提升战略高度，优化部门组织结构

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　　【题目】金山区投资促进部门组织改进探究
　　【第一章】投资促进部门结构优化研究绪论
　　【第二章】行政组织结构优化相关理论阐释
　　【3.1】金山区投资促进部门基本概况
　　【3.2  3.3】投资促进部门组织结构存在的问题及困境
　　【4.1  4.2】提升战略高度，优化部门组织结构
　　【4.3  4.4】构建完善体系，促进组织结构优化
　　【结论/参考文献】投资促进部门行政组织调整研究结论与参考文献
　　
　　第 4 章 金山区投资促进部门组织结构优化的对策建议

　　通过对金山区投资促进部门组织结构存在的问题和困境分析，我们不难看出，组织结构优化不是简单的制定，而是一个动态的过程。寻找其核心，并且彻底撬动原来组织中的体制、机制等关键要素，通过政府职能转变、战略高度提升、机制体系完善和推行法治建设，不断完善和优化投资促进部门组织结构，不断推进投资促进工作，促进地方的经济进一步繁荣。

　　4.1 转变政府职能，完善政府运行机制。

　　4.1.1 简政放权，实现角色转型。

　　政府职能的转变是投资促进部门组织结构优化的关键因素，也是组织结构优化的实质所在。金山区投资促进部门的工作目的是招商引资（税），而实际上所谓招商引资是一种市场活动，本不应该由政府来行使。通过政府行使"市场活动",是特殊时期的选择。随着市场经济的逐步发展成熟，招商引资任务由政府承担，已经不符合经济发展的客观规律，政府转变职能势在必行。这就要求在投资促进工作中做到简政放权，凸显出市场的作用，实现角色转型。市委、市政府 1 号课题提出取消街道招商引资职能，就是对街道职能的重新定义；2014年开始的国企改革要求公务员、事业编制人员脱钩以及中组部、市委组织部和区组织部要求限期对党政领导干部在企业兼职（任职）进行清理,也是为各镇、工业区的政府职能重新定义做铺垫，完成"点"层面的调整，那么"面"层面的调整，即组织结构的调整和优化也就顺理成章，真正实现"政府转型".

　　政府职能合理适当范围的界定，要求政府将人、财、物资源投注到核心职能上，不再有不必要的政务负担。

　　首先，明确投资促进部门权限，变"全能者"为"服务者".一直以来，金山区的投资促进部门扮演着全部包揽的"全能者"角色，从寻求投资项目信息、项目的跟踪到项目落户后的管理都由投促部门来完成。明确部门的权限，就要遵循经济发展的规律和市场规则，合理规划和设置部门的职能和权限。一改对招商引资的行政化管理方式，将管理从直接变为间接、从具体变为整体、从硬性变为柔性，一方面避免投资促进部门的越位、错位和缺位，同时也是将投资促进部门"归位".投资促进部门在招商引资过程中，要逐渐退出"亲历亲为"的招商，特别是要淡化"全员招商"的概念，把为落户企业提供优质的公共服务作为重心。譬如，营造完善的投资环境、提供完备的园区管理制度、引导规范的政策服务，为落户企业的员工提供社会保障等各方面的资讯和服务；为企业的外来员工提供医疗、卫生、子女读书等社会性服务，增强服务的职能。因此，要确立"市场主导、政府协调"的体制框架，转换角色，不直接配置资源，建立和健全政府对投资促进部门的调控方式，增强地方政府的调控功能。

　　其次，加强宏观管理，变"政策参与者"为"政策制定者".政府应该更注重宏观层面的管理，更多采用财政、政策指导等宏观调控的手段，加强对产业政策的前瞻性研究和制定，发挥全面引导的作用。特别是在制定政策的时候，减少不必要的审批事项、环节和流程，扮演好政策的制定者角色。投资促进部门要从政策参与、执行中脱身，根据中央、市、区各级的政策和产业导向，按照金山的实际情况，研究和制定相关的政策，为招商引资工作所用，而非直接参与到招商引资政策执行中；面临新形势和新问题，要及时从战略高度进行研究和规划，并及时的给予投资促进部门指导和引导。譬如，金山的投资促进对于政策的依赖性还是比较高的，自从去年国发 62 号文出台后，金山投资促进部门的招商引资工作一度陷入了困境，因为没有了政策，如何来吸引投资者来金山投资成了一个问题。这种时候，金山区的投资促进部门应该及时的给予正确的引导，可事实上，金山区的投资促进部门也是束手无措，没有很好的应对措施。

　　最后，维护组织权威，扮演好市场秩序的"监督者"和"维护者".在投资促进部门的招商引资工作中逐渐淡化行政管理，并不意味着要削弱组织的权威和权利的刚性。面临复杂多变的经济环境，投资促进部门要进一步加强组织权威的维护，对于破坏市场活动的违法行为，要做好市场秩序的监督和维护。譬如，政府在推动工业园区发展，追求经济效益实现招商引资新的突破，不惜放弃行政原则，牺牲环境和群众利益为代价，放松对项目的审批，一方面缺乏对产业的引导，另一方面降低了对企业的监管标准，影响了政府对经济发展的整体调控。因此，政府应该在从包揽、干预的保姆式角色摆脱出来的同时，更加强化调控、管理和监督的职能，为投资企业创造一个公平竞争的环境。

　　4.1.2 市场主导，重铸政企关系。

　　在新时期市场经济建设的进程中，为了实现真正按照市场规则来发展经济，人们越来越推崇市场的主导作用，逐渐淡化了行政权力。投资促进部门的招商引资工作，也应进行改革，实现以市场为主导。

　　以市场为主导也就是要求以"市场"为基础，政治和权利等因素将被彻底摒弃，不再在市场中发挥作用。投资促进部门不仅要解除招商引资这项具体的职能，还要在落户企业的运作、市场操作等具体环节上做出"让位",做好监管和调控等行政职能，让市场和企业重拾经济权力，政府逐步向"服务型政府"的政府职能转变。

　　在这里，转变政府职能的关键在于政府和企业间关系的重铸。企业和政府分别提供不同性质的服务内容：政府为企业义务提供资源、制度等服务；企业提供具有私人产品性质的服务。这期间，政府在企业行使法律赋予的权利时，有责任对其进行监管和维护。正确定位政府和企业间的关系，从而使双方更好的发挥应有的作用。通过政府与企业间的权力均衡，让双方角色在维持合适张力的同事，保持一定程度的平等，从而实现最优。

　　4.2 提升战略高度，优化部门组织结构。

　　4.2.1 战略规划指导部门组织结构优化。

　　组织结构是一个组织作为实现其目标的重要工具，优化组织结构对于提高组织的效率，推进组织快速健康发展，社会和谐稳定具有重大的意义。从战略高度考虑组织结构的优化，将会更有效地解决组织结构存在的问题，实现优化组织结构的作用，从而提高组织的效能。

　　以战略规划来指导金山区投资促进部门组织结构实现优化，要注重全局的理念。金山区的发展重点不仅是单独的一个镇或工业区的发展，而是全区层面的发展。就各镇、工业区而言，需要有全区利益高于自身利益的观念。也就是说，要在全区的战略高度上考虑金山区投资促进部门组织结构的优化，将全区的资源集中、集聚起来，以更好的运用这些资源，产生"1+1>2"的效应。从各职能部门来看，招商引资是一个系统的工程，不是单由某一个部门独立能完成的。因此，尽管各职能部门都有自己的目标，但是为了全区经济发展这样一个大的目标，都应围绕经济发展这个中心，围绕招商引资这个方向，站在战略的高度，以大局为重，去思考和行动，不可因一己之利而置全区发展而不顾。全区上下要一盘棋，凝心聚力追求发展。

　　从现阶段金山区的投资促进部门组织结构来看，是属于没有战略管理部门的范畴，这就直接导致了组织战略缺失的现象。从领导小组成立的时间来看，工业园区和经济小区经过一段时间的发展，为了更好地发挥管理和协调的职能，成立了金山区招商引资工作领导小组和经济小区领导小组，主要起到协调、管理和指导的职能，并没有从战略的高度，对金山区的投资促进部门组织结构做一个整体的规划和优化；从两个领导小组的组成单位来看，其中有多个部门分别都是两个领导小组的成员单位，在领导小组中的指导工作具有一定的重复性，有时会出现政出多门等问题；从资源共享性来看，会造成一定的资源浪费，由于是两个独立的领导小组，有时候对于举办招商会、培训等活动时，不便统筹考虑，造成一定资源的浪费。

　　所以，笔者认为，从战略的角度指导金山区投资促进部门组织结构的优化，首先要调整现有结构中具有规划、指导、协调和管理的部门（即金山区招商引资工作领导小组和经济小区领导小组）。建议从战略角度将金山区的招商引资工作领导小组和经济小区领导小组统筹整合，将区内现有人力、财力、物力进行梳理和整合，成立"区级投资促进中心",并将投资促进中心作为全区性的招商引资平台，承担起"龙头"的作用。同时将原来的两个领导小组合并调整为"金山区投资促进工作领导小组".同时，通过信息化手段，筹建区级投资促进统筹管理平台，实现投资者与职能部门、职能部门与职能部门、各个部门与企业之间信息对称和共享。

　　具体地说，区级投资促进中心内设招商管理部、工商管理部、税务服务部、财务管理部（财政扶持方面问题的协调等）、产业研究部（战略部门）、生产服务部、政策宣教部、办公室（培训）等，建立起高效有效地行政服务体系。（详见图 4-1:区级投资促进中心架构图）作为综合协调、管理的机构，具体职责包括：一是研究制定全区的招商引资规划和工作计划。根据年初制定的规划和工作计划，将据具体任务分解到各个部门。二是对全区招商引资项目进行管理和协调。在投资项目准入、建设、经营过程中协调政府相关行政审批、管理事项，实施综合协调、推进；对于政府部门之间的行政许可证的相关事项进行同步协调，实施并联审批；根据企业要求，从政府服务的角度对相关企业涉及的事项进行协调。三是对投资项目定期督促检查。对于在建、签约、意向性项目进行督查，了解掌握项目的对接跟踪程度和进展情况。四是对各部门的考核。

　　为了保证各职能部门形成合力，将各职能部门的服务纳入为职能部门的考核内容；对各部门进行绩效考核。五是实现全区范围内信息和资源的共享。统筹全区土地指标，并整合全区项目信息资源，根据产业定位、项目需求发布招商信息。同时，包括对招商干部队伍的培训和指导等资源的共享。六是定期召开招商引资工作例会。听取全区招商引资工作的总体部署、工作措施、推进措施情况，听取各部门招商引资工作情况汇报，及时将招商引资工作中的重点和难点问题予以解决。同时，例会具体分解、确定各个部门在例会制度中的责任和目标任务，严抓落实；各职能部门及时通过信息平台对有关信息进行公开，做个各个部门之间信息对称，以进一步增强合力。

　　4.2.2 整合职能实现部门组织结构优化。

　　从金山区投资促进部门目前运行的组织结构规模来看，11 个工业园区和 30家经济小区是属于规模比较大、人员比较臃肿的。为了最大程度的降低行政成本，获得最大的公共收益，提高政府的效能。金山区的投资促进部门可以借鉴应用"企业家政府"的组织结构模式。通过整合职能，将投资促进工作中属于市场能够做好的"招商引资工作"交给市场，政府则专心于"管得好、必须管、管得着"的事务。将工业园区和经济小区通过分类梳理，整合成立若干个产业投资部，每个产业部可以吸收几个投资咨询公司（此处"投资咨询公司",是指原来的部分工业园区和经济小区整合后的企业），为政府提供"投资项目",而政府通过向各投资咨询公司购买服务的方式，按经济的办法开发招商资源，借用外力形成覆盖面广的招商网络，让企业为政府招商。

　　通过职能整合实现金山区投资促进部门组织结构的优化，并不是只停留在"硬件压缩整合",而是通过"软件"实现"新升级";并且在理顺上下、平行部门之间关系的基础上，健全部门间的协调配合关系。综合横向和纵向关系整合招商职能，具体优化步骤如下：

　　第一步，工业园区与工业园区的整合。目前，金山区的招商引资以各镇、工业区为主，由于资源没有很好的整合在一起，11 个工业园区存在着产业重叠的现象（见表 4-1:各镇、工业区产业分布）。从各镇、工业区发展的产业类型来看，每个镇、工业区发展的产业类别偏多。例如，金山工业区多达 9 个产业；枫泾镇有 7 个产业；朱泾镇有 5 个产业。从不同产业在各镇、工业区的分布来看，新材料分布在 8 个镇、工业区；机械制造业分布在 6 个镇、工业区……同时，金山工业区重点发展的生物医药产业，第二工业区也在发展生物医药产业，两个工业区的重点产业发展产生重叠；第二工业区重点发展的新材料又与金山工业区、枫泾、朱泾等多个镇的工业园区产业产生重叠；枫泾镇发展的汽车及零部件与朱泾镇的工业园区产生重叠……这样，各镇、工业区的工业园区对于某些产业项目的引进必然存在竞争态势，造成了无序、杂乱的竞争局面。因此，根据金山区"8+X"产业发展的导向，将工业园区通过产业划分，归并整合为若干个工业园区。对于有国家级或市级层面"产业基地"、"产业园"等授牌的镇、工业区作为产业继续发展的重要阵地。

　　第二步，经济小区与经济小区的整合。金山区 30 家经济的发展水平表现的也是参差不齐。就 19 家镇级经济小区来讲，对于一个镇、工业区有多家经济小区的，例如枫泾镇、朱泾镇、金山卫镇、山阳镇、亭林镇和金山工业区都是有2 至 3 个经济小区的，建议纵向合并为一个；对于体量小、发展潜力弱的经济小区，根据 2014 年全区经济小区的税收完成和户数情况，如街道小区、二工区小区，建议横向归并（见表 4-2）；对于招商行业形成一定特色的经济小区进行分类整合。11 家区属经济小区建议根据地域划并至各镇级小区。最终，通过各经济小区之间的整合，形成若干个经济小区，基本原则以保持每个镇、工业区有一个经济小区。

　　第三步，工业园区与经济小区战略整合。根据第一、二步整合形成的工业园区和经济小区，将两者进行进一步的战略整合，最终保持在 8-10 个左右的产业投资部。剩下的可以根据实际情况，成立若干投资咨询公司，作为企业参与金山区投资促进工作。产业投资部作为金山区投资促进组织结构中的一部分，而每个投资咨询公司为金山招商引资提供投资项目，包括实地实业和注册型项目。同时，充分利用信息化手段，整合后的 8 个产业投资部在组织结构设置上，将更注重于招商管理，原来设置的工商管理、税务服务部、财务部等可以撤除，通过信息化手段完成工商、税务、财政等方面的相关事项。

　　总而言之，优化后的金山区投资促进部门的组织结构是一个以实现组织目标为导向的水平型的组织（见图 4-2）。与原来的"直线--职能型"组织结构相比，要体现出三个方面的优势。

　　一是组织机构设置更加精简。原来的工业园区和经济小区分别由招商信息科和民营经济管理科进行管理、协调和指导，现在通过整合优化，由区级投资促进中心来承担原先相关科室承担的职能，并且由两个不同的领导小组整合为一个投促工作领导小组；原来由工业园区和经济小区分别招商的，通过整合由区级投促中心下的产业投资部来完成招商引资（税）工作，接受招商管理部的指导和管理。同时设立工商服务部、税务服务部、财务部、办公室、产业研究部、生产服务部和政策宣讲部,实现在全区范围内的招商工作的管理、协调、指导和服务，每个镇、工业区不再分散运作、各自为阵，部门设置重复。

　　二是运作模式更加集中高效。原来分工业园区和经济小区两个条线的运作模式不再继续，而是根据各镇、工业区结合产业特色，将区级投资促进中心的各个产业投资部门进行划分，分为 8-10 个产业投资部（镇级不存在工业园区和经济小区），由区级投资促进中心来运作。产业投资部根据产业定位，通过与投资咨询公司合作，签订服务协议，购买其服务（即投资项目信息），由各投资咨询公司进行具体招商引资工作并提供项目信息给产业投资部，各部门不具体从事"招商"工作，做好相关服务和管理的工作，形成一个"大招商"的格局。

　　后续办理证照，通过系统平台直接与工商、税务等部门实现无缝对接。期间涉及许可证或特殊备案等项目，可以与相关的生产服务部对接。优化的组织结构为企业家们营造了更为集中、高效的投资软环境。

　　三是人员配备更加合理精干。原来工业园区和经济小区两套工作人员通过组织结构优化后，将有能力的人才选拔至投促中心的各个部门，保留和引进专业性强、业务熟悉的招商、服务人才，同时也淘汰一部分学历低、业务能力差的人员。结构优化后组织的人员配备将更加合理，有利于形成一支精干、具有竞争力、符合时代发展的团队。

　　四是资源利用更加统筹优化。原来的工业园区和经济小区的基础各不相同，竞争力也参差不齐，与其各自为阵，不如资源整合，组织结构优化后工业园区和经济小区的沟通和联动问题不复存在，通过投促中心的运作将更加灵活，几个产业投资部作为服务的主体，一定程度打破了地域的概念，如土地指标、排污指标等，由区投资促进中心经过领导小组讨论，统筹安排分配；同时，可以避免重复多次举办内容相似的招商培训班或政策宣讲会，更不会因为原来的工业园区或经济小区的自身水平给所举办活动的质量打折扣。

　　五是政府效能更为加强提升。组织结构优化后，政府可以投注所有人、财、物于核心职能的发挥上，不再有不必要的政务负担，更不用承担本来应该由"市场"发挥的招商职能，着力于进一步加强政府效能的提升。

　　4.2.3 体制机制创新助力组织结构优化。

　　从金山区投资促进部门现行的组织结构来看，实现组织结构优化必须要创新目前的管理体系，不断完善体制机制建设。

　　首先，明确管理定位，优化服务机制。加大管理体制、运行机制等方面的创新力度，理顺管理体制、完善投促部门运行机制，提高管理效能，探索建立健全高效、协调、规范的管理体系和运行机制。将原来的工业园区和经济小区整合为投资咨询公司，作为一种吸纳企业落户为主要经营内容的载体，管理者对于投资咨询公司的管理功能应有新的认识和精准的定位，不断延伸公司服务的内涵。通过深入了解并掌握企业的动态，提供政策辅导、资金扶持、项目补贴、市场营销、商标专利代理、税务筹划、企业上市等多样化、专业化、精细化服务，及时解决企业困难，为企业提供专业配套服务、帮助企业最大限度获得各类政策和产业扶持，营造富有竞争力的服务氛围。

　　其次，优化内部管理，完善激励机制。投促部门管理充分运用信息化技术，在现有信息化建设的基础上，利用信息化优化内部管理，使无形管理转变为有形管理，消除管理上的空白点。同时，完善部门的激励机制。实施绩效管理，健全考核机制，将工作人员考核同绩效挂钩，建立奖惩分明、优胜劣汰的激励机制，充分调动投资促进部门招商的积极性，进一步激发发展活力。

　　最后，创新管理模式，建立差别化扶持机制。在招商过程中，通过设置企业享受政府扶持政策的税收门槛，根据不同企业对于扶持政策的敏感度，设计差别化扶持政策。对小户企业实行不补贴或者少补贴政策；对于优质企业，根据需要提高对优质企业的扶持补贴，在增加了谈判砝码的同时，将资源集中用来引进大户，从而进一步助力投资促进工作。