进城务工者就业中问题形成的原因分析

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    【题目】个旧市进城务工者就业保障问题探析
    【绪论】少数民族进城务工人员就业困境分析绪论
    【1.1  1.2】少数民族就业特点
    【1.3  1.4】少数民族进城务工者就业保障的基本内容
    【第二章】个旧市少数民族进城务工者就业现状
    【3.1  3.2】就业权益保障难以实现
    【3.3  3.4】政府对就业服务调控不到位
    【第四章】进城务工者就业中问题形成的原因分析
    【5.1】健全完善就业法规制度
    【5.2  5.3】充分发挥政府宏观调控职能作用
    【结语/参考文献】解决个旧市少数民族就业的路径研究结语与参考文献

　　第四章 问题形成的原因分析

　　第一节 制度层面

　　一、法律保护的欠缺

　　（一）针对少数民族进城务工者就业保障的全国性法律法规尚未完备

　　1.当前少数民族进城务工者就业保障的立法层次比较低。目前我国已出台的针对少数民族进城务工者的法律法规仅限于地方政府的规章，比如 2002 年上海市推出的《外来从业人员综合保险暂行办法》、2003 年成都市下发的《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》，2005 年重庆市出台的《重庆市进城务工农民权益保护和服务管理办法》，2006 年河南省颁布的《河南省进城务工就业人员权益保护条例》等等,由于缺乏全国性的宏观法律指导，各地对少数民族进城务工者就业保障的法规政策仍处于一种无序混乱状态。

　　2.有关少数民族进城务工者就业保障的规定内容还不甚具体。我国现行的相关法规都过于概括笼统，而由于各种原因，至今我国仍没有一部针对少数民族进城务工者就业保障的全国性专门法规或规章。在《就业促进法》出台以前，《劳动法》仅在第 14 条中规定，残疾人、少数民族人员、退出现役的军人的就业，法律、法规有特别规定的，从其规定。而《民族区域自治法》对少数民族就业权的保障只包括：民族自治地方的企事业单位在招收人员的时候，要优先招收少数民族人员；上级国家机关隶属的在民族自治地方的企事业单位在招收人员时，要优先招收当地少数民族人员等。特别值得一提的是，虽说相关法律都对少数民族进城务工者就业保障作了相关规定，但因为其只是在个别法条中指导性地规定为"应当不受歧视"、"要优秀考虑"等暧昧模糊的表述，尚未形成一套完整的制度，在实际执行中往往被钻了空子。

　　（二）现有的少数民族进城务工者就业保障制度执行力度不够

　　杨福忠、兰建勇、窦竹君认为，对法律法规的执行不力是导致少数民族进城务工者就业权益得不到充分保障的主要原因。

　　而本文也持同样观点。以最简单的例子来说，我国《劳动法》中规定用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，而劳动者所有的就业保障均是建立在此基础之上。但正如前文所述，少数民族进城务工者与用人单位签订劳动合同的比例较低，即使签订了劳动合同也多是以短期合同为主。这一前提的缺失使得少数民族进城务工者在就业中享受不到任何保障性政策。同时，由于政府及其职能部门将监管重点放在了国有企业或规模以上企业上，而忽视或放松了对少数民族进城务工者主要聚集的小型民营企业签订劳动合同的法律检查监督，这也使少数民族进城务工者仅有的法定权益得不到保障。

　　（三）为少数民族进城务工者提供的法律援助明显不足
　　
　　由于城乡二元制的影响，一个不能否认的事实是当前少数民族进城务工者和城镇居民在享有包括法律援助在内的各类法律服务资源方面都存在不平等。由于没有一个专门针对少数民族进城务工者的法律援助机构，一些职能部门（如司法局）在组织开展法律援助活动时都只是暂时性、短期性、突击性的。虽然这些援助短时间内缓解了矛盾，但由于并未从制度层面形成长效化援助机制使得这种援助都带有局限性。少数民族进城务工者由于自身法律意识淡薄、经济能力有限，往往无力承担仲裁或诉讼费用；再加之缺乏专业性的法律援助，大部分少数民族进城务工者往往是选择以非理性的行为来解决劳动过程中出现的各种问题，而很少拿起法律武器来维护自己的正当权益。
　　
　　二、就业服务缺乏制度保障
　　
　　由于各种主客观原因叠加作用的影响，目前少数民族进城务工者在劳动力市场竞争中仍处于不利位置，而作为调节"看不见的手"的政府在发挥其职能进行宏观调控时往往也有所欠缺。在少数民族进城务工者就业服务方面，政府调控往往停留在浅层面上，并未针对问题本质出重拳进行整治，使得诸多政策流于形式。

　　（一）政府就业信息服务制度化进程缓慢

　　正如前文所述，政府及其职能部门在为少数民族进城务工者提供就业信息服务时，渠道不外乎职业介绍所、劳务派遣机构、劳动力市场几种。尽管政府和公共就业服务机构在就业信息服务上做出了不断尝试与创新，但除去少数民族进城务工者在务工过程中对政府就业信息渠道的不了解、不信任外，其"不接地气"的服务模式也是硬伤之一，就业信息服务工作难以推进。

　　虽然早在 2009 年 2 月 6 日国家人力资源和社会保障部就已发布了《农民工就业问题的有关情况和对策措施》，并在文件中明确提出："各地要加强信息搜集和发布工作，在输出地和输入地之间搭建劳务对接平台",但由于缺乏具体政策指导且各地之间有一定差异，该项工作在推进过程中难度较大。一是信息收集过于被动。政府能否掌握全面、可靠、准确、及时的就业信息是提供就业信息服务的前提。但是在实际工作中，政府往往忽略了搜集就业信息这一环节工作，而是选择在办公室被动等待用工单位上门或上网进行招聘登记，很少主动与用工单位进行面对面就业信息搜集。而这样得来的就业信息必然缺乏系统性和统筹性。二是信息发布不充分。搜集到的就业信息要通过一定的方式传递给进城务工者才能真正为其提供帮助，实现就业。而在本次调查中，在询问到少数民族进城务工者在老家或在务工地政府是否发布过招工信息时，有 17%的受访对象表示"是",有 42%的受访对象表示"否",还有 41%的受访对象表示"不知道".可以看出，由于就业信息发布的覆盖面狭窄、受众较少，其信息发布的效率与作用大打折扣，没有取得预期目的。

　　（二）政府对少数民族进城务工者培训未形成制度合力

　　政府作为政策的颁布者与执行者，在少数民族进城务工者就业培训框架体系构件上更应充分发挥好引领作用。为此，国务院从 2004 年起决定用 8 年时间完成对我国 2 亿多农村劳动力的职业教育，使进城务工者整体素质得到一个很大的提高。2003 年，农业部、劳动和社会保障部、教育部等联合制定了《2002--2010 年全国农民工培训规划》；2004 年，各部门又共同组织实施了农村劳动力转移培训的"阳光工程";2006 年，国务院颁布了《关于解决农民工若干问题的意见》；2007 年，农业部、财政部、劳动和社会保障部等颁布了《关于做好 2007年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知》；2008 年，教育部办公厅颁布了《关于中等职业学校面向返乡农民工开展教育培训工作的紧急通知》；2009 年，教育部颁布了《关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》。这一系列文件的颁布表明了政府对提高进城务工者这一群体素质的决心。但在实际操作中，文件的执行却远远没有达到预期效果。首先是经费投入不足。就拿当时轰轰烈烈的"阳光工程"来说，按照文件要求，中央、省、市、县四级财政应按照1:0.5:0.3:0.2 的比例拨付培训经费。而在配套项目资金中，中央、省级财政的资金往往到位迅速，而市、县级的培训资金却因各地地方财政情况而有所差异。

　　有些财政困难的市县经费难以及时到位，这样就只能导致委托培训的教育机构因资金短缺而压缩培训时间或减少培训课程。其次，政府在行使其职能进行管理时有明显缺失。一是培训资源整合不力。由于少数民族进城务工者培训涉及多部门，而这些职能部门在整合资源时往往只顾及本部门的短期局部利益，导致了各部门各自为政、多头管理、条块分割。二是缺乏综合服务统一口径。由于缺乏强有力的宏观引导及统一口径，在对少数民族进城务工者培训服务方面，各职能部门各司其职，所收集统计的数据五花八门。再次是没有建立专业培训机构。就目前而言，因属地原则或户口限定等各种原因，政府所开办的各类培训机构并未对进城务工者开放；而针对少数民族进城务工者的培训机构开办条件却久未成熟。

　　三、城乡二元结构和户籍制度的影响未完全消除

　　作为计划经济体制下形成的特殊产物，城乡二元户籍制度在那一特殊历史时期曾为国家管理人口、调控经济发展和稳定社会关系起到了不可磨灭的作用。随着时代的变迁，自十二届三中全会以来三十多年的改革开放使得城乡隔离的户籍制度有所松动，国家开始大力实施农村剩余劳动力转移使得进城务工者在城市里得到了安置，被束缚在土地上的少数民族农民纷纷到城市寻求务工机会。伴随着产业结构的调整，城市化进程的加速，城市对农村剩余劳动力的吸纳力也逐渐增强。但是城乡二元结构积淀的后作用使得少数民族进城务工者尽管摆脱了户籍身份流动限制也仍然要受到来自各方面的影响。

　　首先，现行户籍制度仍然限制了公民在国内自由迁徒居住的权利，人为地影响了劳动力在市场中的自由分配。由于农村剩余劳动力被限制自由流动，劳动力市场里中的劳动力交易成本将大大增加，劳动力资源无法获得重新和最佳的配置，市场机制被人为地导致失灵。

　　其次，户籍制度造成的不同身份阶层差别仍然存在。伴随着二元制户籍结构而出现的一些制度偏差，如就业、医疗、教育、社会保险等等也相应的变为二元结构，而且直到目前仍无法扭转改变。对于少数民族进城务工者而言，他们在城市中仅有劳动力的资格而没有城市居民的身份，使得他们在城市中无法与其他劳动者一样平等地享有各项就业保障。

　　再次，在实际中，少数民族进城务工者与城市居民从事一样的工作，且在相同条件下仍不能享受住房公基金、失业救助金等社会福利。

　　第二节 市场层面

　　一、经济转型期劳务市场的大范围缩水

　　经济转型是国家对包括发展模式、发展要素、发展路径等资源配置和经济发展方式进行的宏观性转变，而作为全球最大新兴经济体，我国也早在"九五计划"开始即提出了经济转型问题。

　　改革开放三十多年来，大量的进城务工者进入城市变为产业工人，并以其廉价而丰富的劳动力资源支撑起了我国社会主义初级阶段经济高速增长。特别是在改革开放初期的东部沿海地区，随着大量民间资本的崛起及外资的汇集，出现了大量出口加工型企业。由于技术及生产能力所限，这些企业多以贴牌和订单生产为主，较少有自主品牌和研发能力，因此其使用的雇工主要为供给弹性小的进城务工者等非技能型劳动者。市场需求的旺盛及对富裕生活的向往，在该时期少数民族进城务工者中掀起了进城务工的高潮。

　　然而，进入经济转型时期后，因我国国情特殊，在从计划经济迈向市场经济的过程中，市场机制在发挥职能对资源进行配置时往往出现失灵，劳务市场中（非技能型劳动者）供大于求和（技能型劳动者）供不应求两种对立情况经常并存，同时市场缺失、市场抑制、市场化主体非理性行为等问题也开始相继出现，而政府干预的滞后使得这些问题在短期内无法得到调节缓解。因此，就现阶段而言，我国转型期因受基本国情影响而出现了几大特性：一是产业兼容性强，既有新兴产业，又有传统产业，两者此消彼长；而市场对不同类型劳动力的需求倾向与产业比重变化方向基本相同。二是生产要素价格波动较大，劳动力要素市场中高端技术型劳动力供不应求，低端劳动力则逐渐失去竞争力。三是从大环境而言，虽然2008年全球次贷危机已过去很久，但其对我国经济的影响力仍未完全消退。虽然政府出台了很多积极政策拉动内需促进投资，但在全国经济发展方式从劳动力密集的粗放型向技术密集的集约型转变的大势下，用工单位更倾向于以减少雇工数量等方式在人力资源上压缩成本增强竞争力，这也导致了整个次级劳动力市场的衰退。四是随着新环境保护法、新安全生产法等法律规章的颁布与调整完善，如个旧市这类矿山型城市进入了经济发展的瓶颈期，大量采矿、选矿、冶炼企业生产因无法达到新颁布的法律规定要求而纷纷进入停产、关闭、转业，其上下产业链也随之断裂。之前依靠劳动力密集而发展起的资源型城市随着经济的衰退及转型，对劳动力的依赖也随之剧减，相应的，能提供的就业岗位也越来越少。

　　二、进城务工者劳务市场未真正建立健全
　　
　　自改革开放以来，中国城乡劳动力市场状况发生了巨大的变化。在转向市场经济的过程中，随着政府逐步将劳动力流动交由市场进行配置，市场机制在提高劳动力在部门、企业和地区间的配置效率的同时也进一步为劳动者提供了追求个人利益最大化的条件，进城务工者"用脚投票"逐渐普及。然而，不得不指出，现阶段的进城务工者劳务市场还是一个不完整的市场，而这种不完整性主要表现在以下几个方面：

　　首先，少数民族进城务工者人力资源开发滞后。正如前文所述，尽管政府先后出台了相关文件对进城务工者教育培训作了指导规范，但在政策实际执行过程中其现状并不容乐观。由于缺乏专业培训教育机构及专项经费的紧张，少数民族进城务工者增强自身综合能力的平台未真正搭建，对少数民族进城务工者人力资源开发的滞后致使其在市场竞争中往往处于不利位置。

　　其次，少数民族进城务工者劳务市场信息闭塞。少数民族进城务工者劳务市场就业信息的残缺性表现在他们获取就业信息的渠道仍主要依靠于自身社交网络而非正规的就业信息公开平台。由于外来少数民族进城务工者的社交范围狭窄，仅仅依靠其亲缘性交际圈使得其就业信息准确性、时效性、可靠性都大打折扣，往往只能盲目就业。而且，由政府组织开办的各类人才市场中发布的招聘信息大多面向的是中高级技术人才，针对少数民族进城务工者特殊属性的就业信息却凤毛麟角。

　　再次，少数民族进城务工者劳务交易没有形成固定市场。目前，少数民族进城务工者的劳动力市场是一个典型的次属劳动力市场,由于此类市场中对劳动者专业技术、综合素质要求不高，且劳动力在市场中流动性较强，其市场交易场所往往也不固定，基本上是随意性聚集的"马路市场".因为缺乏管理，在此类市场上进行劳务交易往往不被市场规则所保护。而由于在这种"有工则聚，无工而散"的市场中交易成本的低廉与高效，用工企业更倾向于在此类市场进行交易而规避监管；相对的，此类市场也无法为少数民族进城务工者提供健全合法的劳动合同，使其权益无法得到真正保障。

　　三、用人自主权的过度使用

　　谈到就业机会平等就不得不提与其矛盾存在的用人自主权。用人单位的用人自主权是指用人单位在招聘员工和用人选择上，有权依据自己的喜好、工作性质要求、自己的需求以及应聘人员的工作能力等因素，自由选择员工.然而由于劳动关系双方之间地位存在着先天的不平等，用人自主权在一定程度上对劳动者平等就业造成了侵害。

　　反观历史，在计划经济体制时期，工作岗位由国家强制性统一分配，用工单位不存在或不明显存在就业歧视行为。尽管这一时期劳动者的平等就业得到了基本实现，用人自主权也未发生作用，但也正因如此，劳动力竞争的缺失严重滞后了经济的发展。

　　而进入社会主义市场经济以来，用人自主权成为了刺激劳动力市场形成良性竞争环境，助推经济增长的有力手段。但随着时间的推移，用人自主权却慢慢偏移了轨道。在劳动力供过于求和"资本强势"这一社会转型期特殊背景下，一部分用人单位以用工自主权为借口大行歧视行为。特别是对于像少数民族进城务工者这种弱势群体，用工单位往往打着用人自主权的擦边球堂而皇之地大行歧视行为。虽然我国已经及时引入了西方的就业市场限制机制，但真正符合我国国情的社会主义市场经济就业机制的配套制度却迟迟未建立起来，用工自主权仍在不停无序膨胀。

　　其实就用人自主权在设计之初已对其进行了诸多限制。就限制合理性而言，相关政策就解释到，除非该行业、职位却有其合理性要求，否则不能对该行业、职位进行任何形式的限制，而是应向全体社会成员公开。

　　但在实务操作中如何把握好限制的尺度，以及怎样平衡好平等就业与用工自主权之间的关系仍是一大难题。

　　而正如亚里士多德所说，"要使事物合乎正义（公正），必须有毫无偏私的权衡；法律恰恰正是这样一个中道的权衡。"要处理好平等就业与用工自主权的关系必须依赖于一种法制的权威和强制力。然而基于我国国情来看，将法律真正贯穿于就业保障全过程之中仍有较大难度。如何将用人自主权关入制度的笼子并引导其服务好经济社会发展仍有待进一步探索。

　　第三节 个人层面

　　一、综合素质尚有欠缺

　　在不考虑外部因素影响的情况下，能否实现就业、职业选择取向、工资收入水平等往往取决于劳动者的个人综合素质。对少数民族进城务工者来说，教育程度、职业技术水平和语言能力是其综合素质的主要表现，而少数民族进城务工者就业弱势地位的产生也跟这三个因素有着密切的关系。

　　（一）教育程度整体偏低

　　虽然近年来国家教育政策一直向农村倾斜，特别是2001年以来为减轻农民负担，实行了"地方政府负责，分级管理，以县为主"的农村义务教育教育财政管理新体制,但在实际中农村教育经费依然短缺严重。部分家庭由于贫困等各种原因终止了子女基础教育，使他们过早地成了打工者中的一员，这也严重制约了农村劳动力素质整体水平的提高。在本次调查中，少数民族进城务工者中仅有小学教育程度的占7%,这部分人连最基本的义务教育也没能完成；初中及中专教育程度的占69%;高中及职高教育程度的占13%;大专教育程度的占3%;本科教育程度的占3%;其他教育程度的占5%.可以明显看出，与城市居民相比，少数民族进城务工者的教育程度普遍偏低，这不仅导致了他们在就业中处于不利状态，更决定了他们在就业时往往只能选择对专业技术型没有要求的简单的体力工作。

　　（二）专业技术缺乏

　　少数民族进城务工者从第一产业进入第二、三产业，由于对现代化企业中的生产技术知之甚少，又缺乏工作经验，很难进入大型工业企业工作。而另一方面，随着科技的进步、生产技术日新月异的发展，很多企业的营运已逐步趋向于系统化的机械性管理，以前粗放式的劳动密集型企业已很难生存，因此，企业在招聘时更为注重的是对劳动者专业技术的要求，而少数民族进城务工者本身职业技能跟市场需求不配套，很难脱离次级劳动力市场找到更好的工作。

　　（三）语言障碍问题

　　少数民族进城务工者汉语（普通话）语言能力普遍很差，语言障碍问题不但限制了他们与汉族及其他民族的交往，而且严重影响了他们的就业机会、就业培训和职位上升等。在本次随机访谈中，能够用流利汉语与笔者沟通的仅占所有受访者的五分之一；能够使用汉语进行日常交流的也仅占受访者的五分之三；甚至在受访者中还存在不能使用汉语的少数民族进城务工者。语言问题导致了少数民族进城务工者交际圈狭小，信息闭塞，最终使其在就业中处于弱势地位。

　　二、少数民族进城务工者法律意识淡薄

　　由于既没有接受过系统的普法教育，主观上又没有学法用法的积极性，在少数民族进城务工者群体中，如何运用好法律依法维权仍是制约其就业保障的重要因素之一。

　　（一）法制观念仍然淡薄

　　在本次随机访谈中，当询问到法律法规普及度时，83%的受访少数民族进城务工者表示不知道。而且这并不是个案，据葛正鹏（2009）在关于进城务工者对《劳动合同法》的认知度的调查结果显示，对"是否了解《劳动合同法》"这一问题，43.8%的进城务工者表示"不知道",有 36.0%的进城务工者表示"说不清",有 16.1%的进城务工者表示"知道，但不了解具体是什么",仅有 4.1%的进城务工者表示"知道是什么".

　　由于对法律规定的不了解、不熟悉，使得少数民族进城务工者对自身存在或可能存在于就业过程中的风险一无所知，更不用说运用法律武器维护自身合法权益。同时，正如前文所述，由于大部分少数民族进城务工者缺乏劳动合同保护，在其就业过程中自己合法权益是否受到侵害、侵害后应如何解决等问题都将无法做出准确辨识，更不用说后续法律诉讼中如何举证等具体操作了。

　　（二）法律素质有待提高

　　日常生活中，少数民族进城务工者在自身合法权益受到侵害时主要表现为几种不理智行为：一是忍气吞声。一方面，少数民族进城务工者由于担心诉讼成本高、害怕遭到报复或认为自己个人斗不过用人单位等心理而选择沉默忍受的现象很普遍；另一方面，由于少数民族进城务工者具有很强的传统意识，其"和气生财"的习性及"厌诉"心里，使他们在权利受到侵害后不懂得如何运用法律武器来维护自己的合法正当权益，也不愿出头挑事。二是过激行为。因为不知道合法的诉讼途径，在遇到劳动纠纷时少数民族进城务工者往往选择一些过激方式，如身体维权、"自杀讨薪"、群体冲突、打砸哄抢等来引起社会的广泛关注，从而需求问题的解决。虽然这些都是少数民族进城务工者在维权时的无奈选择，但也从另一个侧面反映出由于法律素质不高，他们在维护自身权益时因采取了错误的方式，却没意识到自己过激维权的这一过程往往本身就是违法的。

　　三、宗教信仰及民俗习惯的影响

　　我国历史悠久，各民族在生产生活中都形成了自己独特的民族文化和生活习俗。同时，我国少数民族大多有宗教信仰，有的民族全族性地信仰某种宗教，如：

　　藏、蒙古等7个民族信仰藏传佛教；傣、布朗、德昂等民族信仰上座部佛教；回、维吾尔、哈萨克等10个民族信仰伊斯兰教；一部分彝、苗等族信仰基督教；一小部分俄罗斯和鄂温克族信仰东正教；而在独龙、怒、佤、景颇等一些少数民族中，还保持着原始的自然崇拜和多种信仰。形式多样的宗教信仰不仅丰富了少数民族同胞的精神世界，又为信教群众提供了"向善"的行为准则与道德标准。但我们也应看到，在少数民族进城务工者进城务工时，宗教信仰及民族风俗却在一定程度上对其造成了影响。

　　主观上看，由于担心进入城市后无法进行正常的宗教和民俗活动，很多少数民族进城务工者更愿意选择留在故土而非外出务工。伯福德（R.L.Burford）认为，心理的认同感与归属感较之实际距离对劳动力的流动更具影响。换句话说，少数民族进城务工在选择流入地时所考虑的因素中有很大一部分是自身能否有宗教活动场所开展正常的宗教活动和工作场所能否提供符合该信仰的饮食住行等，以此来减少离乡的心理距离，增加进入城市后的归属感。而较之一些虽然能提供更多就业岗位却没无法提供正常宗教活动的地区，少数民族进城务工者更愿意选择条件较差但本族或信教群众较为集中的地区就业。如在本次调查中，外来回族进城务工者主要聚集在清真寺较多的沙甸区，而其他乡镇却鲜有该群体；而部分信仰天主教的苗族进城务工者也往往选择有天主教堂的市区进行务工活动。

　　而从客观上看，目前而言，用工单位在一定程度上仍然对少数民族的宗教民俗存在歧视。根据马军（2014）对回族等几个具有宗教信仰的少数民族进城务工者调查数据分析表明，与汉族相比，一些有宗教信仰或有独特的少数民族文化的民族在就业过程中更容易受到歧视。

　　虽然我国宪法第36条第1款明确规定："中华人民共和国公民享有宗教信仰自由",劳动关系中的组织与个人也不得以任何形式对宗教信仰进行歧视，但在实际中，一些用工单位考虑到少数民族进城务工者的宗教活动和独特饮食习惯可能影响企业生产效率，所以在雇工时就人为地避免招聘少数民族进城务工者。