昆明市城市危机管理水平提升研究绪论

　　绪 论

　　一、研究背景。

　　从全球城市的面积来看，城市的面积仅占地球陆地面积的 3.4%,然而就这不足 3.4%地城市面积集中了全球 85%的基础设施和 60%的世界人口，其工业产值更是占据世界产值的四分之三。世界各地的政治中心、经济中心、交通枢纽等都是借助城市而不断发展壮大起来的，伴随着城市的不断发展，城市及周边地区又成为促进国家、地区乃至全球不断发展的基础。现代城市安全受城市本身复杂的基础设施的限制和制约，城市居民生活不可避免的需要水、电、气等必需的生活设施配置，加之为更好的让居民享受生活，其交通、通讯等基础设施也需要不断完善，这就导致了城市安全必须面临多样性、多发性的问题。当前城市安全的概念及外延正随着世界的变化而不断充实完善，从传统的军事安全、政治安全不断向诸多非传统安全问题如恐怖主义、生态安全、信息安全、疾病蔓延等领域延伸扩展，逐渐形成包含传统安全与非传统安全的综合安全。从国家视角来看，城市特别是中心城市作为一个地区乃至一个国家的政治、经济中心，集中体现着民族利益、国家利益，城市安全与否直接影响着一个国家的国家安全。

　　改革开放以来，随着我国社会城市化进程的加速，城市已日益成为人们生活和工作集聚的主要场所，成为各种组织机构活动的主要舞台，成为我国社会发展的主要动力。虽然和平与发展是当今时代的主流，但和平不等于安全。根据西方着名学者贝克（2003）提出的理论，现代化的城市生活使我们处于一个与非工业化社会完全不同的风险社会中。现代化城市生活产生的危机与传统社会危机有着明显的不同，其危机表现种类繁多，形式多样，其难以预测和监管，危机爆发后传播速度快，影响程度大，破坏性远远高于传统社会危机事件。目前，处于社会转型期的我国城市发展面临前所未有的安全挑战，传统和非传统安全危机爆发日益复杂、频繁、激烈，在城市经济、城市生产生活、城市安全等各个领域都爆发了的危机事件。在现代传媒网络技术的影响下，城市安全事故、城市群体事件、城市高危传染病流行事件、城市环境污染事件等城市危机事件频频产生放大效应，造成不良影响，这对加快推进我国经济发展，深化经济体制改革、实现和谐社会目标的形成现实的威胁性，使得现代城市越来越置身于各种危机之中。城市的安全与否，在很大程度上取决于能否及时预见，有效化解和妥善处置各类危机事件。因此，加强对城市危机管理的研究成为我国政府及国际社会各界广泛关注的重要话题。

　　二 研究意义。

　　进入二十一世纪以来，我国城市化进程不断加快，加之我国目前正处于改革开放的深水区和攻坚期，各种社会矛盾、自然矛盾聚集于城市，使得城市处于一个危机的极度不稳定状态，各种城市危机事件频繁。如果城市危机一旦爆发，在网络媒体的催化下，产生连锁反应，导致危机事件不断放大，进而产生非常严重的破坏和经济损失。因此，有效提升城市危机管理水平，妥善处置城市危机，确保城市安全，已成为当前我国城市危机管理的重要组成部分。

　　昆明（Kunming），又名"春城",作为云南省仅有的特大城市，在云南发挥着其他城市无法替代的政治、经济作用，其作为我国西部地区的中心城市和商业、旅游城市，二十一世纪我国面向南亚、东南亚开放以及实现"一带一路"战略的重要枢纽和门户。昆明向东与贵州、广西相连可通沿海，向北经过四川、重庆可进我国中原腹地，向南与越南、老挝、泰国、柬埔寨相通，向西可通过缅甸这条战略大通道与南亚、非洲相连，昆明其特殊的地理位置使其成为我国面向东南亚、南亚乃至中东、南欧、非洲的桥头堡，是我国实现走出去战略的重要枢纽城市。

　　昆明属北纬低纬度亚热带-高原山地季风气候，地处云贵高原中部，南濒滇池，三面环山。从气候上来看，昆明干湿季节明显，大风、干旱、洪涝等气象灾害极易对昆明的城市安全造成影响。如 2013 年 7 月 19 日受短时间的强降雨影响，导致昆明市城区发生了"719"暴雨洪涝灾害，给昆明造成了严重的损失。

　　从昆明的社会、经济条件来看，昆明市城区集中了许多生产企业以和商业机构，一旦有企业出现安全生产事故，都将引起严重的负面影响。如仅 2013 年一季度，"昆明共发生各类安全生产事故 539 起，死亡 121 人，受伤 509 人",又如每到冬季长水机场的大雾，给昆明造成了巨大的经济损失和负面的社会影响。另外，昆明优越宜人的气候条件和美丽的自然风景，每年都有大批国内外游客慕名来昆明旅游、休闲，如若发生危机事件，其后果将不堪设想。如 2013 年中石油云南炼油项目引发的群体性事件，以及 2014 年发生 301 特大暴力恐怖事件就实实在在的给我们敲响了警钟。

　　当前，昆明市正在努力建设成为中国面向西南开放的区域性国际城市和面向东南亚、南亚开放的"桥头堡",正在努力建成全面小康社会。在 2014 年昆明两会上提出了产业升级转型、建设生态文明、保障改善民生、统筹城乡融合、打造旅游名城和扩大对外开放六大工作重点，而这六大重点工作项目的实现必须以昆明市的社会稳定安全作为保障。从这个角度来看，如何组建一个统一高效的城市危机管理体系，对促进昆明市的经济发展、确保人民生活稳定财产安全，使昆明经济可以稳定快速向前发展有着十分重要的意义。

　　研究昆明市的城市危机管理，有利于昆明市服务型政府改进，有利于昆明市政府应对危机预警及处置城市危机事件能力的提高，有助于昆明市政府全面履行其管理职能。昆明市政府作为昆明市的管理方，有责任和义务为昆明市的社会稳定、市民安全提供一个良好的环境。当然，也只有昆明市市政府具备昆明城市危机管理的合法权力和管控能力。随着我国改革开放进入深水区和攻坚克难期，城市危机事件爆发的频率和危害性、破坏性也不断扩大，加之人民生活水平的不断提高，人民对城市安全的质量要求也愈来愈高，这就促使政府要不断进步，妥善处理城市危机事件，为市民提供更加高质量的安全服务。为此政府需要不断提高处置城市危机事件的管理能力，不断完善创新城市危机管理体制。研究昆明城市危机管理，健全和完善昆明危机管理的体制和机制，有助于推动昆明服务型政府的建设。

　　三、国内外研究综述。

　　（一）国外研究现状。

　　一开始，欧美发达的资本主义国家对城市危机研究并不是作为一个单独的学科，而是分散在多个社会学科当中进行研究，较为成熟全面的城市危机研究主要在政治学、行政学、经济学和社会学等学科中进行。直到上个世纪六十年代，在美苏对抗的冷战局面下，两极格局分化严重，资本主义国家之间、社会主义国家之间以及两大阵营之间的国家关系冲突不断，各种区域性、国际性危机频发，世界各国在民族解放、政治体制改革、经济发展不均衡和宗教矛盾激化等情况下不断发生各种危机。受世界局势影响和现实社会需求，欧美资本主义国家的学者便掀起了第一轮危机管理的理论研究，危机管理在国际关系与政治领域等方面实现了质的突破。这期间欧美国家就危机管理主要从理论基础、国际危机关系研究、危机处置以及在危机事件中的集体和个人之间的关系等方面的进行了深入的研究，并形成以下几种观点：第一种观点主要以赫尔曼（1972）为领军人物，这个学派从国家高度出发，认为危机是危机决策者对当前形势的一种判断和分析，认为危机实际就是一种情境模式，包含了"三个要素：决策团体、决策人物、具体情境，这三个要素的特点是决策团体的首要目标遭遇危机威胁，具体情境出乎预料，而给决策人物做出反应的时间十分有限";第二种观点是主要以查尔斯·麦克利兰（Charles McClelland,1978）为代表，该学派以国际层面的高度为出发点，认为危机是一种国家之间关系产生巨变的一种情境，认为国际危机由国家之间的输入与输出超出了一定的数量和频率导致国际政治格局的变化进而产生危机，其危机研究主要是"对各种自然灾害和人为灾难的研究分析，研究重点为集体紧张局势的形成和管理".而研究危机处置的学者则将危机定义为一种决策情境，当决策人物认为人类社会的基本价值观面临严重威胁，危机事件及其不可预知的发展形势给人类社会带来高度的紧张局势和严重的压力时，决策人物要在有限的时间内使决策团体在危机中可以安全发展，并且要确保危机将带来的影响和损失降到最低程度，在此情境中决策人物必须做出正确恰当的决策以及具体可行的危机处置措施，该学派把危机管理理论看作为决策理论的一个特殊领域。在冷战期间，危机研究领域产生了如《国际危机》、《决策的实质》、《灾难中的组织行为》、《社会冲突的职能》等的代表其研究成果的学术着作。

　　随着东欧剧变，苏联解体，国际关系进入后冷战时期，国际形势发生了实质性的变化，国际组织和国家之间不再把两极对抗作为首要任务，这个时候受压抑的各个国家内部的一些诸如收入不均、教育不公平、人权等深层次矛盾便以城市危机的形式不断地表现了出来，随之欧美学者也把危机的研究领域拓展到各类自然灾害和社会矛盾冲突引起的各类城市危机事件，而不是仅局限在传统的国际关系和军事安全领域。例如，2001 年美国的"911"恐怖袭击，2003年的全球非典危机，2008年次贷危机的全面爆发以及2011年日本福岛核事故等，这些重大危机事件导致国家之间的关系、国家内部正常的生活秩序处于一种极度活跃的不稳定状态。当公共管理研究将危机研究纳入视野后，各国政府和管理学界便从如：心理学，公共关系和国家安全等更多的角度，更深的层次去研究城市危机管理，其研究领域也重点转向了社会领域。随着以电子计算机等为代表高科技时代的来临，为对城市危机管理进行纵向和横向的深入研究提高技术支持，危机管理的研究学者便利用电脑建立数据模型来进行分析研究。与此同时，在危机管理的研究方法上更注重综合管理学、政治学、安全学、社会学等多种学科进行综合性研究运用，并使其成为政府危机管理的正常模式，即：

　　危机监控，预警，决策，处理和善后。此阶段的代表人物为罗伯特·希斯，可以说他是欧美国家在上个世纪末危机领域研究的旗手。他的代表着作为《危机管理》（2001），在书中提出了现代危机管理的 4R 模型，即：Reduction（减少）、Readiness （预备）、Response （反应）、Recovery （恢复）。

　　如今，在欧美等西方国家中，危机管理学术界都把危机管理研究看作为朝阳领域，目前的研究都形成了系统化、体系化。如欧美等发达国家的许多城市都形成了较为完善的城市危机管理模式，并制定了与城市危机管理职能的相配套法律法规体系，同时也增加了专业化、高水平的城市危机管理机构。

　　（二）国内研究现状及评述。

　　我国自古就对危机研究十分重视，成书于西周时期《周易》一书就提到"君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而国家可保也", 又如《旧唐书·魏征传》提到"不念居安思危，戒奢以俭，斯亦伐根以求木茂，塞源而欲流长也"等，我国古代文化中的这些关于危机的研究充分说明了我国自古就重视危机的研究工作。随着解放战争的胜利，新中国的成立，我国先后经历了对印对越边境自卫反击战、文化大革命等人为灾难和诸如 1958 年的自然灾害、1998 年长江洪水等各类各样的自然灾害而形成危机，虽然新中国成立后的危机事件都在中国共产党和国家的领导下得以顺利渡过，但就目前我国的危机管理水平与欧美发达国家相比，我们在危机管理的理论制度建设和实际危机管理的水平上都与欧美发达国家差距很大。

　　在上个世纪末，中国人民大学的许文惠教授、张成福教授在国内没有任何现成中文书刊资料可供学习借鉴的条件下，通过大量艰苦的劳动付出，出版了《危机状态下的政府管理》一书，填补了我国在城市危机管理研究方面的空白，具有非常重要的拓荒意义在 2001 年现代国际关系研究院成立了具有官方背景的危机管理研究队伍并与当年出版了《国际恐怖主义与反恐怖主义》一书，该院又于 2003 年出版了《国际危机管理概论》，这些举措弥补我国政府机构在城市危机管理研究上的缺失，代表官方主流思想。在"非典"危机事件发生后，我国政府在这场危机所暴露出来的问题引起我国许多学者的思考和重视，全国各高校和社科院所等都纷纷成立非典危机研究课题组来研究城市面对危机时的对策建议。当前我国很多院校都筹建了危机研究机构和，并组建了危机管理学科体系。

　　仔细梳理我国学术界在城市危机管理研究领域所取得的成绩，主要有以下三个方面：

　　第一，国外有关城市危机管理理论的引介。我国危机管理研究学者们纷纷将欧美等发达的西方国家各种成熟危机管理着作翻译成中文。如《危机管理》（诺曼·R·奥古斯丁等着）、《危机管理：一套无可取代的简易危机管理方案》（劳伦斯·巴顿着）、《危机管理》（罗伯特·希斯着）等着名危机管理书籍都翻译成为中文，供我国学者学习研究。可以说，这是这些译着为我国学者学习欧美等西方发达国家成熟的危机管理论开启一扇大门。

　　第二，我国危机管理学术界通过对欧美等发达的西方国家危机管理理论和实践经验的总结和学习，并结合实际案例和中国国情进行深入分析研究，创造性地提出了我国现代城市危机管理的基本框架。其中，如薛澜教授于 2003 年编着的《危机管理一转型期中国面临的挑战》、余明阳教授于 2010 年编着的《危机管理战略》、王芳教授于 2012 年编着的《危机管理与领导艺术》（2012）等危机管理书籍，符合中国城市危机管理的现实情况，为中国城市危机管理研究和实践指导做出了巨大的贡献。

　　第三，针对我国在城市危机管理存在的问题和不足，我国危机管理研究者结合自身实际和专业情况，提出意见看法和针对性的对策建议，具体表现在以下五个方面：

　　1.针对欧美等西方国家在一些重大城市危机事件中所采取的危机管理措施等进行介绍总结，从中吸收借鉴对我国城市危机管理有利的经验做法。如赵成于 2008 年在他的《国外大城市危机管理模式研究》书中综合分析了欧美等发达的西方国家大城市危机管理的基本框架和危机处置程序，重点研究了日本、美国、德国等发达欧美等发达国家大城市危机管理的组织构架和应对危机的处置情况，并以个案分析研究的方式探讨了美国处置 "9.11"恐怖袭击危机事件、日本处置阪神淡路大地震危机事件等典型的城市危机事件危机处置、危机善后及危机管理的状况，有针对性的提出了意见建议，这对于我国现阶段的城市危机管理研究，具有十分重要的学习参考借鉴价值。

　　2.在危机管理法律法规体系建设方面，李朔（2010）从法律角度入手，重点就目前城市危机管理中法律法规方面存在问题提出了自己的看法和意见，主要有以下三个方面：一是从顶层设计的角度指出，我国目前缺乏一部全国性的城市危机管理法；二是在日益频繁且类别繁多的危机事件中，有些非传统危机领域（如金融安全、恐怖袭击等）存在着立法空白；三是在城市危机处置过程中我国目前救援机制不健全不规范。为此，李朔自己针对城市危机管理的意见建议是从健全完善信息公开制度和危机救援机制、规范危机管理中职权等方面来健全完善我国城市危机管理的法律法规体系的建设。

　　1和完善城市危机管理机制上，我国学者在这方面的研究已经从宏观层面逐渐转向微观层面，针对我国城市社会生活中危机管理的各个方面提出了独到的观点和意见。例如刘新苗（2012）针对我国是多民族国家，民族地区分布广，民族大杂居小集聚的情况，加之我国现阶段社会经济发展不平衡的特点，提出了民族地区城市危机事件与其他非少数地区不同的特点，诸如民族文化的独特性、区域经济不发达和自然环境恶劣等特点，并依据这些特点所反映出来的问题提出了自己解决办法和具体措施。

　　4.随着我国网络信息技术的不断进步，我国信息化建设取得显着的成绩，现代媒体借助信息技术的翅膀飞速发展，我国许多学者也把目光投入到我国城市危机管理中新闻舆论宣传管控和媒体传播机制探究层面。庞成龙（2012）和杨娜（2013）在不同的城市危机管理论述中都提到了媒体在城市危机管理中应起到的社会责任和社会自律，引导新闻媒体人员提髙自身素质，增强民众危机信息的有效了解，保障公民的知情权，配合政府危机管理部门准确、及时地发布稳定公众情绪的权威消息，对城市危机事件中政府的处置过程进行有效监督，同时应避免传播虚假信息或隐瞒真实信息等消极作用。

　　5.在城市危机管理中应加强社会参与机制的健全完善。张翔（2010）认为在危机管理中，对于社会主体方面的法律体系建设还不完善，危机事件中的救助者与被救助者权利义务关系定位不准且缺乏有效的监督，在危机管理中第三方组织可以弥补政府危机管理上的人员、技术的不足，第三方组织还可以促进政府危机管理能力的提高。当前，政府应对第三方组织等社会团体参与城市危机管理开辟渠道，建立统一指挥和管理体系，健全完善我国城市危机社会参与机制，积极引导第三方组织等社会团体的发展，并为社会力量参与危机管理提供宽松的政策环境以及必要的政府支持。

　　四、研究思路及创新点。

　　（一）研究思路。

　　本文的研究思路主要是以比较分析研究方法、文献整理研究方法、系统分析研究方法与实证研究相结合的方式，进一步了解昆明城市危机管理的发展现状和存在问题，从国家安全学、管理学、社会学的综合视角入手，以社会燃烧理论、社会冲突理论、城市安全理论等相关知识作为理论基础，从城市（urban）这一特定的社会组织着眼，通过昆明近几年发生的城市危机案例进行研究分析，确保本文论据充实、论述精准，为昆明市城市危机管理提供有益的借鉴参考。

　　（二）研究创新点。

　　纵观目前我国关于城市危机管理的研究，基本上是对国外相关危机理论、发达国家的经验介绍，或就基于公共危机理论下城市危机管理体系的某一方面、整体上进行阐述研究。就基于城市安全（urban safe）（即处于城区范围内的人、财、物、地及各种各样的合法正当活动的安全，其核心要素是确保人的安全）这一特定框架下城市危机管理研究，目前国内外学者还没有较为全面且完善的论述和研究。本文从城市安全这一特殊角度着眼，运用了城市安全理论、社会燃烧理论和社会冲突理论的相关知识对城市危机的情况进行了深入分析研究，重点就危机产生的根源和进行解释说明，并提出昆明城市危机管理的相关对策建议，使政府能够客观地应对危机并进行有效的管理。