第四章 加强公路突发事件应急管理的对策与建议
社会在发展，时代在进步，公路突发事件将会以各种各样复杂多变的形式发生。因此，如何有效预防、处理公路突发事件成为当前必须面对和解决的问题，如何制订出一套完备、科学、切实可行的公路突发事件应急管理策略也成为目前值得思考的问题。对公路突发事件的应急管理需要公路管理部门、社会力量和公民个人的共同参与，最终形成的应急管理策略能够预防和减少事故发生，减小因突发事件导致的人员伤亡和财产损失，确保社会和谐稳定。本章针对公路突发事件应急管理存在的问题给出一些意见和建议，希望能对公路突发事件应急管理工作起到应有的作用。
第一节 注重开展应急意识培养和心理疏导工作
一、加强全民应急管理意识的培养
对广大群众开展应急管理意识的培养工作需要持续不断的探索推进和创新，在突发事件发生时，单靠硬件作用的发挥并不能取得实质性的进展，关键发力点在于人们的思想意识觉悟程度，在这个时候，如果每一位公民都能主动参与到救援工作中，那么突发事件造成的损失将得到控制。因此，应急管理知识的广泛普及和应急安全意识的持续培养在应急管理工作中起着举足轻重的作用。
各级公路管理部门需要采取不同方式，开展突发事件应急管理常识的宣传教育和培训工作，并开展应急演练和实战技术挑战活动等。通过教育培训，不断加强全民的安全意识和危机责任意识，引导公众提高应对突发事件的危机感、紧迫感和使命感，清楚地掌握应急管理流程规则，提高在应急处置中的应变能力和灵活水平。并以此为根基，确保广大公民熟谙应急基本技巧、预案执行，以及在何种情况下采取何种应对手段。及时研究诸多救援事件中的典型案例，将其归纳整合作为重点案例教学，总结应急救援的成功经验和做法，提高全员的应急管理水平，为今后开展救援工作奠定基础。要加大对应急管理防灾、救灾、抗灾工作的宣传力度，积极利用现代媒体、信息网络、短信简讯等舆论传播载体，把应急管理知识广泛宣传到基层，让公众将防灾减灾知识和自救互救知识熟记于心。
二、坚持开展对受灾者的心理救助
在本文中我们提到，突发事件对社会公众的心理会产生许多消极影响，最难以弥补的并不是物质性的损失，而是受害者需要长期愈合和修复的心理伤痛，我们更应该注重受害者的心理救助工作，坚持做到长期性、持久性，更多地体现出精神上的人文关怀。在经历突发事件的重创后，人们遭受伤害的范围与灾难带来的深度是成反比关系的，因此心理救助工作需要进入一个深度开展且不断巩固的过程。在越来越多的全球性突发事件发生后，惨遭灾难侵害而侥幸生还者出现的“孤独死”现象逐渐成为当今社会面临的一大问题。结合公路突发事件来说，为完善应急管理灾后恢复重建机制，公路部门及有关机构应该根据人们心理受害程度的不同，特别是受到重特大公路突发事件影响的公路周边村寨村民和弱势群体，明确不同实施步骤的救助策略、救助目标、救助的方式方法，制定各类心理救助工作计划，坚持开展对受灾者的长期心理救助工作，或邀请心理专家针对受灾者定期进行心理疏导沟通和治疗，避免公路突发事件应急处置后关于受灾者的负面效应存在。
第二节 强化公路突发事件应急管理的制度保障
完整的公路突发事件应急管理离不开制度保障作强大的后盾支撑，在应急管理中不断强化制度的导向作用，将各项组织管理办法、应急预案、法律法规等作为公路突发事件应急管理制度的运行载体，规范应急管理具体操作流程，加快应急管理法制化进程，为正确处理应急部门在应对突发事件时的责、权、利关系提供可靠依据。
一、构建完善的公路突发事件应急预案法规体系
（一）制订切实可行的公路突发事件应急预案
应急预案对公路应急管理工作具有一定的技术性指导意义，它包括了应急管理的各个操作方法。应急预案的编制整理，应遵从“科学定位、专业处置、降低风险”的基本原则，从以人为本的角度出发，明确体现公路突发事件发生前、中、后三个基础阶段，同时要说明应对事件所采取的途径、达到的目标等。在预案编制的过程中应明确行政区域各级预案的划分，包括总体预案、专项预案、部门预案和地方预案的编制内容和范围职责。预案的制订也要突出高度的概括性，将一些成功的历史经验归纳为具有法理高度的条例。应急部门在实际工作中不断研读预案、实践预案、修订预案，从中找出不足并加以修正，为有效处置公路突发事件提供可靠的操作依据。
（二）注重将各项应急管理办法与应急预案相互吸收融合
应急管理各项制度办法和应急预案条例等并不能孤立存在，也不能单独发生作用。应急管理主体应深入思考发现各项制度之间存在的内在联系因素，分析制度体系结构特点，统筹整合有利条件，弥补制度执行力弱的现象，避免制度运行失衡现象的发生，特别是加强地方公路部门应急管理制度和预案的可行性综合分析，提高基层应急预案的覆盖率、普及率，用最优的应急管理制度体系构架获得最大的社会安全保障利益，确保各项应急管理制度平稳运行。
（三）加快公路突发事件应急管理法制化建设
法制化建设是公路突发事件应急管理制度建设的重要内容，随着十八届四中全会的顺利召开，深入推进依法行政成为新形势所需。在这样的时代背景下，按照法治精神的要求，应加快公路突发事件应急管理的法制建设步伐，将应急法制列入《宪法》中作为调整内容之一，进一步凸显应急管理法制化在宪政体制中的关键作用。
一要明晰应急管理相关组织机构和个人的法律责任、权利与义务，对公路突发事件的应急管理需要一个法定责任明确、操作秩序井然的理想状态，才能避免管理中的混乱无序。充分发挥公路应急管理基本法律的科学导向和有效约束作用，实施公路突发事件应急管理的整个过程需要明确危机预警状态、实施救援的主体以及权利责任，深入考虑到事故过程中可能发生的违法行为和应承担的责任，并加以准确界定。针对施救措施的可行性进行客观、全面的分析预估，特别应考虑在公路灾害中遭受损失、或因突发事件牵连导致利益受损的公路周边的集体或个人，应明确规定出失利者获得赔偿的具体行政手段和法律途径等，将依法管理的法律氛围和人人用法的法制意识贯穿到公路突发事件应急管理各个环节中，为更好地开展公路突发事件应急管理打下良好的法制保障基础。
二要做好公路突发事件应急管理基本法律制度、各项法规的衔接运行工作。一方面，结合实际制订公路突发事件应急管理各项法规细则，明确规定公路应急管理建设中不可或缺的基本要素，规范应急管理基本程序和启动流程，通过制度建设深究公路应急管理中的问题和不足，反之根据公路突发事件的实际处置效果，不断检验制度的可行性、合法性和实际性，从中发现制度建设的不足。另一方面，对与时代发展不相匹配的法律制度进行适时调整、修订和更新，具体从完善公路应急管理的内容、职责等入手，突出制度衔接性和可操作性，最终形成涵盖各类突发事件的公路应急管理制度安排。
二、优化公路突发事件应急管理组织结构
在我国，迫于紧急危机情况的威胁，某些应急管理主体在应对突发事件时只顾及事件的本身，应急管理组织机构的设置往往采用临时成立一个非常设性应急领导机构统一指挥的模式，这样的体系模式存在很多不稳定因素，临时成立的指挥机构因个体差异而缺乏专业性和针对性，领导指挥没有快速反应的决策力，并不利于突发事件的有效处理，因此整个过程缺乏长远性和周全性。当前，结合我国应急管理实际，优化公路应急管理组织结构已成为必然。
（一）完善公路突发事件应急管理组织结构体系
一是设立公路突发事件应急日常管理机构。这里所指的“日常”即常设的意思，日常管理机构应突出应急特点和职能，在专业技术、决策力、判断力、沟通协调力等方面均占优势。日常管理机构主要进行公路突发事件的预警、应对、综合指挥等指导活动，特别是这个机构要把部门的各类应急管理资源进行有机统一整合，并有效配置，将各部门的优势充分发挥出来。下属公路管理机构在常规状态和日常业务工作中必须定期进行公路突发事件的危机预警研究分析，及时做好情况汇报工作，确保日常管理机构能准确了解情况，从而形成上下联动、职责明确、层次分明又沟通协作的公路应急管理组织体系，加强对公路突发事件的常态化管理。
二是成立公路突发事件应急救援领导小组。在应急日常管理机构的指挥下，根据“统一领导、条块结合”的原则，具体到各地区公路应急管理组织，可成立由多个部门领导共同参与组成的公路突发事件应急救援领导小组，同时结合实际成立应急专业小组，最终布设齐抓共管的应急救援工作格局，加强各地区公路应急管理组织体系建设。在这样的格局下，如果公路突发事件一旦爆发，常态化应急管理将迅速转为高警戒状态下的具体指挥和协调，随即启动必要的应急处理模式，提升公路应急管理能力。
三是加强与其他行业部门的有效应急联动，壮大公路应急管理力量。应对公路突发事件单靠公路应急管理机构是远远不够的，每一个事件的发展环节都可能引发相应的连环突发事故，例如公路交通运输途中易燃易爆危险品引发的爆炸火灾、群体性食品安全事件等等。因此，公路突发事件的应急工作还与公安、交警、医护等行业紧密相连，公路部门应加强与这些行业系统的沟通联系，遇到突发事件时相互间能密切配合，编织一张庞大的有序运行的应急救援组织结构网，促进应急管理工作效率的提高，保障各类公路突发事件得到及时快速处理。
（二）进一步明确应急管理组织机构各部门职责
在理顺了应急组织机构体系的基础上，进一步明确各自的职能作用，使得各部门发挥其最大效能。公路突发事件应急管理要求各机构、部门能明确职责权限，强化应急保障，做好责任分工。要规定出公路部门的主要职责包括：制定公路突发事件应急管理相关政策、条例预案和战略规划；负责突发事件的预防预警；当公路灾害发生时做好统率与协调指挥调度；负责应急管理的风险评估、监督管理工作；负责对公路突发事件的舆论管理；加强应急保障力量和社会施救力量的应急教育科普宣传等，明确各级公路突发事件管理部门的本职岗位内容。关键的是，明确职责并不是应付式的只为完成明晰权责这一项工作，而是要求相关组织和个体牢固树立权责意识，形成各司其职、各负其责、协调统一运作的良好管理局面。
在突发事件处置后期，针对那些应急响应不及时不配合、职责分工不明确、处置流程不顺畅等原因造成严重后果的部门或个人，还需要发挥责任追究问责职能，必须严格按照法律法规对其进行公正严肃的惩罚处理。
除此之外，集结多股社会应急力量，发挥应急救援多元化特点。因公路突发事件自身具有复杂多变性，这使得应急管理活动参与者必须多元化。除了路政、交警、消防、医护、气象等部门应急配合外，志愿者也成为一支不容忽视的社会救援力量。面对如此庞大的应急救援团体，就必须科学整合，合理分工，明确各部门在应急救援过程中所承担的责任，避免在关键时刻出现推诿扯皮、消极怠慢、被动观望等不良状况，而错失了救援抢险的最佳时机。路政负责当场的交通分流疏导；交警负责维持治安及公共秩序，保障救援车辆安全顺利到达目的地；消防队伍主要是处理好公路交通事故引发的火灾并解救人员，或在与火灾相关联的事件现场，排除火灾隐患；医疗工作人员负责对伤员实施抢救，并积极运送伤员；气象部门负责对影响事故处置的恶劣天气进行实时跟踪监测和预警。
三、完善公路突发事件应急管理监督问责制度
在公路突发事件发生后的整个应急管理全过程中，对事件全过程的监督问责是不能忽略的，即使我们做了应急预警防范、联动处置、协调应对等工作，一旦忽略了监督问责环节，那么整个应急管理工作将是不完整的，也是没有意义的，这意味着应急管理工作所做的努力将付之东流。
（一）对公路突发事件及事件应急进行调查评估
一要对公路突发事件发生的原因、突发事件的处理进行彻底系统的调查。对突发事件的调查，可以建立一个由相关专家和组织组成的第三方调查机构，这个机构不受与事件有关的当事人主观臆断、主观倾向影响和干预，并加强职工参与调查评估意识，加大广大职工群众参与调查评估的力度，而使调查结果更趋于公正，也才能更客观地查找出事件始终隐藏的内在矛盾，在极限内尽最大可能降低公路突发事件重复发生的几率。二要全程跟踪公路突发事件应急管理程序步骤，对每一个重要环节进行充分的评价界定，评估的对象内容包括危机预警措施、应对经过和善后修复等关键事件节点。与上文公路突发事件的调查评估有所不同，对公路突发事件发生原因的调查评估仅仅针对事件内部的各种因素进行的研究，对应急管理步骤程序的调查是纵向进行的，这样的评估将事件从发生到处置后的前因后果紧密联系在一起，找出问题存在的逻辑联系与症结所在。
（二）实行预防与监督并重的双关口管理
首先要转变“问责”观念。人们对“问责”普遍认同的观点是，事发之后对相关责任人进行责任追究和惩处。其实不然，“问责”并不是单纯的责任追究，它除了具有责任追究的惩罚功能外，还应有对整个职责履行情况的质询、监督和过问功能。当前，我国在推行问责制的过程中对“问责”的理解多倾向于事后的责任追究，因此会出现事后问责、领导问责、体制内问责等问责特点，问责只始于事发之后，止于党政领导干部。对于公路突发事件应急管理中的问责，我们更多地应该将“问责”当作一种“预防”的管理机制，也就是预防“失责”,而预防失责的主要途径就是监督，首先只有做到思想观念的转变，才能更好地开展问责工作。其次着重凸显“预防”与“监督”的作用。“预防”和“监督”对于公路突发事件的应对来说尤为重要，预防和监督可以在突发事件造成严重后果之前发挥它应有的功能。突发事件应对是全方位过程应对，其问责制设计是否得当主要就看监督是否受到足够重视。“预防”是防“可防之处”,“应急准备”是防“难防或不可防之处”;“预防”目的是杜绝突发事件发生，“应急准备”目的在于减轻事故的损失和危害。我们应该变事故问责为隐患问责，将问责关口前移。除了隐患问责外，过程问责一定要提前将每个环节的责任规定好，即先预设责任，问责才能有的放矢，才能真正收到问责的成效，即防患于未然。
（三）实行应急管理绩效评估与问责机制
突发事件的应对工作做得怎样，主要看管理者为应对工作付出多少努力，采取了哪些应对措施，并且努力和措施是否有具体成效，这种成效是构成应对工作整体评价的基础。所以，突发事件应对工作的整体绩效是以过程绩效为基础，过程绩效的关键在于应对过程中具体责任的有效落实。如果仅仅关注事后结果，突发事件的过程就不可能得到应有的关注。在明确应急岗位职责的前提下权衡好各自工作量在整个应急规划中所占的比重，将应急绩效与责任相匹配，与年终绩效相挂钩。实行绩效评估与问责机制，能够不断促推应急管理者加强日常应急管理业务训练，提高应急总体水平，更重要的是能进一步突出应急管理的责任主体。
通过实行绩效考评，增强公路部门应急人员的责任意识，从而激发他们在处理公路应急事件中的的个人价值体现，突出作用，奖惩分明。同时通过建立问责机制，重点发挥源头的监督监管作用，提高全员应对突发事件的危机感、紧迫感和责任感。
