我国人口老龄化的财政政策现状及问题

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　　【题目】人口老龄化下财政政策改进探讨
　　【第一章】人口老龄化税收政策健全导论
　　【第二章】人口理论与财政理论概念界定及理论基础
　　【3.1】中国人口老龄化的现状与成因
　　【3.2】我国人口老龄化的财政政策现状及问题
　　【4.1  4.2】人口结构预测与预测人口红利情况
　　【4.3  4.4】人口老龄化对社会保障财政支出的实证分析
　　【第五章】财政政策支持人口老龄化的国际借鉴
　　【第六章】中国人口老龄化的财政政策调整与完善
　　【参考文献】中国人口老龄化的财政政策优化研究参考文献

    3.2 我国人口老龄化的财政政策现状及问题

　　3.2.1 人口老龄化的财政负担水平

　　我国人口老龄化急速加重，不仅加重了我国的养老负担，同时对老龄产业的扶持也成为财政负担的一部分。目前来看，对于人口老龄的财政负担主要包括：

　　第一，行政事业单位的离退休人员工资。在现在的政策中，像公务员、大多数事业单位的离退休人员的工资都是由财政负担的。并且这部分财政负担越来越大。

　　第二，财政负担企业职工的养老保险。财政在企业职工的养老保险中主要承担两部分的责任，一是在基本养老保险入不敷出时由财政承担最后的保付责任。二是，企业缴纳的养老保险费，这部分属于财政负担范畴的机会成本，因为这部分是企业可税前列支项，这部分税的减免当属于财政负担。第三，财政负担城乡居民的养老保险。我国已经突破了新农农村养老保险进入了统一的城乡居民养老保险。

　　这一政策的实施无意加重了财政的负担水平。第五，财政负担老年人口的公益福利设施。近年来关于老年人的公共福利设施有了很大的发展，随着老年人口的快速上升，以及对现有福利设施的紧急需求，财政在方面的投入大幅上升。第六，财政负担老龄产业、老年事业的相关支出。随着老年人口增加，以及政府对老龄事业，老龄产业的高度关注，各地方政府都根据中央的指示做了针对老年人事业的财政政策。图 3-6 简单列举了几项关于人口老龄化的财政负担项，从数据上可以看出不管是哪一个支出项都是高速增长的，比如行政事业单位离退休支出近几年平均以每年 14.5%的增长率增长，可见不管是支出额的绝对数还是增长速度度是惊人的。

　　财政部社会保障司对今年来厚重的行政事业单位离退休支出作出解释，退休人员数量增长速度大于自然减员，造成了较大的开支。事业单位养老今年已经进行了改革，但是城乡基本养老金的并轨，对财政的社保负担有了更加严重的挑战。其次我国养老机构的个数不断增加，对于养老服务机构的财政补助支出必然逐渐增加。最后随着我国老龄化人口增加，尤其是高龄人口增加，医疗保险支出比重将会高速增加，我国的财政负担随着老龄化的加重而加重。

　　2012 年中国 7 个 15 到 64 岁劳动年龄人口就将对应着一个 65 岁及以上的老年人，目前我国的整个老年人体系仅通过 9 亿的劳动力来支撑，目前我国通过 9亿劳动力来支撑目前的养老体系，并且城乡基本养老金并轨后，养老金负担在很多城市已经成为负担。在 2011 年中国养老金的发展报告中就已经显示，我国已经有 14 个省份像江苏、上海等的基本养老金处于支不抵债的情况。在这些省份中最早变老的上海最先遭遇养老的危机，上海养老金每年都出现很大的缺口，同时养老金不高于全国的平均社会保障水平。上海已经成为当级财政的负担。我国的城乡基本养老保险支出在财政支出列表中属于社会保障支出与就业的项目，所谓的社会保障，是指国家通过立法，积极动员社会各方面的资源积累资金，用于保障社会中的低收入、无收入人群以及遭遇意外灾害的人能够维持其基本的生存。保障劳动者在年老、工伤、生病、生育、失业时能够保证基本的生存。公共财政支出属于政府职能行为成本，直接反应政府政策选择。我国人口老龄化加剧，已经成为政府关注的热点。因此我国社会人口老龄化必然会带来财政支出规模和结构的变化，同时我们也需要优化财政支出规模和结构使得人口社会经济可持续发展。

　　首先从社会保障支出数额来观察。据《中国财政统计年鉴 2013》显示，我国 1998 年底该数字已经达到 595.63 亿元。到 2012 年底社会保障支出达到12585.52,比较来看，2012 年社会保障支出是 1998 年社会保障支出的 21 倍多。

　　近十几年我国社会保障支出增长比较快，这与我国加大社会保障力度，努力发展社会保障事业密不可分。与此同时，社会保障在财政支出的比重自 2000 年以来支出比重相对稳定，基本处于 10%左右，据统计，1990 年，社会保障在财政支出中的比重仅有 1.78%,在接下来的几年当中，该比重一直不断上升，2002 年达到历史最高水平 11.95%.其次，从近年来参加社会养老保险人数来看。据国家统计局数据显示，2000 年我国参加城镇企业职工基本养老保险人数是 13617.4 万人，截止 2012 年年底，人数已达 30426.80 亿人，是 2000 年的 2.23 倍。第三，从社会保险基金的收入情况来看，2000 年社会保险（其中包括基本养老保险、失业保险、城镇保险、工伤保险和生育保险）收入达 2644.9 亿元，2012 年该数字增加近 11 倍，达 28909.52 亿元；2000 年社会保障基金支出为 2385.6 亿元，截止 2012 年底该项支出会随之增加。社会保险支出作为社会保障支出的一部分，必然会受到影响。与此同时，社会保障支出作为财政支出中的一项重要内容，也会对财政支出规模有一定的影响，基于此结论我们得到以下假设：社会保障支出规模与财政支出规模存在显着的正相关关系。在第四章实证部分对这一关系进行实证研究。

　　3.2.2 我国现行养老服务及养老产业的财政政策

　　目前政府已经将民生放入了工作的重点，同时民生也是老百姓关注的热点之一。健全政策保障体系、谋划社会养老事业、培育民办养老机构、建设公办福利机构、购买养老公益服务、困难老人护理补贴、建立高龄老人生活补贴和强化财政支撑体系等等这些都已经详细列入政府工作报告中。是政府、市场、企业共同关注的问题。我国预计要到 2020 年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，健全的养老体系来满足人口的老龄化。

　　我国现行的养老服务及养老产业政策主要在税收优惠、财政扶持、财政贴息、政府划拨土地、财政相关教育支出等方面提出措施，其具体内容有：
　　
　　3.2.3 人口老龄化财政政策存在的问题

　　第一，我国的政策主要针对对象是非盈利机构，对于民办养老机构的发展无疑是一大阻碍。我国的这一政策与西方发达国家是相一致的，西方国家的养老政策也是针对与非盈利机构，我国将其作为国家养老发展的长久政策是没有错的，但是我国与西方国家还有不同之处，第一我国的非营利性组织额发展不够成熟，对社会资源的集中能力有限，我国的社会捐赠资金以及志愿者主要的服务对象一般是公办养老机构，而私营养老机构都是通过自我经营来维持运转，这就不可避免的造成私营养老机构来盈利以维持机构运转。第二，为了享受国家的扶持优惠政策，很多的私营养老机构就注册为“民办非企业单位”,这种单位具有以下几个性质：一是该组织不以盈利为目的，二是资源提供者不应该通过该组织取得经济利益；三是资源提供者不享有该组织的所有权。这种情况就在一定程度上限制了民办养老机构的发展，使民办养老机构陷入了“进退两难”的局面。

　　第二，很多政策难以有效落实，使得民办养老机构的受益少。当前落实的比较好的政策是税收政策，而其他的政策落实起来都有一定的难度。一是用地方面的政策，在房地产高价运行的今天，一些当地的政府考虑到自身的政绩利益等问题，要么不根据国家规定的优惠地价给民本养老机构，要么就将养老机构规划到偏远的地区，使得民办养老机构入住率特别低。二是用水用电以及通信等各方面的优惠政策难以实施，由于自来水公司、供电公司以及通讯公司都是盈利性企业，虽然当地政府对这些公司发布了优惠政策，但却不能及时地给予相应的财政补贴，使得这些公司都得自费承担优惠部分财政，最终导致优惠政策难以实施。三是贷款政策优惠。因为民办养老机构的性质是“民办非企业单位”投资者对单位没有所有权这一条，导致投资者不能将企业资产作为抵押，从而也吸引不到投资。此外这些优惠政策在审批等程序上不够透明，存在一定的寻租空间，这就导致了市场竞争的不公平。

　　第三，国家财政补贴的力度不足，而且有一定的门槛限制。使得民办养老机构很难享受到国家补助。一方面是由于补贴的财政资本不多，另一方面是由于对养老机构的要求过高，而且审批程序复杂。比如经营补贴金额最低仅为 30 元/人/月，而且仅补贴本地户籍老人； 一次性开办补贴稍高些，一般为每张床位补贴 2 000 ~5 000 元，但申请程序复杂，不仅需要有房屋或土地产权证书，而且必须是自有的房产才能享受补贴，使得许多租赁经营的养老机构不能享受到这方面优惠。此外由于地区经济发展的不平衡，财政补贴也相差很大，导致各个地区的养老机构发展水平不平衡。在经济比较发达的南方以及东部地区，由于地方政府财政资本充沛，对养老机构的补贴力度大，民办养老机构发展也较快。而在经济比较落后的西部地区，由于整体财力的匮乏，对民办养老机构的财政补贴也相应的较不足，从而当地的民办养老机构的发展也相应较缓慢。

　　第四，税收优惠范围过窄，而且政策缺乏衔接。一是政策的优惠范围很窄，比如只在营业税收方面对养老机构进行优惠，而其他方面很少对民办养老机构优惠。二是优惠政策不成系统，目前的优惠政策只对民办养老机构的经营环节，而对于给予民办养老机构提供帮助的投资者、金融机构以及医疗设备的经营厂家等却没有优惠，这就导致了民办养老机构在筹备建设过程中有一定的困难。三是优惠政策缺乏衔接，随着时代的进步与发展，税收制度也进行了相应的改革，对于养老机构来说，其以前获得优惠的营业税、企业所得税、土地使用税以及车船税等都相应的发生了变化，致使各地的税收机关在执行政策时存在一定的差异，因此需要国家及时地明确养老机构所享受的优惠政策。四是优惠方式比较单一，基本上都是采用直接减免的方式，即影响了优惠效果，也使得征管难度增大。

　　第五，养老服务的人才培养和就业政策实施效果不佳。政策出台很长时间以后，许多养老服务教育机构并没有完善的教学体系，没有相应的师资力量，也没有相应的硬件设施，而且宣传方面做得也不足，使得很多学生并不知道养老机构方面缺乏很多的就业岗位，造成了养老服务市场需求很大而相应的专业人才却很少。因此需要国家在这方面人才培养上要给予大力的支持，完善养老服务教育体系，建立专门针对这一行业的人员资格认证。

　　第六，财税政策需要与经济协调发展来解决老龄化的问题。我国老龄化问题十分严峻，发展的不协调，各级地方政府需要及时地建立相应的财税政策来适应当时当地的经济发展水平，以期建立相对完善的老龄人口服务保障系统，建立能够满足老龄人需要的医疗、收入、消费、福利及生活服务多方面的财税政策。