绪 论
一、选题背景和研究意义
（一）选题背景
在现代社会，公路每时每刻都为物资运送、公众出行提供便捷快速的服务，随着社会的不断进步，公路逐渐成为促进各区域间政治、经济发展和文化交流与合作的纽带。近些年来，我国在公路基础设施建设、公路养管、路网改造等方面加大了政策、资金的扶持力度，《交通运输“十二五”发展规划》明确了西部穷困地区的交通运输发展倾斜“福利”,这将进一步加快我国公路交通网实现全面平衡发展的步伐。而另一方面，由于生态环境的日益破坏，全球性重特大自然灾害频频发生，特别是我国西部边穷地区自然环境恶劣，地势复杂险峻，塌方、泥石流等自然灾害类突发事件严重影响了公路建设、养护与管理，导致路网运行陷入瘫痪状态，造成人民生命财产的损失，危及到整个社会的和谐稳定。
为有效预防突发事件，最大限度地降低事件危害，对各类突发事件开展相应的应急管理工作显得尤为重要。我国一直以来非常重视突发事件应急管理的实践积累，不断加强突发事件应急管理的法制保障，先后颁布施行了各项应急管理法律法规。2011 年 7 月 1 日颁布的《公路安全保护条例》概括总结了应对各类自然灾害突发事件进行公路安全抢险保通的成功经验。交通运输“十二五”发展规划要求进一步加强交通安全监管和应急体系建设，提出了加强应急管理的一系列措施。并指出，“十二五”末实现公路交通安全应急水平明显提高，公路应急保障体系基本完善，应急指挥调度能力显着增强，一般灾害情况下公路抢通时间不超过 24 小时，公路应急救援到达时间不超过 2 小时。①本文以笔者工作单位大理公路管理总段为例，结合总段公路建设与管养实际，在概括总段公路突发事件应急管理现状，总结应急管理工作特点的同时，发现公路应急管理过程中存在的问题，结合实际提出加强公路突发事件应急管理的措施，为公路部门提升应急管理综合能力提供参考建议。
（二）研究意义
本文结合学术界应急管理相关研究理论，通过对大理公路管理总段应急管理现状的描述，总结出地方应急管理工作的特点，发现阻碍应急管理工作效率与发展的问题，进而提出完善公路突发事件应急管理的对策建议，为大理总段今后开展应急管理工作提供有价值的理论参考，为公路管理部门更好地履行该项公共服务职能提供理论支持。从实践意义来看，本人从事公路管理相关工作，对公路突发事件应急管理的研究能帮助相关部门完善应急预案的修订，加强养护职工的应急管理意识，提升公路行业应对各类突发事件的应急管理能力，提高应对突发事件的决策水平，缩短交通阻断时间，优化路况安全质量，保障公路的安全畅通，为地方群众出行提供更优质的服务。
二、国内外研究现状
（一）国内研究现状
1.对突发事件概念和分类的研究
（1）对突发事件概念的研究。王军在他的《突发事件应急管理读本》一书中对突发事件的基本概念作了简明清晰地说明，他认为突发事件一般是对突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的各类事件的总称。①他的观点与《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件的定义是一致的，《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件定义为突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。②而《国家突发公共事件总体应急预案》界定了突发公共事件的含义，即“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”
（2）对突发事件分类的研究。学术界从不同角度探讨了突发事件的分类方法，我国颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》根据事件发生过程、性质和机理，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。
①而薛澜、钟开斌按照同样的划分方法将突发事件分为五类，除以上四类外，将经济危机从社会安全事件中独立出来，作为单项的一类突发公共事件。
②有的学者认为目前最普通的是按照事发原因和性质分类，叶冬青将突发事件分为三大类：自然灾害、人为事故、疾病爆发。
③袁辛奋、胡子林根据突发事件发生的诱因、范围、领域和行业，将突发事件分为自然性和社会性两大类。
④杨冠琼采用五分法，从公共管理的角度将突发事件划分为政治性危机、社会性危机、宏观经济性危机、生产性危机和自然性危机五大类。
2.对应急管理基本理论的研究
（1）对应急管理基本定义的研究。中国行政管理学会课题组将应急管理定义为：政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。⑥唐承沛认为：应急管理是指在应对突发事件的过程中，为降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。
（2）对应急管理体系框架的研究。学术界主要围绕应急预案的编制、应急体系构建等方面展开研究。钟开斌按照不同责任主体将应急预案设计成国家总体预案、专项应急预案等六个层次。⑧刑娟娟总结了应急预案基本框架、体系及编制方法与步骤⑨，但忽视了实际执行过程中应急预案的制定方法。在应急体系构建方面，赵红和汪亮建议：建立国家常设三级制突发事件应对机构；建立突发事件应急资源管理体系；制定法律法规。⑩薛澜、钟开斌提出，我国可确立一种纵向与横向机构相结合、政府与社会相结合的国家应急管理体制。在统一的应急管理体系下，对分散的部门资源进行重组优化，把体制建设与激励机制、责任机制、公私合作机制及观念更新相结合，从而建立起适应我国国情、政情的国家应急管理体制。
3.对公路应急处置系统建设的研究
通过查阅资料，笔者发现公路突发事件的应急处置是公路应急管理的一个关键环节。廖军提出了公路应急处置系统建设理论，他认为公路应急处置范畴主要指高速公路、国省干道及公路重要路段发生交通阻断或较长时间堵塞，需及时疏通的应急行动；公路、桥涵、隧道及附属设施遭严重破坏，丧失基本的用途，需急速抢通加固，以保证交通恢复通行的应急行动；各类突发事件引起交通秩序混乱并阻碍正常流通，需交通主管部门开展调度公路运输资源，以保证抢险人员和物资的运输，确保受灾者、伤病员迅速疏散的应急行动。从三个方面构建公路应急处置系统，一是搭建应急处置系统框架，二是应急处置数据集合，三是应急处置系统功能。
4.对公路应急处置能力建设的研究
在公路应急处置能力建设研究方面，王千雄认为，要提高公路应急处置能力，一是要成立高速公路突发事件应急处置联合领导机构，及时收集事件现况，迅速拿出应对措施，做出决策，下达指令。根据事件的发展趋势，迅速做好应急措施调整、应急部门协调、各类动态信息的汇集上报等工作。二是制定高速公路突发事件应急处置预案，使预案符合上级各项法律、法规及文件规定，集思广益、因地制宜，充分体现政府领导协同配合、统一指挥、分级负责、处置果断、快速反应、联动保障、确保安全的工作机制和理念。三是建立高速公路突发公共事件应急处置信息发布制度，达到有效引导新闻舆论、打消民众疑虑、消除负面影响的积极作用。③而方佳军从十个方面提出增强应急处置能力的措施。一是建立高效统一的灾害应急管理体制，二是强化应急知识培训、预案管理，三是推进灾害应急管理信息系统建设，四是加强监测预警预报工作，五是锻造能打硬仗的抢险救灾队伍，六是加强交通、通信和物资保障，七是建立客观全面的灾害评价体系，八是扩大灾害保险覆盖范围，九是依靠科技减灾，十是推进依法治灾工作。
（二）国外研究现状
1.对突发事件概念及分类的研究。在概念研究方面，美国将突发事件概括为：由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下，在美国任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。①针对突发事件的分类，美国从危害力大小的角度将突发事件分为紧急事件、重大灾难、灾害、自然灾害和危害。
2.对应急管理基本理论的研究。国外应急管理的最早始源点是危机管理，其最初的分析对象是政治危机。20 世纪 60 至 80 年代，西方危机管理理论研究范畴延伸到经济、社会领域，涉及面逐步扩大。90 年代中期，危机管理跨学科研究较突出，发展到后来已成为多学科、多领域交叉融合的综合系统研究。国外学者注重对危机管理定义的研究，斯蒂芬·巴顿认为，危机本身带有许多的不明确性，一定的环境因素和背景会连环激发危机的隐性消极影响，对社会群体的生命财产安全和名誉产生一定程度的破坏力。尤里埃尔·罗森塔尔在对危机做定义时突出强调应对危机应采取果断决策的行为过程。之后对应急管理概念的界定相对具有代表性的是美国学者罗伯特·希斯提出的：突发公共事件应急管理包含对事前、事中、事后所有方面的管理.③罗伯特·吉尔侧重于研究对危机的预防行为，他认为危机管理的终极目的是想尽一切办法避免或阻止危情的发生。
3.对应急管理实践作用的研究。学术界主要围绕应急预案的编制、应急体系构建等方面展开研究，而国外在这方面的相关文献资料相对较少，重点针对的是某一类具体突发事件的描述，例如 Elba Urbina 等学者以问卷摸底的形式对飓风来临时美国各州的交通疏散预案进行比较研究④。
综上所述，国内外对突发事件概念的界定都体现了突发事件突然性、紧迫性、公共性和危害性特点。在突发事件分类的研究方面，美国的分类结果会出现界定模糊不清或交叉重叠的可能，对有效预防突发事件帮助不大，我国对突发事件分类的清晰界定有助于管理者有效判定突发事件的类型并果断实施相应的应急方法。通过对以上文献资料的整理可看出，国外突发事件应急管理已延伸到各个学科领域，但他们对公路领域的应急管理研究却很少。我国对公路突发事件应急管理的研究起步晚，主要表现在理论与实践运用的结合存在不衔接之处，致使研究成果缺乏一定的实用性，研究还处于进一步探索时期。在公路突发事件应急管理研究中，我国对高速公路突发事件的研究占了绝大部分，而对国省干线公路突发事件应急管理的关注相对少。因此，对国省干线公路突发事件的应急管理研究有待在今后的实践中探索，通过研究找出高速公路与国省干线公路应急管理的共通点与差异性，为公路管理及应急抢险部门处理突发事件提供理论依据。
三、研究思路与研究方法
（一）研究思路
本文在现有的理论研究和自然灾害类公路突发事件应急管理实践经验的基础上，以笔者工作单位大理公路管理总段为例，结合其近几年来公路养护与建设实际，系统概括出公路突发事件应急管理工作的开展情况，挖掘大理公路管理总段应对突发事件的亮点，深入分析公路突发事件应急管理存在的问题，找出公路应急管理机制中存在的漏洞，提出提高应急管理综合能力的对策建设。
（二）研究方法
1.文献研究法。笔者拟通过云南财经大学图书馆、中国知网等平台，阅读大量关于公路突发事件应急管理方面的书籍、学术论文、期刊、新闻等，参考突发事件应急管理方面的文献资料，将这些资料进行收集、整理、分析，以期能够准确全面地了解和掌握公路突发事件应急管理研究的历史现状，为进一步研究做好理论准备，确保有足够科学的理论支撑和政策依据。
2.访谈法。为获得真实的资料，得出针对现实问题的对策和建议，笔者将对总段相关部门、下属管理段养护职工和工程项目建设者进行访谈，通过深入沟通交流，更加全面地了解公路应急管理工作开展情况和存在的实际问题。
