例和高龄人口比例均逐渐增大，健全的覆盖全面的医疗保险制度是必要的。但是像一些农村偏远地区的医疗硬件跟不上，不能保障老年人口的医疗保健需求。同时财政在医疗保健方面的开支也会随着老年人口比例尤其是高龄人口比例的上升而大幅增加。根据这种情况，财政应重点支持医疗设施、医务人员不足的贫困地区，保证基本的医疗保健需求。一是，加大对医疗设备的财政专项补助，专项用于基本养老保险的支出可以专项对在校大学生的扶持，鼓励在校大学生去基层养老医疗机构服务，保障低成本。二是要发展商业养老保险，在一定的时期内仍要免征保险赔偿的个人所得税优惠政策。引导老年人购买商业保险，进一步保证老有所依。

　　第四，制定促进老年人口生活服务需要的财政政策。老年人比其他人群需要更多的社会服务，比如饮食、文化娱乐、医疗护理、体育活动等，中国家庭式养老模式在少子孙的情况下，老年人需要更多、更细的服务，像洗衣做饭、打扫卫生、服伺护理、购物送餐等社会服务。财政应该鼓励发展老年人生活服务，对提供这些服务的企业和个人的社会服务收入，在一定时期内免征营业税和个人所得税。加快建设社区养老，将家庭养老社会化，解决老年人服务需求问题。

　　第五，制度关于满足老年人居家养老需求的财政政策。家庭养老仍然是目前我国多数老人首先的养老方式，建立老年人居家养老需求的财政政策非常必要。一是每个人赡养老人的个数不一样，如果同样是工作 5000 元，赡养 4 个老人和不需要赡养老人的生活差别会比较大，如果给他们征收一样的个人所得税就不能显示税收的公平。

　　所以建议对个人所得税的工资薪金所得进行必要的计生费用扣除，可以才用固定加调节扣除的办法。既在全国免征额 3500 元基础上允许各地依据经济发展情况对个人进行 20%的幅度内调整。这样不仅可以保证税负的公平，同时减轻了家庭养老的经济压力，尽量发挥家庭养老的作用。二是，根据我国目前空巢家庭越来越多，社区居家养老成为老年的尤其是空巢老人的选择方案。社区居家养老市场还有很大发展空间，财政应该给予相应的财政扶持，吸引社会各界资金的流入。比如可以财政出资聘请专业人员集体培训社区下岗人员学习特殊、高龄群体大的急救、康复、护理照料等服务工作，一方面增加了下岗人员的再就业，同时解决了居家养老的人员需求问题。同时可以免征这部分人员的个人所得税，来鼓励下岗工人员从事相关工作。三是可以增加医师从业资格的考评，在其考评项中加入必须去社区服务半年等，增加这一部分的高级从业人员补充。四是，在财政能力的允许条件下，优先关注社区护理站的设施、人员需求，使得老年人能够放心的住在社区，得到最好最及时的护理、购物、陪伴、送餐、清扫等养老院式的服务。探索居家养老的新的管理模式，保证老有所养的需要。

　　6.5 优化财政收支结构，提高养老保险支出效率

　　1.加强财政管理养老保险的水平

　　现在世界上各个国家中，只要是建立了基本养老保险制度，那么大多数都建立了多层次的养老保险制度。所谓多层次养老保险制度是指：第一层是国家基本养老保险制度，第二层是企业年金制度，第三层是个人储蓄和购买的商业保险。第一层的国家基本养老保险是为了使人们在退休以后所得到的基本养老生活需求，第二层主要是经济效益不错的单位为单位的职工所缴纳的补充养老保险，是单位给予职工的一些福利，第三层是个人为了自己养老生活需求所进行的变相储蓄。就目前来说我国的基本养老保险制度覆盖范围已经有了非常广，农村养老保险基本全面覆盖，城市养老保险中城镇企业养老保险以及机关事业单位养老保险发展比较全面，城镇居民养老保险也在构建中。企业年金概念是我国与 1991 年由国务院提出的，是希望企业为其员工根据自身效益缴纳补充养老保险，虽然经过了 20 多年的发展，但是实质性的进展缓慢，不仅在年金的规模而且在相关的法律体系形成、运营各个方面与发达国家相比较都存在一定的差距。第三是个人购买商业保险，以期退休之后的生活质量能够更上一层楼，商业保险的实质是保险公司通过对社会闲散资金集中后投资获益，从而给个人一定的经济收益。但是现在保险公司的管理理念以及营销技术不是很先进，导致人们对商业养老保险的重要性认识不透彻。国外与我国水平相等的发展中国家在商业养老保险这一方面做的要比中国强一些。因此我国需要提高在财政制度方面的管理水平，降低在财政养老方面的风险。首先需要对基本养老保险制度的建设进行加强，从财政上和管理上都都给予一定的支持，保障人民的基本养老生活需求；其次通过对企业采取税收优惠政策，引导企业为员工缴纳企业年金即补充养老保险，改善居民的退休生活质量；最后通过完善商业保险制度的法律法规，通过税收上的优惠纳税和减免个人所得税来鼓励个人购买商业保险。只有通过三个方面的协同发展，才能从根本上保证退休人员的生活质量，从而使养老的责任不仅由国家承担，也由企业和个人分担部分责任，从而也会减少国家财政风险。

　　2.多渠道筹集养老保险资金

　　我国的老龄人口正在不断增加，而我国的经济发展速度也趋于平缓，财政收入也会相应降低，从而不可避免的导致我国未来养老保险会面临更大的缺口。根据我国人资源和社会保障部部长尹蔚民所述，虽然我国去年养老金账户收入近 2 万亿元，但是如果没有国家财政的 1800 亿元的补贴，国内 13 个省基本上都会面临或大或小额财政缺口。而出现财政缺口根本原因就是由于多年社会统筹养老金的积累不足，以至于难以支付当下社会的养老金需求，只能通过借取个人账户中的养老金来支付，从而导致现在养老金的缺口越来越大。目前我国正面临着城乡保险并轨，我国的养老财政资金面临着更大的挑战，因此需要我国通过多种渠道来筹集养老资金，才能满足将来的社会需求。

　　第一，要尽可能的扩大养老保险的覆盖面，使应得到保险的人要得到保险，同时还要加大征缴力度，使拖欠，漏缴保险的情况不能发生。第二，国家应该将部分国有资产变现充实到养老金财政。通过划拨部分国有股份或者变现部分国有资产来充实养老金财政。第三，可以发行“社保公债”,通过募集社会闲散资金来先行支付养老金财政，以国家的信用为担保保证将来的偿还，如果到时候偿还不了，可以通过再募集新债偿还旧债，可以为政府争取一定的时间差，通过国家的经济发展来弥补。第四，通过发行社会保障税来筹集资金。但是这种方法有一定的片面性，高收入者缴纳社保税以后来享受到养老保险，而这部分税对于高收入者来说是可以承担的，但是如果让低收入者也来缴纳这部分社保税，就会对它们的生活质量造成一定的影响。还可以通过发行福利彩票、鼓励无偿捐款等各种方式来募集资金。为了降低将来养老金财政方面的风险，需要我国社保部分采取多渠道、多元化的方式来募集养老资金，增强养老保险财政的收入能力，才能保证其持续发展。

　　3.中央和地方财政权责分明

　　我国在 1994 年实行分税改革以后，虽然地方财政在财政总量上的增长很快，但是地方财政总量在财政总收入中的比重却在下降，中央财政在财政总量以及比重方面都增长的很快。税收制度改革之后，我国的税收速度是经济发展增速的 2 倍以上，税收的增速达到了 21.3%,而经济增长的速度为 9%.税收占 GDP 的比重也有 1993 年的 12.3%上升到了 2010 年的 20.9%,这就带来了一定的问题，地方财政上由税收而得到的资金降低，而所承担的责任却在不断增长，就导致中央需要对地方财政进行更大力度的支持。虽然中央税收占全国税收的比重由改革初期的 22%,迅速增到了 2011年的 51.1%,但是 2011 年中央对地方的税收财政补贴 32341.09 亿元，就占到了中央财政总收入的 76.1%,中央财政支出的 66.9%,相当于地方财政支出的 43.8%.在养老保险的财政支出责任中，地方政府比中央的压力更大，就拿新型农村养老保险制度来说，在筹资阶段中央是没有任何义务的，在支付方面需要地方政府给予没人每年最少 30 元的补贴，因此地方政府具有更大的资金压力。总的来说，养老保险制度需要更加完善，让职责和财政权力尽可能平衡起来，这样才能从根本上减少养老保险出现缺口的风险，才能使不论地方还是中央在养老保险压力方面都得到释放。

　　6.6 财政鼓励老年人创业

　　很多老年在退休之后一般会有一部分积蓄，而且也有相当的精力，如果有合适的机会，许多人还是希望能够进行创业。这样不仅可以平抚老年人退休后的心情，同时还可以提供很多就业机会。随着我国人口老年人口的绝对规模的扩大，加大老年人口创业服务与支持，对增加财政收入以及提高老年人口自我养老能力有很大的作用。

　　建立健全的老年创业平台，分析适合老年人的创业项目，比如：对于中老年人到农村创业的项目，相关专家和学者在以下几个方面提出了一些项目，比如在养殖业方面，可以养鸡鸭鱼、猪、兔子等；在种植业可以种植常见农作物或者蔬菜比如水稻、小麦、草莓等；在服务行业可以创办养老院、新技术推广合作社等。对于有技术的老年人，可以利用技术进行二次创业，电工、水工、钳工、车工、会计等。财政在对老年人创业信息平台，老年人创业方面没有给予税收优惠。