健全完善就业法规制度

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    【题目】个旧市进城务工者就业保障问题探析
    【绪论】少数民族进城务工人员就业困境分析绪论
    【1.1  1.2】少数民族就业特点
    【1.3  1.4】少数民族进城务工者就业保障的基本内容
    【第二章】个旧市少数民族进城务工者就业现状
    【3.1  3.2】就业权益保障难以实现
    【3.3  3.4】政府对就业服务调控不到位
    【第四章】进城务工者就业中问题形成的原因分析
    【5.1】健全完善就业法规制度
    【5.2  5.3】充分发挥政府宏观调控职能作用
    【结语/参考文献】解决个旧市少数民族就业的路径研究结语与参考文献

　　第五章 少数民族进城务工者就业保障优化思路

　　第一节 健全完善法规制度

　　一、明确少数民族进城务工者合法劳动者平等地位，消除歧视

　　根据贝克尔的歧视偏好模型可以看出，少数民族进城务工者就业保障的缺失是在市场失灵状态下对社会总财富及个人权利分配的失衡。

　　这种失衡贯穿于少数民族进城务工者就业权过程中的方方面面。而究其原因，正是我国尚未在制度层面上确认少数民族进城务工者应当具有的劳动者平等地位导致的。因此可以说，依法确认少数民族进城务工者平等的劳动者身份是切实保障好其就业权益不受侵犯的先决条件。只有解决了这个主体资格问题，才能进一步解决少数民族进城务工者目前就业权益缺失的问题。

　　劳动者地位的平等是所有劳动者享有其他平等就业权益的基础和前提条件。

　　由于特殊时期产生的户籍制度人为地将劳动者作了区分，但其本质上的属性应是相同的。然而随着经济社会的发展，市场经济在实际运作中不仅没有很好地起到优化城乡资源配置、缩短城乡差距的作用，反而尖锐了身份分割问题，使少数民族进城务工者在实际生活中受到了一定程度的歧视，尤其是在就业领域，这种歧视已经成为少数民族平等就业的一个最大障碍。

　　金里卡曾经指出，"当市场失灵而导致社会中某一部分人员既有利益受损时，国家统治阶层应以社会平等为出发进行弥补，修正社会中的歧视因素".因此，要消除这些对少数民族进城务工者的歧视行为，保证其劳动者平等地位的实现，国家应针对导致其弱势地位的"地位不平"进行倾向性保护与制度矫正，以建立健全社会主义平等就业权益体系入手，明确其合法平等的劳动者身份。

　　（一）立足于我国改革发展实际，依法明确劳动者的定义和范围

　　关于"劳动者"这一概念的界定，目前仍存在着争议。在我国的宪法中并未对劳动者这一概念进行过明确的界定。劳动法对其界定为，在劳动力市场中进行劳务交换，以劳动关系确定权利义务的法人和自然人。而在《工伤保险条例》中，其所界定的劳动者仅限于与企业存在形式或事实的劳动关系的各种用工形式、用工期限的职工和雇工。可见，由于缺乏统一的定义，在讨论少数民族进城务工者劳动者身份时也往往造成口径的不统一。

　　明确界定劳动者的定义和范围是一个很重要的基本问题，它不仅在理论上发挥指导功能，还在现实劳动争议的处理中具有很强的实践意义。因此，建议在学习和借鉴国外的劳动法等相关法律法规基础上对"劳动者"进行明确统一规范。在定义时，应着重从劳动关系的从属性特征来判定劳动者的范围，以是否发生形式的和事实的劳动关系来明确划分。另外，应选择以统一法典方式为立法模式，避免不同体系间发条定义的冲突。

　　（二）依法赋予所有劳动者享有平等地位的权利
　　
　　少数民族进城务工者的平等就业的基础是其平等劳动者的身份确认。

　　这种身份的平等是一种事实上的平等，是其劳动权的根本要求和必然延伸。而对于少数民族进城务工者而言，能否享有与其他劳动者平等的就业地位更显得尤为重要。虽然在我国已颁布的一系列法律法规中明确禁止了对不同劳动者的歧视，但具体而言，其在法条中的描述却较为宽泛空洞。如我国《劳动法》第 12 条有关禁止就业歧视的规定中并未把禁止"身份歧视"这一规定纳入其中。而众所周知，在既有的二元社会结构中，少数民族进城务工者这种不平等的"身份"正是导致其就业保障权益缺失的原因之一。

　　社会主义改革开放的核心意义在于从根本上满足全体社会成员的物质与精神需求，其中自然也包括少数民族进城务工者。从该意义上讲，依法赋予少数民族进城务工者平等的劳动者身份，就有了最直接和最现实的价值承载。

　　因此，下一步应尽快完善现有劳动法等法律法规，对法条中出现的缺失进行更正弥补,将未与用工单位签订劳动合同的进城务工者等特殊劳动群体一并纳入法律的保护范围之内。但是，我们也应该看到，面对日益复杂的经济政治环境，要依法赋予劳动者，特别是弱势劳动者平等地位的权利，如果仅仅依靠修改法条是行不通的。在法律的框架内，政府应尽快转变职能，将保障全体劳动者地位平等放在全面深化改革的战略高度，以政策为现行、社会为扶持，既要夯实"硬设施",又要做好"软配套",才能真正实现少数民族进城务工者向平等劳动者身份的转化。

　　二、完善特殊群体就业保障制度

　　随着社会经济的迅猛发展，产业调整日趋合理，少数民族进城务工者在全社会各行各业中为我国经济发展做出了卓越贡献。但与此同时，因历史原因，至今少数民族进城务工者仍然被排斥在以户籍制度为基础的就业保障体系之外。

　　当前，少数民族进城务工者的就业保障缺失是我国在深化改革中遇到的新问题，其严重影响了我国城乡经济一体化进程。而由于进城务工者作为我国特有的社会现象，要妥善解决好少数民族进城务工者就业保障问题并没有国外的经验可以借鉴。因此，探索创新具有中国特色的就业保障体系，加快健全完善符合我国少数民族特点的就业保障制度，对于我国经济社会的健康发展意义重大。

　　（一）少数民族进城务工者工伤保险

　　正如前文所述，少数民族进城务工者因受各种主客观因素的制约而产生了"偏好性"择业，而其所偏好的行业往往为高风险、高致伤类，而工伤保险的缺失也使得其就业状况雪上加霜。

　　针对这一现状，政府已出台了一系列政策规定予以支持：2006 年国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确规定，"依法将农民工纳入工伤保险范围。所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费";同年，劳动和社会保障部推出了"平安计划",计划用三年时间，全面推进农民工，特别是矿山、建筑等高风险企业进城务工者基本覆盖到工伤保险制度之内；2011 年 1 月 1 日起施行的《工伤保险条例》也对相关事项作出了进一步完善，并对工伤保险的覆盖范围，工伤认定范围、时间，补偿标准等内容作了详细规范.可以说，目前我国的工伤保险体系是较为健全完备的，不需要再做修改。下一步工作中，应以法律强制行为依据，着重在少数民族进城务工者集中的几个重点行业中推行工伤保险制度，将工伤保险与劳动合同进行挂钩，做到应保必保；严格督促用人单位及时缴纳少数民族进城务工者工伤保险费；加大工伤保险宣传力度，进一步调动少数民族进城务工者参保积极性，以法律为支持使其真正能享受到工伤保险待遇。

　　（二）少数民族进城务工者医疗保险

　　对于长期徘徊于城镇医疗保险与农村新型合作医疗之间灰色地带的少数民族进城务工者来说，建立符合其特性的医疗保障体系是非常重要的。

　　由于生产生活条件较差，加之收入偏低，在遭遇疾病时，少数民族进城务工者的健康甚至生命很难得到保障。2006 年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》中曾强调到，"抓紧解决农民工大病医疗保障问题，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题".但是由于少数民族进城务工者群体人数众多、就业流动性大不稳定性强、不同地区的经济发展不平衡及各地医疗保险政策差异大等诸多因素的制约，我国少数民族进城务工者医疗保险体系的建立是一个复杂庞大的系统网络，应循序渐进逐步进行，不可能一蹴而就。考虑到这些具体实际，目前暂时不适宜对全体少数民族进城务工者采取统一的医疗保险模式，而更应当采取灵活的、多层次的、网格式的医疗保险模式。如，可先将进城务工者的医疗保险划分为大病统筹保险和一般医疗保险，再依据不同类少数民族进城务工者需求开展工作。对于那些在城市居住时间较长（以 3 年为基准）、与企业之间有稳定劳动关系并有固定住所的少数民族进城务工者，应将他们纳入城市医疗保险体系，与城市职工享受同等的医疗保险待遇（即由雇主承担社会统筹部分，雇主及个人缴费全部进入个人账户）。个人账户用于一般医疗，大病医疗由社会统筹负担所需费用的绝大部分，不足部分由个人负担。而对于那些没有稳定职业且无固定住所的少数民族进城务工者，可暂将他们纳入城市医疗保险体系，其医疗保险不设个人账户，只设立社会统筹账户，参加大病统筹医疗保险，一般医疗由其个人负担。虽然此构想仍存在一定制约与不足，但相信通过不断探索完善，要建立起覆盖全体国民的标准统一、待遇公平的医疗保险体系是指日可待的。

　　（三）少数民族进城务工者失业保险

　　考虑到少数民族进城务工者流动性大、摩擦性失业比例高的特点，在其群体中推广失业保险仍有相当难度。目前，不管是企业层面还是个人角度，针对少数民族进城务工者失业保险制度的建立及执行都不具有现实性与可操作性。因此，应大力发挥政府主导职能，适当增加失业保险统筹中政府财政支出的比例，相对适度降低企业和个人的缴纳比例，以提高其参与失业保险的积极性。同时，可以参考少数民族进城务工者职业、收入、流动性以及在城镇定居的意愿等指标，对少数民族进城务工者实施分层分类的失业保障：对流动性强的少数民族进城务工者设立专门的失业保险基金，以减少参保金、加快失业保险全国联网异地转移体系建设等措施逐步将这部分群体纳入到统一的失业保险范围之中；对城市化意愿强烈，流动性较弱的少数民族进城务工者（可定义为在城市就业 3 年以上，有固定职业、收入和住所），按照自愿性原则，将他们统一纳入到城镇就业保障体系中与城镇职工一样缴纳失业保险金，并享有相关权利与待遇。

　　同时，作为辅助手段，应有步骤地推进少数民族进城务工者的社会救助制度，在其失业期间为其提供一定的困难救助以维持基本生活条件。

　　（四）少数民族进城务工者养老保险

　　目前，"养儿防老"、退休返乡等传统思想在少数民族进城务工者中仍有较大影响，而且考虑到少数民族进城务工者的职业特征、收入水平、参保意愿等实际情况，应建立起一个低费率、广覆盖、可转移的少数民族进城务工者养老保险体系。

　　首先，对于那些在城市工作和生活较长时间（以 3 年为基准），有稳定职业和固定住所的进城务工者，应将其纳入到城镇职工基本养老保险体系，其缴费办法与城镇职工相同，退休后养老待遇也与城镇职工相同。其次，对于就业不稳定、流动性强及无固定住所的少数民族进城务工者，养老保险可以在少数民族进城务工者就业保障数据库中建立个人账户。同时，实行低费率，缴费由用人单位和个人共同负担，以单位缴费为主，缴费额一般不低于职工工资总额的 10%;个人缴费额一般不高于工资收入的 5%,且全部缴费计入个人账户，跨区域流动的进城务工者可以在迁入地转移接续，但不能提前支取和退保。再次，少数民族进城务工者不分男女，最低领取养老金年龄均为 60 岁。少数民族进城务工者达到该规定年龄时，即可按月领取本人的养老金。当参保少数民族进城务工者的个人账户积累领完后，由财政专款建立的调剂基金账户支付.同时，当参保少数民族进城务工者死亡后，其个人账户余额可由其法定继承人继承。

　　三、出台配套政策弥补空缺

　　在构建完善符合少数民族进城务工者特性的就业保障制度体系的基础上，我们还应从大局及长远性上考虑到一个现实问题：少数民族进城务工者由于流动性大，跨区域流动性强，在摩擦性失业或农忙时节极有可能流入其他城市或返乡务农，而在统一的城乡一体化就业保障体系目前尚未建立的情况下，少数民族进城务工者就业保障的异地转移就成为了一大难题。由于现阶段无法实现从务工城市将社会保险向农村转移，而跨省市的社会保险转移也手续复杂，少数民族进城务工者在终止、解除劳动关系或发生工作变迁时往往无法保障就业保障的持续性，只能"离岗退保".因此，尽快出台少数民族进城务工者就业保障异地转移政策刻不容缓。

　　（一）建立统一的少数民族进城务工者就业保障数据库

　　要实现少数民族进城务工者就业保障的异地转移必须首先建立统一的少数民族进城务工者就业保障资源数据库，而且数据库应在全国范围内共享，从而解决参保人员流动、跨区域业务办理困境等难题。

　　在建立全国信息共享的就业保障数据库时，应将现有各主管行业所登记掌握的所有个人信息融合为统一的信息数据库。

　　建成后的数据库可以在全国范围内进行少数民族进城务工者就业保障信息的查询和交换，实现信息资源共享，进而"完善各级人力资源就业保障数据中心功能，建成覆盖全国、联通城乡、安全可靠的信息网络，建设统一的跨地区信息交换和结算平台，支持各级各类业务协同办理，提升信息化服务水平".同时，为配合数据库在实际中更好地运作，应加快发行与之配套的全国统一的就业保障卡，将就业保障卡中养老、医疗、失业、工伤等社会保险个人信息与数据库同步，并逐步将保障卡拓展到就业服务、劳动关系、人才服务等领域，从而最终建立标准统一、全国联网的就业保障管理信息系统。

　　（二）分类进行就业保障异地转移指导

　　少数民族进城务工者就业保障的转移接续方式就目前实际情况主要可分为三种形式：同一统筹地区转移、不同统筹地区间转移和城乡转移.在依托全国共享的少数民族进城务工者就业保障数据库的基础上，应尽快搭建起一人一档、全国联网、系统互动的就业保障个人账户网络。同时，应当按不同险种分步实施就业保障的异地转移。如失业保险、生育保险等险种在转移条件不具备时，仍可实行"一次性领取",而对养老保险、医疗保险、工伤保险则实行优先、统一转移制度。

　　在此可提出一个构想，即建立城乡间就业保障对接转移机制，当少数民族进城务工者返乡时将其在城镇中享受的各类保险转移至其农村社会保险账户中，反之亦然，以此实现各类社会保险在城乡、异地间的自由转接。虽然在当前经济社会条件下建立这样的对接转移制度并不现实，也不可能，但就长远而言，随着户籍制度的取消，城乡一体化进程的加快，在不久的将来待条件成熟时实行统一的城乡就业保障自由转移接续政策是可以且应当实现的。

　　四、建立长效监督管理机制

　　就我国国情而言，就算对少数民族进城务工者就业保障做了再精细完备的规定，但纸面上的法律制定并不代表其能自动发挥作用。目前对少数民族就业保障制度体系建设的最后一步，就是要建立长效的监督管理机制，以此来对少数民族进城务工者就业保障制度进行实时监控与修正。没有行之有效的监督机制，就会使少数民族进城务工者就业保障制度沦为纸上谈兵，难以真正落实，进而不能完全实现专项立法的意图与初衷。

　　在构建监督管理体制的各项措施中，首先要有法可依。应在现有的《劳动保障监察条例》（2004）的基础上尽快颁布出台《劳动保障监督法》，从法律层面对各级人民政府在劳动保障监督管理中的法律义务、职能职责、执法程序和法律责任等做出明确规定，并及时加强相关配套措施的建设。同时，在《劳动保障监督法》中要将就业歧视作为劳动监管的一项重要内容进行详细规定，确立就业歧视法律监管应有的地位。此外，要进一步完善《就业促进法》中有关监督管理的规定，整合相关内容，实现劳动监管与劳动执法的统一性、权威性和有效性.其次要执法必严。在我国，就业保障的监督管理主要由人力资源与社会保障行政部门承担。《劳动法》第 85 条规定，"县级以上各级人民政府劳动行政保障部门依法对雇主遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正".以此为依据，政府及其执法部门应进一步从严从实加强对用工单位在劳动关系中全程监督，并依法对其违法行为进行处罚，惩防并举，严肃法纪。再次，为避免行政监管的不力，应积极发动社会、舆论等对少数民族进城务工者就业保障实行多元化监管。在依托各种新型监管平台的基础上，创造性地开展少数民族进城务工者就业保障监管工作，实现监管立体式、深层次、广覆盖。