新加坡公众参与城市规划的历史与现状

　　一、 新加坡公民参与城市规划的历史与现状

　　现状是指目前的状况，侧重于对当前现象的描述。通过对历史和现状的了解，我们可以发现某一事物存在的问题。自新加坡成为英属殖民地以来，新加坡城市规划中公民参与经历了由精英决策到公民参与的发展历程。如今，公民参与城市规划的水平比较符合阿恩斯坦"市民参与梯子理论"中最高层次"合作"横档，这种公民参与属于有限参与而非全面参与，属于主动参与而非被动参与，属于全程参与而非事后参与，属于实质参与而非形式参与。公民参与城市规划的效果显着，在维护了公共利益的同时，最大限度地保护个人利益，在规划决策的科学性和民主性之间找到了很好的平衡点。

　　（一） 公民参与城市规划的发展历程。

　　1、1819 年到 1965 年：萌芽阶段。

　　新加坡最早的国名叫"单马锡",历史上长期受到外来势力的侵略。自十六世纪初到二十世纪中叶，新加坡先后遭到葡萄牙、荷兰和英国的殖民统治。其中以英国人莱佛士对新加坡城市规划的影响最为巨大。"1822 年新加坡计划"体现了精英-殖民统治者-对这一阶段新加坡城市规划的影响力。莱佛士首先建立了城市委员会（town committee），此计划充满了殖民种族和港口城市双重色彩。

　　一方面新加坡居民区分块规划，中国人居住区、马来人居住区和欧洲团体居住区被认为分割；另一方面，整个新加坡沿新加坡河和加冷河而建。

　　1927 年新加坡针对当时人口大量涌入、城市环境日益恶化的情况，通过了城市改善法令（Singapore improvement ordinance），成立专门管理机构（SLT）编制总体改善规划和局部改进计划。这一时期相关城市规划的编制与执行都是英国殖民当局做出的，公众只有严格服从规划的义务。

　　1959 年通过的规划法令为新加坡的城市规划提供了法律依据。此时，新加坡 200 万人口中有 40%生活在贫民窟和屋棚中，市民或相关利益团体的参与是被动的，政治精英和规划师在此阶段发挥着主导作用。随后相继通过的修正法案，如土地改善金条款、规划许可有效期条款，为新加坡未来几十年的城市规划奠定了基础。法律规定政府拥有土地、政策资源，这也奠定了新加坡政府在城市规划中的主导地位。

　　从英国殖民地到建国前，新加坡城市规划属于精英决策阶段。城市的设计的主导权属于精英个体，如莱佛士、杰克逊，公民的参与水平仍处于萌芽阶段。

　　2、1965 年到 1991 年：成长阶段。

　　从七十年代初概念规划的制定到九十年代初概念规划的修改，这二十多年可以看作是"制定规划-执行规划"的过程，在此周期里新加坡公民参与城市规划无论是参与的广度、深度还是效度都有了质地提高，因而属于公民参与的成长阶段。

　　1965 年 8 月 9 日，新加坡从马来西亚联邦分离出来，成为一个独立的国家。

　　独立伊始，新加坡政府就面临邻国打压、转口贸易低迷、城市问题丛生等困境。

　　如何迅速赢得民众的信任是摆在人民行动党面前的最大难题。李光耀紧紧抓住民众关心的过度拥挤、住房短缺、市区卫生条件差等问题，结合新加坡经济由转口贸易经济向进口替代经济的转型，提出从全岛的角度考虑城市规划问题。在此阶段，公民参与属于被动参与，即政府主动迎合市民的利益诉求，将市民的意愿作为城市规划中的重要参考。1971 年，新加坡在联合国开发计划署专家的帮助下，制定了概念规划（Master plan）。城市规划的制定、执行是由城市重建局具体负责的，同时政府鼓励私营部门和公众的参与协作，使其能在开发指导规划、开发控制中提供建设性的意见。

　　在此阶段，参与的主体主要是规划师、专业团体、房产开发商和建筑商和公众代表，缺乏公众个体广泛、深入的参与。参与的方式主要有专家座谈、媒体报道、公民书面提意见。

　　3、1991 年至今：成熟阶段。

　　自 1991 年至今，新加坡城市规划中公民参与属于成熟阶段。此阶段形成了"城市规划整齐划一、极具理性，公民参与广泛深入"的合作式参与。美中不足的是这种参与仍然相对缺少社会多样化。政府在城市发展中的作用是通过做好城市规划，搭建好老百姓生活的舞台，公众则是通过参与城市设计、建筑公共场所等微观设计，在"舞台上"表演人生戏剧。

　　首先，公民参与的主体已经涉及到了各个层级。普通公众已经摆脱之前为了城市拆迁获利而参与，公众参与规划的意识不断增强。新加坡本就是一个多元文化国家，由于经济发展水平的提高，城市规划与公民的多元化需求紧密结合在一起，因此，公民为了自身利益（此阶段公民关系的主要是生活质量）主动参与到规划中。其次，公民参与规划的程度提高。在之前阶段公民只是参与到城市规划的编制和立法工作，现在更多的参与到城市规划编制、执行及反馈监督来。比如面积只有 2 平方公里的纬一工业园，历经十年开发，这种精细化的规划非常注重在规划的编制、执行和反馈监督的过程中鼓励公民的参与，因此纬一工业园的开发经历了数次调查论证、征求意见、民意咨询和投票表决。最后，增强了公民参与的连续性和互动性，形成了"参与-反馈-再参与"参与机制。这种良性互动照顾到了参与的方方面面，比如为了让公众熟悉城市规划的专业知识，新加坡在1999 年建立新加坡城市规划展览馆；为了鼓励私人投资，市区重建局逐年编制了规范性指导文件；为了保证规划的顺利开展，新加坡充分调动各方力量，将保留计划与商业潜力、旅游发展结合在一起，因而真正使公民的参与有了质的提高。

　　（二） 公民参与城市规划的现状：合作式参与。

　　自上世纪五十年代以来，城市规划经历了由"规划师的规划"到"政治过程的规划"的转变，这一转变又有着现实和理论背景。新加坡城市规划恰恰汲取了规划转型的有益成果，将公民参与引向了城市规划的深处，从而规划出宜居的热带"花园城市".面对城市中出现的住房、环境等社会问题，美国学者阿恩斯坦在《市民参与的梯子》论文中提出了着名的"市民参与梯子理论",这样可以通过具体的指标描述城市规划中公民参与的水平。

　　阿恩斯坦认为公民参与的本质是自己的愿望、意见、需求能够得到政府的回应。其中第一横档"执行操作"和第二横档"教育后执行"都属于无参与阶段，这一阶段政府的真正目的不是鼓励人们参与到规划中来，而是让掌权者（powerholders）在规划的过程中"教育"参与者；第三横档"提供信息"和第四横档"征询意见"属于政府"装点门面"的做法，这一过程中允许穷人（have-nots）发出声音，第五横档"政府退让"意味着公民的观点在一定程度上成为掌权者关注点，但是他们无法保证自己的意见能够被掌权者采纳，因为他们没有拥有能使自己观点得到重视的资源，因此这三个横档的公民参与保留了掌权者的持续决定权，公民参与都只是做"表面文章",都属于象征性参与阶段；第六横档"合作"、第七横档"权利代表"和第八横档"市民控制"属于最高阶段----市民权利阶段，此阶段公民拥有可以制衡掌权者的影响力资源，在第七、第八横档中公民甚至可以控制决策中的绝大部分席位或者完全拥有管理权力。

　　基于"市民参与梯子"理论模型，从公民接收信息方式、公民参与方式、公民参与深度与效果来看，新加坡城市规划中公民参与的水平属于"市民权利"阶段中"合作式参与".公民主动参与城市规划中，同时政府也积极创造条件，通过媒体宣传、座谈会等方式支持公民个人和专家团体提出意见。2001 年新加坡修改概念规划，政府提前三年在宪报上公布概念规划修改稿，差不多清楚地列出了几乎每块土地的规划意见，以便公众能够就其中的问题提出书面意见。新加坡总体规划具有法律效力，公民完全可以通过搜集各种资料，对总体规划的任何部分都可以提出书面意见，然后通过法律程序决定意见是否应该被采纳。在开发指导中，政府通过印发宣传小册子，制作模型，召开座谈会以向公众宣传规划的内容，同时对公众的意见做出反馈意见。座谈会中参与的对象主要有专业规划团体、开发商等利益团体、公众代表等。这种公开、透明、公平的参与模式能够很好地协调公共利益和个人利益的关系，减少了规划执行中许多阻力。

　　1、有限参与。

　　新加坡城市规划中公民参与是一种有限参与而不是全面参与。有限参与是指在概念规划、总体规划和开发指导规划三级城市规划体系中，公民的参与主要集中在最具体的开发指导规划上；参与的主体主要是专业团体和公众代表而不是个人；参与的方式主要是座谈会和提出书面意见。如图二所示，国家发展部通过城市规划委员会总体协调城市规划编制及执行中涉及的人口、住房、交通、经济、环境和地区治理等问题。有限参与具有微观、具体、建设性的特点。新加坡规划之父、新加坡前市区重建局局长刘太格认为，"新加坡政府在城市规划中承担了较大责任，规划做的很细","先谈技术，再谈民意".

　　刘太格认为西方人每个项目都要协商，甚至反对规划，这一观点从侧面说明了新加坡公民的参与有限性。

　　公民参与的有限性并不意味着相关团体和个人的意愿、需求没有得到表达和回应。相反的，在城市规划中，特别是在概念规划和总体规划中民意得到最大程度的反映。这主要是由于政府在规划前做到了充分的调查研究。雅柏走廊规划中，新加坡政府考虑到 700 米长的雅柏走廊地理位置和商业价值，将其规划成一条可以举行宗教活动和进行集市贸易的步行街，同时在街道的两边种植大量树木以便行人和游客可以在林荫环境下乘凉。即使这样的规划决定有利于商家、住户和游客，但是考虑到实施规划可能造成的不便，市区重建局还是制定了社区关系计划，多次召开会议来倾听受影响者和基层领袖的困难，通过发放规划设计方案表和施工计划表等方式最大程度的获得相关方的同意和支持。

　　2、事前参与。

　　新加坡城市规划中公民参与是事前参与而不是事后参与。事前参与强调的是城市规划决策前公民通过各种途径的参与。与之相对的是城市规划决策形成之后公民通过政府规定的途径反映自己的意愿、诉求。根据阿恩斯坦"市民参与梯子"理论，事前参与属于政府与公民合作、协商，事后参与属于象征性参与，政府通过征询意见"教育"公民。1990 年制定的规划法（Planning Act） 及其修订案从法律层面规定了公民参与的程序、途径。根据规划法第二部分的规定，总体规划编制和报批中突出了公民在编制过程中的作用与意义。公民有权利就规划提出自己的意见，但是这种意见必须是书面形式的，以保证公民提出的意见是经过深思熟虑的。

　　除了上述在城市规划立法方面，在城市规划编制的过程中也体现了"事前参与"的特征。新加坡城市规划馆（新加坡人称之为"城市画廊"）有一个数据采集平台，它将居民关心的若干组数据以图标的形式呈现出来，让大家评判、打分，如环境的关注度、交通的便捷度、生活的舒适度等。一个即将诞生的"组屋"就在人们的"自由裁量"中诞生了。

　　3、主动参与。

　　新加坡城市规划中公民参与是主动参与而不是被动参与。主动参与强调在规划执行过程中公民个体和团体会依托政府组织的沟通网络，通过把信息不对称、参与能力和水平有限等不利因素最小化，公正、平等的参与到城市规划中来，其结果是政府和公民之间取得相互理解、相互支持，保证规划执行的阻力最小。新加坡规划之父刘太格在南方周末一篇专访中说，"我（市区重建局）做出来的方案，如果执行的时候能保留 15%,就是成功；能保留 30%,就是高度成功".

　　因此新加坡的城市规划并不是制定规划并完全按照规划执行的过程，而是一个规划制定和规划执行中存在大量协商、沟通的过程。而协商、对话的前提是双方主体地位的平等，在城市规划中由于规划的专业性、宏观性等特点，现实中公民特别是公民个体很难拥有参与规划的信息、水平与能力，并因此往往只关注个人利益而忽视公共利益。因而政府需要一方面消除信息不对称等限制公民参与的因素，另一方面需要从公共利益角度向公众解释清楚，赢得公众的支持。所以在规划执行过程中强调公众的主动参与尤为重要。新加坡在这方面的经验主要有：一是展览公示。通过新加坡城市规划展览馆免费向公众提供城市规划相关方面的文本、材料；在城市设计和开发控制阶段，制作图形并茂的宣传小册子并在公众场所公示。二是媒体宣传。通过《联合早报》、《每日新闻》等媒体向公众公示。三是社区计划。在具体的小区开发、社区改造和公共设施改造等环节中，通过与基层领袖与公众代表的对话以赢得公众的支持。

　　4、实质参与。

　　新加坡城市规划中公民参与是实质参与而不是形式参与。实质参与是指法律而非长官意志决定公民的合理意见是否被纳入规划决策中，在规划执行中公民的合法利益诉求会得到法律的保护，其结果是城市规划是政府构思与公民参与两者互动的产物。新加坡规划法明确指出公民就总体规划提出的意见是否合理，应通过专门的法律途径解决。在开发指导计划公示中，相关专业组织、开发商、企业家、利益集团、社会领导及公众代表都可提出自己的看法，其中合理的观点都会被整合到开发指导计划中。这些计划在成为新的指导开发的总体规划前还要被数次展示以获得公众的理解。概念规划是远景规划，并不具有操作意义上的法律效力，总体规划通过法定程序上升为法律，具有法律效力。在规划执行中公民的合法利益诉求会得到法律的保护，同时违背规划法令的行为也会被追究责任。

　　最近发生的一个案子很好的说明了公民的合理利益诉求是如何得到法律保护的。"某公寓发展商未经市区重建局许可，拆除芽笼 26 巷一栋受保留的洋房，之后又在原地建造一栋外观一样的建筑作为弥补，结果被国家法院罚款1万2000元。控方（市区重建局）上诉，促高庭重罚发展商 40 万元，但上诉被驳回。"此案中开发商违反规划法而遭受处罚，但其合法利益不会因为市区重建局的上诉而受到损害。还有一个案例：新加坡政府有意在"实笼岗"公众住宅区建造劳工的宿舍，引发了民众的热议，民众反对外来劳力，因为外来劳力打破了他们宁静的生活。因此这使得决策者在促进社会融合和现实的决断之间寻找平衡点。

　　（三） 公民参与城市规划的有效性分析。

　　对新加坡城市规划效果的技术性分析是城市规划工作者的事情。从政治学的角度分析，公民参与的有效性是指公民参与的效果与效力，即在城市规划中公共利益和私人利益的平衡问题，决策的科学性和民主性的平衡问题。新加坡城市规划中很好的协调了公共利益和私人利益的关系，依托城市的发展、住房居住的改善、生活环境的提高等间接的保障了私人利益；很好的协调了决策科学性和决策民主性的关系，在保障公民"合作式参与"的同时积极发挥政府及其规划部门的主导作用，保证了规划制定、规划执行和规划反馈的公正与效率。

　　1、实现了公共利益与私人利益的平衡城市规划的价值具有单一社会价值与多元主体价值并存的特点。单一社会价值要求在城市规划中公平、公正的分配土地、住房、交通、环境空间等社会资源，多元主体价值要求在享受公共资源的同时最大限度的保护开发商、建设商、拆迁户等的私人利益。"城市规划过程是对社会价值的寻求过程，它提供了在这一领域共同体成员寻求公共价值的渠道，这一公共价值既是整体社会价值的一个组成部分，也是社会价值在这一领域的具体体现".正如新加坡城市规划之父刘太格所言，前者是宏观的抽象的，需要我们（政府）的理解与想象，后者是座谈会上的民意（个人利益），"我们这里需要一个公共交通车站，请你们设立一个，不过千万不要放在我的门口".

　　城市规划中公共利益与私人利益并不是零和博弈的关系，现实中在平衡两者关系的时候需要应更多的考虑政府及其规划部门的权力制约问题以及公民个人或公民团体"搭便车"的困境。个体的理性可能造成集体的非理性，局部、区域的理性可能造成全局、整体的非理性。首先，政府及其规划部门拥有公共权力，权力本身就有自我扩张性，如果不能受到有效的监督制约，那么极有可能滥用权力。具体在城市规划中可能会为了部门利益而牺牲公共利益，比如肆无忌惮的出让土地，私利心态下的规划，规划执行中的强拆，眼睛只顾经济利益而大规模的拆除历史文物建筑。其次，相关利益集团，如房产开发商、建设方，基于企业的自利本能会千方百计的干预城市规划决策，在规划执行中往往会"突破"规划的有关规定，即使城市规划已经具有法律效力，如改变公共用地的用途，擅自提高住房容积率等等。再次，大多数规划部门和规划师都受雇于政府部门，少数人被经济行业的私人企业雇用。

　　规划部门和规划师所具有的规划专业技术和知识是所有相关群体最为丰富、权威的，但是由于受雇于相关政府部门和企业，需要制度、机制设计以保证规划师的智慧能够真正反映到城市规划中来。最后，公众个体由于规划知识、水平和能力的差别，对公共利益的理解不同，大多数市民会从个人的利益角度出发反映意愿、利益诉求，极有可能造成集体行动的困境。

　　新加坡城市规划中公民参与很好的协调了公共利益和私人利益的关系，有效避免了上文提到的各种困境，其中核心的表现是可持续发展的城市经济和拥有宜居的"花园城市"美誉的城市环境。首先，城市规划是城市发展运行机制的一种内在的力。

　　城市规划通过对城市空间要素（土地、交通、自然资源、地理位置等）的优化，引导劳动力、资本等的合理配置，从而促进经济的转型发展，因而为城市发展提供可持续的动力。第一，从土地要素优化来看，新加坡在 1964 年通过的规划法令（planning act）修正案中首次引入发展税，它规定如果开发商和土地主在进行土地再开发时，如开发项目新获准的土地使用指标超出 1958 年的《总体规划》，就必须支付一定数量的发展税，在此基础上方可取得规划准证。

　　这种超出包括：住宅开发高于总体规划规定的密度；任何开发需对原有总体规划的区划规定进行调整。

　　发展税的作用在于可以控制土地用途规划，另外可以引导市场主体参与城市开发，最为重要的是通过对开发商因规划而产生的余利征税，有效的将外部效应内部化，从而避免公共利益的损失。第二，从交通要素优化来看，1971 年，新加坡在第一个概念规划中采用环状加卫星新城的总体规划，通过大容量快速交通系统连接居住区、工业区和商业区。第三，从城市功能区定位来看，水源的生态保护区是总体规划的核心区，禁止任何开发活动；城市中心在南海岸的中部将发展为一个国际性的经济、金融、商业和旅游中心；沿着快速交通走廊（大容量快速交通体系和高速公路），形成兼有居住和轻型工业的新市镇，市中心的人口和产业将疏散到这些市镇；一般工业集中在西部的裕廊工业区；国际机场位于本岛的东端。

　　总之，通过城市规划对城市空间要素的优化配置，为新加坡的经济发展提供了持续动力。其次，城市规划中公共利益也反映在公民生活的舒适度，这包括城市环境、公共基础设施建设、生活质量等。新加坡的城市规划是重视公民生活质量的典范。2001 年制定的概念规划提出将新加坡发展成 21 世纪繁荣的世界级都市的目标。2011 年修订的概念规划强调继续致力于创造一个高质量的生活环境，战略性的支持人口和经济增长，同时确保每一个新加坡人都能拥有高质量的生活环境。

　　2、保证了决策的科学性与民主性。

　　分析城市规划中公民参与和决策科学性与民主性的相关性，首先要澄清几个理论问题，即决策科学性与民主性的定义、评价标准和四个认识误区。第一，科学是指对客观事物规律性的认识。科学的这一属性要求决策主体能实事求是的认识客观事物，并从若干可供选择的方案中选择最优。那么所谓决策科学性是指决策主体充分利用现代科学技术知识、方法和手段，特别是政策科学的理论和方法来进行决策，并利用科学合理的决策程序。决策民主化是指保证决策的利益相关方或者代表以及有关问题的专家能够充分参与决策的过程，在决策中反映他们的利益、要求和意见，并在决策系统及其运行中形成民主的体制、程序和氛围。

　　决策民主化包括决策目标的民主和决策方式的民主两个方面，前者决定了决策的出发点和落脚点，后者决定了决策的实现路径。第二，检验一项决策是否符合科学性与民主性的要求，必然需要评价标准。决策的科学性首先要求政治决策系统是科学的，一个完整的决策系统主要包括信息情报系统、参谋咨询系统、中枢决策系统、政策执行系统和反馈系统。其次，决策的程序要制度化，防止人为因素的干扰。最后，决策的方法要科学化，要运用信息论、系统论等现代科学技术和先进的技术手段，不断提高决策的技术含量。

　　决策的民主性主要有两种表现形式：

　　参与人数的多寡和意见最终被吸纳的程度。一般而言，参与决策的主体层次越多、人数越多，决策的民主性越有保障，具体到城市规划中，政府部门、相关专家学者、房产开发商、建设商、普通公众以及相关利益集团参与的人数越多，决策越能够吸纳多人的智慧和观点。另外，按照阿恩斯坦的市民参与梯子理论，执行后操作和合作式参与都导入了公众的参与，但是参与的水平和效果多不相同，原因就在于公众的意见多大程度上被纳入最终的决策。第三，实践中人们对决策科学化与民主化存在以下四个误区：决策科学化等于决策结果的正确化，民主化的决策都是最优决策，决策民主化是决策科学化的前提，经验决策与科学决策、民主决策背道而驰。现实中争论最大、亟需解决的是公民参与的限度问题。城市规划中政府及有关部门、有些专家过分强调城市规划的专业性，认为人们往往为了自己的私利而参与，比如在城市拆迁中获得巨额补偿款、城市功能区规划后因土地增值而获得的收益、交通站点、历史建筑、公园等城市基础设施和生态系统规划后而带来的生活便利等，因而抱怨公民参与的无序状态阻碍了城市规划的编制和执行。与此同时，人们认为政府在城市规划中忽视了他们的感受，人们只是在被动的参与城市规划，政府的城市规划有赚土地出让金之嫌，政府并没有很好地照顾人们的利益，因而人们对城市规划颇有微词，在其编制和执行中也不配合，甚至暴力反抗。综上所述，无论在理论研究上还是现实实践中，平衡城市规划中公民参与的限度以保证决策的科学性与民主性意义重大。笔者认为要重视决策系统建设、完善决策制度与程序、运用科学决策方法和突出决策反馈机制建设。

　　需要强调的是，决策科学性和决策民主性之间存在一定的紧张关系，如何平衡两者非常关键。对于城市规划而言，涉及何种层级的规划就需要与之相应的公民群体参与，哪类信息需要告知或者需要公民的知晓，即正确处理民主与集中的关系，这些都是在实际规划决策过程中需要考虑的。

　　新加坡城市规划中合作式参与较好的平衡了决策的科学性与民主性。其主要表现为形成了深入了解民情、广泛汇聚民智、重视专家专长的政府主导型决策机制。首先，新加坡重视决策系统的建设，在中枢决策系统建设上，新加坡通过国家发展部及下属的市区重建局全权负责城市规划的编制及执行工作，市区重建局总规划师牵头领导总体规划委员会协调城市规划的所有事宜。总体规划委员会涉及国家发展部、环境部、贸工部、国防部、社会发展部、土地管理局、建屋发展局、经济发展局等部门；在专家咨询系统建设上，政府邀请有关专业组织和专家担任开发控制委员会成员，专业组织包括规划师协会和建筑师协会，专家不仅包括本国专门人才而且邀请国际知名的规划大师担任顾问或者直接参与一些地区的城市规划工。其次，新加坡重视决策制度的建设，决策之前，法律先行。1990年制定的规划法（Planning Act）及其修订案从法律层面规定了公民参与的程序、途径。这样确保了公民能够在规划的三个层级（概念规划、开发指导和开发控制）都可以发出自己的声音，表达自己的利益诉求。最后，新加坡重视反馈制度的建设，同其他一些国家相比，可以说公民参与的制度、程序具有相同性，但是最后实际效果却大不一样。这其中原因就在于新加坡政府能够将公民的有益建议真正融入到规划当中，并且政府是真心实意的与人们沟通，听取他们的意见。政府与公众的关系并不是"针尖对麦芒"的冲突关系，而是相关各方为了新加坡集体的利益，在实现共同价值追求的过程中追求每个人的幸福。