少数民族进城务工者就业保障的基本内容

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    【题目】个旧市进城务工者就业保障问题探析
    【绪论】少数民族进城务工人员就业困境分析绪论
    【1.1  1.2】少数民族就业特点
    【1.3  1.4】少数民族进城务工者就业保障的基本内容
    【第二章】个旧市少数民族进城务工者就业现状
    【3.1  3.2】就业权益保障难以实现
    【3.3  3.4】政府对就业服务调控不到位
    【第四章】进城务工者就业中问题形成的原因分析
    【5.1】健全完善就业法规制度
    【5.2  5.3】充分发挥政府宏观调控职能作用
    【结语/参考文献】解决个旧市少数民族就业的路径研究结语与参考文献

　　第三节 少数民族进城务工者就业保障的基本内容

　　一、就业机会

　　首先应该明确，就业机会是指所有社会劳动者应享有与其他全体社会成员平等竞争劳动岗位的机会。其次，作为人类契约社会形成的标志，机会平等决定了所有社会成员应当且必须享有不受其社会属性、地位、身份所限制的绝对的平等竞争机会，这种平等将贯穿于所有社会活动之中，为所有社会成员提供一视同仁的竞争条件。

　　在现代社会，机会平等是最重要的正义原则，是最大的社会平等，是社会平等的首要标志，如果没有机会平等，其他平等只能是空谈。罗尔斯在其著作《正义论》中对公平机会平等原则做出如下定义，"在所有社会成员中不应受其客观社会属性所影响，在竞争机会中受到限制。当两个有着相同或类似能力，且有同样需求的人应平等地开展竞争，其他意识不应对其造成任何正反面影响".

　　而归结来看，罗尔斯的正义观可理解为在兼顾效率与公平的基础上，所有社会成员均处于一种绝对平等的状态下，而所有机会均向所有社会成员开放，不受任何限制。而就业机会平等作为一种过程平等，其应当分为三个部分：（a）公开招聘。我国自 1986 年开始实行劳动合同用工制度以来就开始执行劳动用工的公开招聘原则，之前的"内部顶替"和"内部招聘"用人制度随之取消。但在实际中却存在着诸多悖论，如很多就业岗位被人为地进行限制，对特定人群进行不平等地排斥，其中进城务工者，特别是少数民族进城务工者就业机会不平等问题尤为突出。

　　（b）信息公开，即劳动者与招聘岗位之间要达到信息对称。信息不对称是我国目前劳动力市场存在的一个比较突出的问题。由于就业信息的不平等公开使得部分就业弱势群体被动地处于一种闭塞状态，在起点上就与其他社会成员间形成了差距。

　　（c） 所有就业领域不应向特定群体进行准入限制，而是应该向所有社会成员提供无差别的竞争机会。由于我国二元经济结构将劳动力市场分割为初级和次级两个劳动力市场，并在其间进行了明确区别隔离，使得两个市场间劳动力流动受到了限制。在我国，少数民族进城务工者就业主要集中在二、三产业的次级劳动力市场，这些行业的典型特征是以体力劳动为主并伴随较高的劳动风险。不可否认，少数民族进城务工者这种就业行业"单一化"、劳动风险"高度化"和劳动待遇"低端化",也是就业机会不平等的表现。

　　少数民族进城务工者就业机会不平等这一问题，实质上是对其身份的歧视。

　　但目前为止，我国法律关于就业歧视的规定，只是对歧视的范围列举式地规定了性别、宗教信仰、民族、种族和身体残疾 5 个方面内容，未有对具体的歧视行为、被歧视的申诉（及受理部门、受理程序等）、歧视行为的处罚等方面进行明确规定，用人单位可以很轻易的辞退员工。同时，一些地方政府以对企业使用少数民族进城务工者进行行政审批等繁多的隐性限制性条件，或者硬性地规定少数民族进城务工者的比例，以限制和排斥少数民族进城务工者来保护当地劳动力充分就业。而这些行为都明显违反了公平机会平等原则。

　　二、报酬待遇

　　报酬待遇是劳动者为用人单位提供劳动而获得的各种报酬总和。而根据权利义务规定，劳动者只要按照合同约定，就可以所提供的劳务得到应有的报酬。但在现实生活中，与其他劳动者相比，少数民族进城务工者的报酬待遇的缺失已经成为我国收入分配领域中一个最突出的问题。其主要表现在以下几个方面：

　　（一）工资收入水平低

　　工资是劳动报酬的主要表现形式。据国家统计局《2013 年全国农民工监测调查报告》显示，少数民族进城务工者人均月收入 2445 元，比全国进城务工者人均月收入少 154 元。分行业看，制造业人均月收入 1837 元，建筑业 2035 元，批发和零售业 1972 元，交通运输、仓储和邮政业 2533 元，住宿和餐饮业 2366元，居民服务、修理和其他服务业 1957 元。

　　同时，为了维护劳动者的合法权益，国家制订了最低工资制度，并由各地根据实际情况制订具体标准。但在实际操作中却出现了一个悖论：劳动部《关于实施最低工资保障制度的通知》（1994）规定，"用人单位通过补贴伙食、住房等支付给劳动者的非货币收入亦不包括在最低工资标准内".如果用工单位严格执行该规定，向少数民族进城务工者提供了优质的伙食、住宿等条件，而工资水平（实发货币）低于当地最低工资标准即是违反法律和政策；而尽管其每月向少数民族进城务工者实际支付的货币工资已经超过当地最低工资标准，却没有向雇佣的少数民族进城务工者提供伙食、住宿条件，该用工单位又是符合法律和政策规定的。

　　仅从住宿一项就可看出，大多数少数民族进城务工者享受不到免费住宿或住房补贴，而从实发工资中支出住宿费用后其工资将大为缩水。

　　近五年来，虽然从数据显示上可看出少数民族进城务工者工资高于当年最低工资标准，但考虑到减少的隐性收入与扣除的各种刚性支出后，其工资收入水平仍然很低。最低工资制度是保障进城务工者权益的重要制度，但也因为制度运行中的疏漏，很多用工单位钻了政策空子，虽然实发货币工资高于当地最低工资标准，但一些福利待遇却不执行，导致很多少数民族进城务工者工资水平（显性和隐性）较之其他劳动者低了很多。

　　（二）同工不同酬

　　同工不同酬指具有相同生产率的劳动者获得不同的劳动报酬，它是少数民族进城务工者就业待遇歧视中的最重要表现。袁国敏，曹信邦（2007）认为，在就业待遇歧视中进城务工者被迫接受低工资同工不同酬的待遇；徐玉龙，王志彬和郭斌（2007）也表示，就业待遇歧视主要表现为同工不同酬的工资歧视。

　　通过相关数据研究可看出，尽管同工同酬作为劳动者应当享有的一项基本权利。但因各种主客观原因导致目前少数民族进城务工者的平均工资与城市劳动者的平均工资之间仍有明显差距。人力资源和社会保障部发布的《中国薪酬发展报告》（2011）显示，我国少数民族进城务工者的年平均工资（14531 元）仅为同期全国企业在岗职工年平均工资（24049 元）的 60.4%.

　　值得一提的是，由于少数民族进城务工者的劳动时间普遍要比城镇职工的劳动时间长，因此，少数民族进城务工者的小时工资水平相对于城镇职工的小时工资水平会更低。一项调查显示，少数民族进城务工者的实际劳动小时工资只相当于城镇职工的 1/4.

　　尽管少数民族进城务工者与城市职工之间的工资差异中有一部分要归因于他们之间的人力资本禀赋等个体特征差异，但不可否认的是，歧视是造成进城务工者与城市职工之间工资差异的至关重要的因素。王美艳（2003）运用 Oaxaca 工资差异分解模型测度了歧视对工资差异的影响程度，认为少数民族进城务工者与城市职工之间工资差异的 76%可以用歧视来解释。

　　谢嗣胜、姚先国（2006）运用 Oaxaca-Cotton 工资差异分解模型，对进城务工者工资歧视程度进行了计量分析，并指出进城务工者与城市劳动力工资差异的 59.4%可以用歧视来解释。由此可看出，用工单位对少数民族进城务工者的歧视往往是从同工不同酬来表现。

　　（三）工资拖欠严重

　　工资能否按时发放是少数民族进城务工者务工过程中非常关心的一个问题。

　　长期以来，进城务工者工资拖欠问题一直是我国影响社会和谐的一个重要问题，对社会的稳定和经济的发展带来了非常不利的影响，因讨薪而在各地发生的上访、使用暴力、示威等各种事件时有发生。而少数民族进城务工者作为进城务工者中的特殊群体，工资拖欠问题极有可能演化为民族矛盾。

　　尽管中央和地方为解决进城务工者工资拖欠问题采取了一系列措施，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006）和《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》（2004）等一系列规章制度也对进城务工者工资问题作了明确规定，但据国家统计局 2010 年抽样调查可看出，仍有 10%的受访少数民族进城务工者被拖欠工资。拖欠工资问题并未因国家政策的颁布而得到根本解决。

　　三、就业权益

　　就业权益是劳动者获得的社会保险和应有福利等合法就业保障的总和。我国《宪法》第 45 条明确规定，"劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育和丧失劳动能力的情况下有获得物质帮助的权利。国家要大力发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。"依照社会主义的实质要求和相关法律制度的规定，我国所有劳动者都应该平等地享有各项劳动权益，而不应因身份的不同而区别对待。

　　近几十年来，我国就业保障范围从最初的城市工人，到城市居民，再到农民，但少数民族进城务工者却鲜有涉及。毕霞，魏丛东（2005）在其研究中指出，就业保障歧视的一种表现形式即进城务工者与企业之间的劳动关系缺乏劳动合同保障，大多数进城务工者不能与城市劳动力享有平等的就业权益保障。

　　理论上而言，少数民族进城务工者与产业工人工作性质相同，应同样享受各类就业权益，但实际之中却并非如此。由于缺乏针对这一群体的专项制度进行分类指导，且考虑到各项保费较之其收入负担较重、社保关系接续困难等问题，就目前而言，少数民族进城务工者就业保障执行情况不容乐观。据劳动和社会保障部 2005 年大数据抽样调查显示，参加城镇职工基本医疗保险的少数民族进城务工者只占其总数的 28.7%,参加养老保险的占 13.8%,参加工伤保险的仅占 12.9%.

　　陈诗达，张春玉（2006） 以浙江省为例对少数民族进城务工者进行抽样调查，并指出当前少数民族进城务工者就业权益保障体系覆盖面狭窄且各险种间参保率良莠不齐严重影响了该群体正常生产生活。

　　此外，杨文广（2010）也指出，在少数民族进城务工者参保率较低的大背景下仍存在着东西区域、不同行业间、各险种参保率差异较大等问题。少数民族进城务工者就业权益保障难以实现从实质上看是城乡二元户籍制下的分配不平等。这种不平等使得少数民族进城务工者就业权益保障陷入了一种"三不管"的灰色地带，让其既不能得到专门法律政策的支持，又不能享受与城镇产业工人一样的待遇，更不能继续被纳入农村保障体系之中。

　　四、就业服务

　　更为有效地为少数民族进城务工者提供均等化的就业服务是政府的经济职能之一，同时也是社会主义市场经济对"看不见的手"失灵时进行调节的必要。概括而言，政府应无差别地为少数民族进城务工者提供就业信息服务、教育培训等，以此来增强少数民族进城务工者在劳动力市场上的竞争力。

　　（一）就业信息服务

　　就业信息服务是指政府及其各职能部门应将就业方面的有关消息和情况，包括劳动政策法规、经济形势、社会职业变化、就业岗位供需情况、劳动用工制度、行业与职务的薪金水平、用人单位的岗位需求等信息向全体劳动者公布。目前，全国各地都相继启动了面向少数民族进城务工者就业的服务项目，但由于资源受限，渠道单一，内容空泛，操作不规范，已难以满足少数民族进城务工者日益增长的就业需求。而这一问题的实质其实是劳动关系中信息的不对称。

　　传统经济学中以赫伯特·西蒙（H.A.Simon）、斯蒂格勒（Stigler）、勒姆斯（M.Nerrmuth）、威廉·维克瑞（William Vickrey）和詹姆斯·莫里斯（JamesA.Mirrlees）等人为代表的新古典主义学派在一般均衡理论中就曾提出，当假定信息在所有市场参与者之间是公开对称时，双方皆可获得最大收益，达到共赢状态；但在实际操作中，由于假定条件不成立，所以双方所拥有的信息是不对称的，这也导致了交易中只要一方拥有更多信息优势则可拥有更大利益，造成均衡被打破。

　　结合我国国情，许多国内学者也提出了自己的见解：陈军（2005）认为当信息被阻隔或缺失时，市场供求双方信息的不对称将导致进城务工者在求职中处于劣势。杨凤勇、李娟（2007）则着重从政府、市场、个人三方面出发对影响进城务工者就业信息不对称的原因进行分析，并提出了解决途径。王建华、李录堂（2010）在分析了于 243 位进城务工者的调查数据后指出，信息的不对称除外在因素影响外，进城务工者个人因素也对其获取信息起着至关重要的作用。因此，进一步完善就业信息服务内容、规范就业信息服务标准，是提升少数民族进城务工者就业服务水平的迫切需求。

　　（二）教育培训服务

　　教育培训是劳动者获得职业训练和提高劳动技能的重要途径，用人单位有对职工进行职业培训的义务，而劳动者有接受职业再教育的义务。作为就业服务保障的主要内容之一，众多学者从各方面对其重要性做了论述。赵洪波、吴岚、黄晓利（2008）认为，教育培训不仅可以提升其生产技能以适应城市工作，又能改造其意识世界适应城市生活。

　　卢建中、谢沅芹（2009）在其研究中也曾提出过类似的看法。唐踔（2011）在文章中分析到教育培训在提升进城务工者客观竞争能力的同时也可以提升其基础素质，最终达到促进社会的全面进步的作用。李明华（2007）认为，教育培训可从根本上依靠改善进城务工者主客观条件来实现该群体综合竞争能力的提升。孙学敏、朱凤丽（2011）认为，就开展进城务工者继续教育的方式而言可采取个人自愿、企业组织、政府扶持、社会参与的模式多头协同进行。

　　郭继红（2010）认为，阻碍进城务工者城市化的关键问题在于该群体教育程度低下。因此他提出，要解决这一问题，必须树立教育为本的理念，以教育为手段提升其素质，增强其综合竞争能力，加快融入城市的步伐。虽然学术界普遍对少数民族进城务工者教育培训的重要性已达成共识，但在实际生活中对于少数民族进城务工者教育培训的重视程度却仍有不足。根据有关资料显示，在少数民族进城务工者群体中，接受过短期培训的只占 20%左右，接受过初级职业技术教育或培训的仅占 3.4%,接受过中等职业教育的只有 0.13%,而没有接受过技术培训的却高达 76.4%.

　　第四节 少数民族进城务工者就业保障的相关理论

　　一、政府职能理论

　　政府职能（Government Function），亦称行政职能（Administrativefunction），是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。

　　政府职能包含政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。其中，经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着中国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，中国政府主要有三大经济职能：一是宏观调控职能。即政府通过制定和运用财政税收政策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的调控。二是提供公共产品和服务职能。政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。三是市场监管职能。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业、个人合法权益而对企业、个人和市场所进行的管理和监督。

　　二、公共产品理论

　　公共产品理论是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性；而私人产品则可以被分割成许多可供买卖的单位，谁付款，谁受益。

　　介于二者之间的产品称为准公共产品。

　　由于在计划经济时期中的公共产品"搭便车"现象使得我国长期以来经济社会发展缓慢，因此在进入市场经济时期，对于公共产品而言如何在市场调控与政府行为之间权衡运用，以及如何发挥政府宏观调控作用弥补市场失灵等问题都有待继续探讨。而当我国进入改革深水期后，采取哪种资源配置方式来分配公共产品供给也将是下一步政府职能转变的焦点问题。

　　三、歧视理论

　　作为使用经济学分析法对歧视行为进行系统研究的鼻祖，美国经济学家加里·S·贝克尔（Gary S Becker）在 1957 年根据其博士论文出版了《歧视经济学》，首次提出了歧视偏好模型（Taste-for-Discrimination Model），对歧视的经济效应做出了解释。他认为应把歧视视为一种偏好，歧视者（可以为雇主、同事或顾客）宁愿为满足这种偏好而有选择地放弃一部分既得利益也要。该模型具体来看可分为三种类型：雇主歧视模型：当雇主对某类雇员产生偏见时，这类雇员给他们带来了一定的心理成本，由此其的（总）生产率在雇主那里遭到了贬值，即使他们具有与其他人相同的（实际）生产率特征，雇主也愿意支付较高工资雇用其偏好的雇员而不愿雇用被歧视雇员。而由于（实际）生产率遭到了雇主的贬低，被歧视雇员为了同优势雇员竞争工作岗位，就必须接受更低的工资或放弃其他利益。

　　雇员歧视模型：某一类占优势地位的雇员存在个人歧视偏见，他们认为与某类雇员在一起工作会给自己带来一定的负效用，从而不愿意与此类雇员在一起工作。同时会由此远离执行非歧视性雇佣标准的雇主。如果想要雇用或留住这些有歧视偏见的雇员，无歧视行为的雇主可能被迫向其支付一定补偿以满足他们的偏好。因此，雇员歧视偏好会使非歧视性雇主为雇用被歧视者而支付更高成本，而当这种成本超过临界值，就会迫使雇主减少对被歧视者的需求量或降低其工资水平来控制总成本。

　　顾客歧视模型：顾客可能偏好于接受特定人群的服务，而不愿意接受被歧视者的服务。如果被歧视者想要到那些为有偏好的顾客提供服务的工作中寻求就业，他们就必须接受更低的工资，或者必须具有比优势雇员更高的资质。这样，就产生了对被歧视者不利的职业隔离。雇主为了迎合具有歧视性偏好的顾客，将雇用那些被顾客偏好的雇员，并必须为此支付更高的工资，同时也必须向这些顾客收取更高的价格，而顾客为满足偏好也愿意支付更高代价。