第一章 导 论
一、选题的背景
随着时代的进步和社会政治、经济、文化等事业的快速发展，农村地区现代化的脚步也逐渐加快，大量的劳动力同时也向城市转移，产生了规模较大的民工潮。这一群体在城市里从事第二、三产业，为城市的进一步发展和繁荣做出了巨大的贡献。农村人口在向城市转移的过程中，我国现行的二元户籍制度和与城市户籍制度配套的住房补助、医疗保险、社会保险和子女教育等方面的优惠政策，使得进城务工的打工者无法将自己的孩子带在身边照顾和抚育，只能将子女留在家乡，由年迈的亲人来完成监护和养育任务，因此在农村地区产生了一个特殊群体---留守儿童。1998 年，公安部和教育部两家联合出台政策，明文规定：进城务工者孩子的入学和教育主要在流出地和公立学校完成。也就是说外出务工人员的子女一般须在原户籍所在地上学，学费也低或者免费。但到现在为止，能够将孩子带到城市，并且让他们接受城市优质教育资源的打工者毕竟还是极少的一部分。由于城市资源有限的承载能力、地方政府各种政策的制约、农民工工作的不稳定性以及薄弱的经济承受能力，大多数农民工经过综合权衡以后，还是无奈地选择了把孩子留在农村。
根据 2005 年的统计数据，提取我国 1%人口抽样调查的资料，显示从 0-17 周岁之间的孩子，留守儿童在我国儿童总数中所占的比例为 21.72%,由此推断，我国目前留守儿童总数大约有 5800 万人，其中，学龄前阶段（0―5 周岁）、小学学龄阶段（6―11周岁）、初中学龄阶段（12―14 周岁）和大龄阶段（15―17 周岁）4 个年龄组占总体的比例分别为 27.05%、34.85%、20.84%和 17.27%.在农村留守儿童群体中，男童占53.71%,女童占 46.29%,男女性别比为 114:75.
目前，甘肃省共有农村“留守儿童”67.7 万人，其中小学生 31.4 万人，初中生 18.4 万人，学前儿童 17.9 万人。在留守儿童监护方面，隔代监护有 41.1 万人，亲属监护有 22.6 万人，同辈监护有 2.1 万人，其他监护有 1.1 万人，自我监护有 0.8 万人。
在这些留守儿童群体中，各类问题层出不穷。比如：校车事件，2011 年我国大概发生了数十起严重的校车安全事故，多半发生在外出务工人口密集的地区，受害者便是留守儿童，3以及发生在陕西、辽宁的留守儿童集体中毒事件等等。4以上资料表明，留守儿童在现代社会的大量存在不仅仅是一个单纯的教育问题，更是一个儿童身心受损、权益受损的社会问题，也反映出了政府在此方面管理职能的缺位与不作为。
二、选题的意义
留守儿童从小生活在农村地区，而留守儿童父母为了生计每年进城务工的数量在不断增加，因此留守儿童的数量随之不断增多。与我国流动人口子女相比，在数量上留守儿童远远要比流动儿童多。我国现在大概有 1.5 亿农民外出打工，而打工者的数量在以每年 500 万人的速度增长。目前，我国 15 岁以下留守儿童的数量已超过 3000万，约有 87%分布在农村地区。
5这就带来了诸多与留守儿童相关的各种问题，而最为关键的是留守儿童身心发展的问题，这是当前急需解决的一项重要工作。留守儿童的身心发展问题不仅关乎他们自身的成长和家庭的发展，更是一个不可忽视的教育问题和社会问题。
现实生活中，由于家庭、学校、社会教育中出现的认识偏差和有意或无意的忽视，青少年在成长过程中的一些安全问题、心理问题、性格习惯问题等都没有得到及时正确的引导和纠正，从而导致极端事件时有发生，例如：因为学习压力过大而跳楼轻生、自残等，青少年犯罪的比率也逐年上升且呈现出低龄化趋势，而农村留守儿童作为儿童群体中的一部分，更是在此类问题中占有相当大的比例，其犯罪总人数也呈上升趋势，这不仅影响到留守儿童自身的发展，也会给其父母、家庭及社会带来不幸。
教育是培养人的社会活动，关注和解决我国社会中留守儿童的教育问题，将有助于促进留守儿童的成长，而且对实现教育公平也具有极强的社会意义；教育工作是一项面向未来的宏图伟业，而留守儿童的教育管理密切关系到农村地区的经济发展、社会稳定和国家进步；教育更是政府义不容辞的责任，研究农村留守儿童教育中的政府管理问题，对于改变政府形象、提升政府在农村的执政效力、改善政府的民间形象等方面都具有举足轻重的作用。
本文试图以“人本管理”作为理论基础，从政府管理职能发挥的角度入手，来研究、调查和分析留守儿童的教育管理问题。关注农村留守儿童的成长和教育，不仅是对以人为本为核心的科学发展观的亲历践行，更是体现了国家、政府和社会以人为本的执政理念。留守儿童问题解决不好，就谈不上社会的和谐，而社会不和谐就不会拥有美丽的“中国梦”,因此留守儿童问题直接关乎经济的发展、社会的稳定和国家的未来。
三、研究综述
（一）研究现状
较早关注留守儿童问题的大多是基层教育工作者、新闻记者，其后是来自学术界的关注，他们从人口学、教育学、心理学、伦理学、社会学、管理学等不同的学科视角和层面来审视农村留守儿童问题，针对同一个留守儿童群体，他们都在不同的领域、不同的层次和方面进行了不同的研究，既相互交叉又各有侧重。
1、农村留守儿童的概念
留守儿童又被称为留守孩、留守子女、留守学生、空巢儿童等。根据以往的研究，学者们对留守儿童概念的共识是：父母离开家乡、孩子不能跟随父母一同外出、只能留在家里由其他监护人照顾并且接受教育的未成年人。主要分歧体现在：（1）留守儿童的父母一方外出，还是双方外出务工才属于留守儿童。（2）年龄阶段划分问题。有的以 4 周岁或 6 周岁作为下限，有的以 14 周岁、16 周岁和 18 周岁作为上限，还有的笼统指“小学和义务教育阶段的儿童少年”或“义务教育阶段”的儿童。（3）儿童留守时间长度的设定。有学者提出以留守四个月为标准，如张利洪、刘洲，他们根据我国中小学生一学期为四个月的特点；6王秋香、欧阳晨两位学者认为“半年以上”的留守时间。但是本文所研究的农村留守儿童没有用留守时间的长短作为界定留守儿童的标准，因为这一群体本身具有一定的流动性。
2、农村留守儿童教育和发展问题
在留守儿童教育和发展问题方面的研究，从研究层次上，主要分为家庭教育和学校教育两个部分；从研究内容上，主要集中在留守儿童的道德养成、学习情况、心理素质奠定及健康行为等方面。多数学者认为：父母一方或双方外出务工以后给留守儿童的家庭教育带来了很多不利的因素，尤其是在监护方面存在很多的问题：一是监护人的监护责任不明确，把重点放在了让孩子吃饱穿暖、不出事上，重养护而轻教育，重物质而轻学习，不太注重孩子的心理健康和全面发展；二是监护能力不足，尤其是隔代监护人，由于文化程度较低，思想观念、认识水平及教育方法落后，很难尽到对留守儿童的教育责任，导致他们处于无人管束的自由状态，容易导致留守儿童在学习、道德、品行、心理素质、安全行为和个体社会化等方面的发展出现问题。比较典型的论着是：《农村留守儿童的教育问题及对策研究》（史晖、王德勋）、《留守儿童教育发展问题探析》（朱拥军）。
3、农村留守儿童权益保护的研究
农村留守儿童权益保护的研究涉及“留守儿童”的受教育权、受保护权等，但采用法律视角和方法对留守儿童权益保护研究的文献较少，主要有：《对农村留守儿童权利保障的法律思辨》（阮积高）、《论父母监护缺位与农村留守儿童权益保障问题》（王秋香）；从权益保护角度出发研究监护制度的论着主要有：《从农村留守儿童权益保护看我国未成年人监护制度的完善》（李静）、《论农村留守儿童的权益保障》（张艳）。不管是哪方面的论述，都主要阐述了对于留守儿童，一方面要转变观念，重视孩子的全面健康发展；另一方面政府要落实措施，切实为留守儿童办实事，并且政府也应该健全和完善有关留守儿童权益保护的各项政策和法规，监督和推进留守儿童教育管理工作依法进行，并建立未成年人监护委托制度和未成年人国家监护制度。
4、农村留守儿童教育问题中的政府管理研究
目前，学者们对留守儿童教育方面的研究，在政府管理上，主要观点多数集中在去发现留守儿童群体中的教育问题，进而在政府管理的层面对其进行功能或者作用的阐述，但未对政府管理职能缺失的原因和解决策略进行深入研究。论者往往关注的重点是从围绕城乡二元结构背景下留守儿童教育过程中“政府责任”的缺位及担当、政府功能的发挥与引导等层面展开，代表性论着如《浅析解决农村留守儿童教育问题中的政府职责》（陈汪茫）、《农村“留守幼儿”问题解决中政府应承担的责任》（刘璐、蔡迎旗）、《浅析农村留守儿童教育问题及对策》（王大江） 、《公共政策视角下的农村留守儿童教育问题与建议》（姚怀山、崔骅）等。值得一提的是，王楠在《陕西省农村留守儿童教育与管理问题研究》中采用个案调查和质量结合的方法，对陕西省留守儿童教育和管理的问题进行了研究，总结得出了目前陕西省留守儿童教育与管理的现状，并提出了解决留守儿童教育与管理问题的设想，其认为应该依靠政府和社会的协作共建，充分调动和发挥留守儿童自身的个体能动性和积极性，建立专门的留守儿童管理机构--留守儿童工作小组，以便有序、有效、科学地进行留守儿童的教育管理工作。
（二）已有研究的缺陷
已有的关于农村留守儿童问题的研究，不仅为学术界对农村留守儿童问题的进一步研究打下了良好基础，而且也为政府和社会更好的解决农村留守儿童问题提供了有益借鉴。然而，目前国内的研究也存在较多的缺憾，主要表现为以下三个方面：
1、研究对象不完整
对留守儿童概念的研究和分析中，有的学者缩小了留守儿童的范围。当下关于农村留守儿童概念的研究多数都是把目光聚集在学龄阶段左右的儿童，尤其是处在义务教育阶段中的留守儿童身上，因为留守儿童问题本身是从流动人口子女问题中衍生出来的，因此研究者自然而然的把农村留守儿童问题研究的重点聚集到了接受教育过程的留守儿童身上。事实上，农村留守儿童概念的界定不仅仅包括学龄阶段的留守儿童，还应该包括学龄前的留守儿童，他们的发展也需要关注。对于高中阶段的学生，亦不能拘泥于对“儿童”传统意义上的解释，这一群体但凡属于留守行列，也应该作为研究的对象。
2、研究内容对结论的支撑不够全面
已有的研究中，有的学者将发生在某一小部分留守儿童身上的问题，认为是所有留守儿童身上都发生了同样的问题。这种将某些或某个农村留守儿童成长发展中出现的个别问题认为是全部农村留守儿童如何的研究带有一定的片面性。有的研究在内容上只是将教育问题和政府管理问题简单地结合在一起，阐述留守儿童的管理问题；有的研究虽然将教育问题和政府管理问题紧密结合在了一起，却没有进行深层次的追溯性分析，只是完成了理论上的阐述和说明。
3、实证调查不够深入
已有的研究大多数采用了大量的问卷调查来收集资料，较少采用实证定性的方法来收集资料，比如观察法、访谈法等。问卷调查法由于受到自身缺点的限制，一般只是有助于收集一些能够反映普遍情况的信息和资料，适合做一些定量分析，而对于潜藏在现象背后的那些深层次的现实原因却不容易测量和触及。
四、理论基础：“人本管理”思想介绍
“人本管理”理论产生于 20 世纪 30 年代，从 60、70 年代开始，“人本管理”理论逐渐被运用到企业管理之中。“人本管理”理论是现代企业管理思想，主张尊重个性发展。在管理活动中如果能够做到以人为本、以人为核心，积极发挥个体的主观能动性，那它就是“人本管理”.
管理学认为，“人本管理”是把人作为管理活动的核心和重要的人力资源，把人看做管理活动的主体，将管理过程建立在尊重人的基础之上，将关心人的需求、培养人的能力、完善人的素质、发挥人的个性和管理活动紧密结合。在管理中，发展和谐的人际关系，创建积极向上的人文环境，激发个体的主观能动性，注重个体人生观、社会观和价值观的培养，进而满足人的需要和发展，促进个体主观能动性和创造性的极大发挥，以形成积极向上的管理氛围，最终为社会发展和国家发展做出巨大的贡献。
在具体工作中，“人本管理”是一门管理哲学，它是一种“以人为本”的管理，其基础在于科学的人性观，注重在尊重人和关爱人的同时，通过竞争性的管理活动和组织，达到提高人的意志品质，完善人的智力，增强人的个性和活力，使个体获得全方位的发展，进而通过个体的发展去带动社会的发展，最终达到人与人、人与社会、人与自然和谐统一的目标。总而言之，注重人、关爱人、尊重人、发展人是“人本管理”思想的内涵。
五、研究思路与方法
（一）研究案例单位概况
论文拟将调查研究的地点选定在甘肃省 T 市 Q 县 X 镇。该县位于甘肃省东南部，T市北部，县辖 5 镇 12 乡，428 个村委会，6 个社区，总人口 61.6 万人，其中农业人口54.4 万人，文化底蕴深厚，工业实力相对不强，以特色农业作为支柱产业。Q 县是劳务大县，截至目前，全县因父母双方外出务工而被留在家乡的 18 岁以下的留守儿童多达 30185 人，其中男童 14582 人，女童 15603 人；X 镇有留守儿童 5578 人，其中男童2956 人，女童 2622 人，全县农村有完全中学 34 所、小学 367 所。
（二）研究思路
本文运用实地调查研究的方法，选取个案进行访谈调查与研究，用“人本管理”的思想作为理论基础，从政府管理职能发挥的角度出发，逐一分析政府职能、现状及成因，特别强调了政府应对留守儿童问题采取的政策干预和管理对策。文章将以人为本的思想贯彻到论文始终，便于指导我们掌握 Q 县农村鲜活、真实的留守儿童教育与生活的现状，并针对发现的问题进行对策阐述，凸显政府在公共事务方面应该承担的管理职能和服务，这对于改进当地留守儿童教育管理问题具有一定的现实意义。
（三）研究方法
本文的研究从管理学、社会学及教育学的角度出发，通过实地调研的方式，用观察法、访谈法等作为收集资料的手段，以案例分析为主要的分析手段，采取了以下三种研究方法：
1、观察法
进入留守儿童在读的学校，通过观察，并与教师、学生和家长进行交流访问，了解真实的内容和确凿的数据，全面和系统地去掌握留守儿童学习、生活等背景资料，以便获取较为准确的结论。
2、个案研究法
主要是以留守儿童为主的个案，另外也包括学校个案、家庭个案等。通过个案的层层分析，加之访谈、观察等方法的充分运用，分析和掌握留守儿童群体中存在问题。根据调查研究结果，结合相关的理论，对留守儿童问题在不同层面提出相应的解决策略和方法。
3、案例分析法
以甘肃省 T 市 Q 县 X 镇作为本研究的样本所在地，以该地区的留守儿童个案及其群体作为例证，进行实证研究，重点分析政府在农村留守儿童教育中的角色扮演、职能发挥和政策效果等层面存在的问题，并予以解读，力促政府在留守儿童教育过程中发挥好监督、引导、保障和服务的角色。
六、研究的创新点
本研究从公共管理的视角来解析农村留守儿童的教育问题，尤其是将其间政府职能的作为过程中可能的缺位及其原因进行了条分缕析，这与此前大多在教育学、心理学视角来关注农村留守儿童的教育问题大不相同，丰富了对这一老问题进行研究的新视角。
就农村留守儿童教育问题的解决而言，引以“人本管理” 思想，将教育与管理、学校与政府、家庭与学校进行了基于责任分担的有机结合，其间既有政府依法行政管理的功能发挥，也有学校依法治校、教书育人的功能使命，更有家庭层面依法受教、提高人口素质，并借教育实现改变家庭命运、提升生活质量的主观诉求。可以说，以农村留守儿童的教育及其成长为根本目标，在 “人本”的框架内力求厘清政府、学校、家庭三者之间的责权利，这也是本研究对于破解农村留守儿童教育这一老问题给出的新路径。
