合作式公民参与的影响因素分析

　　二、 合作式参与的影响因素分析
　　
　　研究"合作",首先要分析"冲突",冲突和合作贯穿于人类社会，而且冲突可能有助于消除某种关系中的分裂因素并重建统一。

　　合作式参与是各利益主体利益博弈的结果。利益博弈就是将利益冲突限制在一定范围之内并使之有序化的过程。因此，研究合作式参与的影响因素的思路之一就是分析各利益主体博弈的动机、资源与行动。

　　从政治系统分析的视角看，政治体系本身很大程度上是由"环境"造成的，"环境"是影响公民参与的水平重要因素。

　　政治系统通过"输入"和"输出"来维持系统的生命和稳定，并达到与环境之间的互动。具体而言，公民在某一价值的指引下将自己的需求（demands）和支持（supports）输入到政府决策中，需求来自于欲望，所有对于个体利益或者整体利益的主张、兴趣、偏好，甚至包括舆论、意识形态和动机等等，他们都经过结构机制和文化机制转变成对政治系统有具体影响的需求。

　　城市规划中政府出于满足复杂的个体需求与从个体利益那里获得其合法权威的境地。输出是一种权威性的分配活动，表现为决策的制定和执行。环境-----社会、经济和政治-----又起到双重作用，一方面"输出"作用于环境；另一方面它又通过反馈机制影响"输入".在这里，反馈起到了关键作用。因为正是反馈机制的作用才使得政治系统的互动具有生命力，从而避免了一次性博弈的发生。总之，作为政治过程的城市规划具有自身的系统特征：一是城市规划共同体内成员政治互动，使城市规划具有强烈的行为特征，城市规划必然有行动和执行实施；二是城市规划是与城市空间资源使用有关的特定的互动行为，是与城市空间资源价值的社会性权威分配有关的互动行为；三是城市规划对资源进行分配的功能必须建立在制度和政治合法性的基础之上；四是城市规划政治系统需要特定的制度性安排和非制度性安排。

　　综上所述，研究新加坡城市规划中公民参与的影响因素，就是要分析社会、经济和政治因素的作用及发生机制。

　　一般地，影响公民参与的主要因素有经济环境、政治环境和文化环境。

　　具体到城市规划中公民参与的影响因素，主要包括公民组织化程度、政治心理和体制、经济因素。上述分析模式具有宏观性、普遍适用性的特点，因而对于我们分析新加坡的案例具有指导意义，同时也需要我们在其指导下进一步聚焦，梳理影响新加坡合作式参与的影响因素。

　　基于上述思考，本文采用系统分析，认为影响合作式参与的因素有实体子系统、制度子系统和观念子系统三个方面。

　　（一） 实体子系统：

　　实体系统是影响公民参与水平的决定性因素。实体系统包括交通、通讯、市民收入水平、城市经济发展水平、信息等，它是公民"能够参与"的外在条件，是公民参与城市规划的经济基础。实体系统不仅决定了做什么样的城市规划，更重要的是决定了谁做城市规划，如何做城市规划。从静态来看，实体系统的主要要素，如居民收入水平、交通通讯、信息，决定了公民参与城市规划所拥有的决策资源。居民收入水平高那么意味着公民有更多的闲暇时间参与到城市规划中，越能感受到城市规划对自己生活质量的影响。城市交通通讯发达，那么公民可以更方便的参加听证会、座谈会等活动。信息共享则可以最大程度的消除政府、专家与普通公民之间的信息不对称，公民也可以平等的与城市规划的专业人士对话。从动态角度看，实体系统的主要要素的影响程度是不同的。总体来说，居民收入水平是最重要的要素，但是在不同时期、不同阶段其他要素也起到关键作用。

　　比如，现阶段随着互联网的普及特别是移动互联网的发展，较高程度的信息共享可以很好地弥补普通公民城市规划专业知识的不足，同时克服交通等困难，人们可以通过一个论坛、一个线上活动就可以实现参与。

　　在实体子系统方面，影响新加坡"合作式参与"的主要因素是较高的经济发展水平、发达的信息通讯。

　　1、经济发展水平高。

　　更高水平的社会----经济发展或者更高水平的社会---经济平等的确导致更高水平的政治参与。

　　可以说高水平的公民参与必然有高水平的经济发展水平作为基础，这一点在新加坡尤为典型。换言之，新加坡"合作式参与"是以较高的经济发展水平作为支撑的。新加坡自建国以来，经济发展始终保持高速增长，2013年新加坡国内生产总值达到 2957 亿美元，人均 GDP 更是达到 54776 美元。依据人均 GDP 超过一万美元，社会经济水平达到一定程度的标准，新加坡早已步入发达国家前列。新加坡经济发展战略也始终在调试、优化。建国初，新加坡还是凭借优良港口优势，发展以锡矿石、橡胶等原材料的转口贸易。1965 年以后，新加坡调整了经济发展战略，提出发展出口导向型经济，通过改善投资环境吸引国家投资。在这一阶段，新加坡城市规划正式进入了一个较快的发展阶段，最终形成的环形加卫星城镇的规划方案也是紧紧围绕如何更好地开工建厂，吸引投资。1973 年以后，随着劳动力紧缺、经济结构不合理等问题的出现，新加坡又适时发展高附加值产业和高端技术产业。此阶段城市规划的一个特点是对中心商务区的开发。1986 年以后，新加坡面对亚洲金融危机的冲击，大力发展信息产业，打造知识型经济。总之，新加坡这几十年的经济发展为公众参与城市规划提供了现代化物质条件，"合作式参与"的产生深深扎根于发达的经济，较高的居民收入水平之上。高水平的居民收入使得绝大多数公众能够摆脱对社会、家庭的依赖，进一步增强了人们的独立自主能力，同时也增强了人们对参与的诉求。

　　同时，高度发达的经济水平提高了人们受教育的程度和水平，使人们可以了解和掌握更多的政治知识，增强政治分析和判断能力，并在参与城市规划决策中不断成熟。新加坡经济发展成效显着的重要原因之一是教育改革和经济建设的互相配合，无论是建国初制定的第一个发展计划（1961-1965），八十年代"经济重组"政策，还是跨世纪后制定的《新加坡：新的起点》战略，每一个阶段都需要人才资源，特别是高技术人才、职业技术人才的支撑。

　　目前新加坡拥有 350 多所中小学、十多所初级学院、一所高中、3 所工艺教育学院、9 所公立高等院校，识字率达到 97%（15 岁以上）。由于教育体系的完善，新加坡公民的教育背景使得他们能够在听证会、座谈会上表达意见。而且，借助新技术能够更加便捷的实现参与式互动。比如，2013 年 11 月新加坡城市规划展览馆新上线了移动客户端，利用多媒体现实增强技术普通居民可以通过 IPAD、智能手机直接透过屏幕看到沙盘呈现的未来城市规划。政府借助技术手段将抽象的、难以描述清楚的规划方案具体形象的展示出来，这种更具互动性、生动性、信息共享性的方式体现了新加坡城市规划中集思广益的规划理念。

　　最后，经济的发展扩大了政府的职能，使得政府能够在更大范围和程度上对人们产生影响，而人们为了维护自己的利益诉求，也必然更加主动参与到城市规划中，以便影响政府的决策。虽然新加坡政府是一个"强势政府",但是不能认为新加坡对城市规划过度干预。公民应当是城市规划的直接参与者，城市规划的价值判断必须与城市居民的利益取向相一致。新加坡高度发达的经济水平促使政府、公民都积极参与到城市规划中。首先，新加坡政府在城市规划中起主导作用。

　　新加坡经济发展的资源禀赋决定了公共部门站出来平衡各方需求。新加坡是世界上唯一的城市岛国，在 718 平方公里的土地上既要维持 547 万人口的基本生存需要又要为国家经济发展提供持续动力，所以必须要慎重的做好长期规划，才能实现可持续发展并保持国家发展的生机和活力。其次，新加坡公民也主动参与，力图影响政府决策。传统观点认为市民把自己对城市规划的权力委托给了政府，从而不再参与到复杂和技术性的程序中，当他们发现自己的利益收到了侵害的时候，她们自然会重新介入到城市规划过程中来。新加坡的案例表明即便是公民将权力让渡给政府了，公民也应该全程参与到城市规划中。因为公民的广泛参与将有助于实现开放、活力、适于人居住的生产生活环境，而这也正是公民共同利益价值追求的体现。新加坡南路山脊的规划设计，从 2002 年开始策划直到 2012年才将规划变成现实。其中城市景观新作 Henderson waves 和 Alexandra arch 步行桥将城市南部连接成了九公里长的绿色不间断通道，体现了新加坡开放、多元的花园城市特点。总之，新加坡国家固有资源禀赋和经济发展水平决定了城市规划中政府的主导性和公民参与的合作性。

　　2、发达的信息通讯：新媒体。

　　"合作式参与"的主要特点是参与主体----政府和公民---地位的相对平等。除了高经济发展水平以外，影响新加坡城市规划中"合作式参与"的因素还有发达的信息通信技术---新媒体。前者使政府并不依赖土地财政，也没有大房地产商可以垄断房地产市场；后者通过信息平台的建设，最大程度的消除参与各方信息不对称的困境。

　　新媒体对新加坡"合作式参与"有两方面的影响。第一，新媒体使公民的参与方式便捷化，参与主体的扩大化、平等化，参与的互动化。新媒体是依托于信息网络技术、卫星技术、数字终端的新的媒体，主要有计算机网络、无线通信网、卫星等渠道以及电脑、数字电视、手机等移动终端。

　　比如名为"虚拟新加坡"（virtual Singapore）的新平台，它能为居民提供全国三维综合地图，也可以供城市规划师使用，以便研究新建筑发展对周边环境的影响，更重要的是此平台还吸引居民参与建设，公众可提供照片或者视频，丰富平台的数据库。

　　再比如，"怎样才能在车水马龙的市中心步行时有舒适和快乐的体验？",这是新加坡城市规划追求的目标之一。为此新加坡政府通过与某专业实验室合作，试图开发出一套能分析步行适宜度（walk ability）的工具，以进一步改善步行空间，为行人创造更佳的步行体验。在这项研究中，公民在移动端的反馈信息是此项目开发最重要的数据来源。第二，新加坡的新媒体现状决定了其"合作式参与"的有序性。新加坡严格的媒体管制把公民参与网络参与纳入政府许可的政治框架内。新加坡通过完善《广播法》，制定"新媒体安全观"政策，培育理性的新媒体公民参与文化，保证了"合作式参与"的有序。

　　当然，新媒体的发展对新加坡城市规划中的公民参与提出了挑战。网络参与的多元化、自发性、突发性等特点决定了参与一定程度上不能人为控制。目前来1理特别是城市规划中的影响还有待观察。

　　（二） 制度子系统。

　　制度系统是影响公民参与的主要因素。作为"硬件系统",它对公民参与的影响更为直接和具体，这主要表现在制度系统界定了公民参与城市规划的方式和范围。制度系统主要包括完善的法律保障和发达的组织保障两个方面。法律保障方面，法律法规的明文规定确保了公民参与城市规划的合法性，而且对政府法定权力做了详细规定；组织保障方面，将公众个体参与纳入到组织机构来，把个体的利益诉求通过组织表达给政府，通过提高组织化水平，有效解决集体行动的困境。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中指出"立法措施、政府制度，特别是对本民族传统规范的阐扬则可以人为地抑制民众参政的希求。让扩大政治参与水平与完善政治制度化之间求得最佳值。"总之，法律保障从"法"的方面规范了政府的"自由裁量权",使公众"应该参与";组织保障从组织平台建设方面提高了公众参与决策的效果，使公众"能够参与".

　　1、完备的法律保障。

　　首先，相关法律法规的完善与否决定了公民参与的合法化水平。就新加坡而言，《规划法》确立了公众参与的主体地位，明确了公众参与的实质性内容和构建了公众参与的四大平台。新加坡第一部有关城市建设《市政法令》出现在 1887年。1959 年颁布《规划法令》，建国以后为了满足新加坡经济社会发展的需要，新加坡颁布了一系列城市规划法令，其主干法是《规划法令 1990》，从属法规包括《总规编制内容和报批程序》、《开发申请规划条例与实施细则 1981》、《用途分类的规划条例 1981》、《关于开发授权的规划通告 1963》和《关于开发费的规划条例 1989》。

　　这样构建起了规划法令、土地法令和土地租金限制法三大法律保障体系。这些规划法令对"合作式参与"的影响有：一是明确规定了城市规划的参与主体有城市规划行政主管部门----市区重建局及相关部门，社会大众和私人机构。与日本、德国和英国等规划法比较发达的国家相比，新加坡城市规划中公民的主体地位更多元、更平等。其中原因在于政府不依赖土地财政，也没有大房产商垄断房地产市场。二是明确了公众参与的实质性内容。在规划项目可行性研究阶段和项目实施阶段，公众听证会、座谈会、网络调查等收集到的民意会被纳入该项目之中，不管是新加坡人还是外国游客，走在新加坡的城市街道上总会感觉城市并不拥挤，舒适感极强。这是因为新加坡做"组屋"建设、公园绿地改造等项目可行性研究时充分考虑民意，体现出人性化的特点。三是构建了公众参与的四大平台，即对话平台、展示平台、网络平台和教育平台。《规划法》规定对话平台应包括行政性对话、自由式对话和公开式对话。行政性对话主要有听证会，自由式对话主要是城市规划部门定期或不定期举办的专家讨论会、座谈会，公开式对话主要是政府通过新闻媒体将规划的详细内容公布与大众知晓。

　　其次，完善的法律法规体系明确了政府的职责与权力，保证了公民对其的监督与制约。"合作式参与"之所以成为"合作"是因为参与主体的相对平等。城市规划中问题最严重的往往是强势政府完全主导规划的全过程。新加坡在避免这方面有可借鉴的经验。《规划法》授权城市规划行政主管部门管制所有土地的发展，规定总体规划提呈、批准以及修改规划的形式、内容和程序。

　　对政府权力与职责的明确有两方面的作用。一是保证了公民对政府及相关部门的监督。特别是对政府在城市规划中"自由裁量权","自由裁量权"体现了城市规划公共行政官员用以做出决定的标准所具有的政治性质和政治偏好，它涉及公平与效率。

　　法无授权不可为，法定职责必须为。二是保证了城市规划的延续性。城市规划的特点之一是它具有长期性，小到社区改造项目大到国家整体的概念规划，规划的编制、执行和反馈往往长达数年乃至数十年。通过完备的法律法规可以使城市规划"一张蓝图绘到底"、"一茬接着一茬干",即使政府的领导人更迭也不会"另起炉灶",这样保证了城市规划的连续性与稳定性。

　　最后，具有可操作性的法律法规保证了公民参与的程序化，限制了其制度外参与。"合作式参与"是一种共识基础上的制度内参与。制度内参与是指公民在制度框架范围内参与公共政策的制定与执行的方式。超出制度框架范围之外的公民参与就是制度外参与。

　　除了强势政府主导这一问题外，公民参与城市规划常常出现的另一问题是公民参与的非理性化。这种非理性化参与的原因在于公民没有正当的渠道、机制表达自己的合理诉求，只得通过制度外的形式，比如上访、闹事等，维护自己的利益。《规划法》规定：在规划项目可行性研究阶段，必须启动居民通告和协商机制，实行四邻意见制度；在规划项目审批中，开发商必须将项目有关材料信息告知公众，公众在此阶段提出各自的建议，政府需要通过座谈会收集、汇总各方意见；项目规划公示制度；规划复议制度；项目评估反馈机制。

　　2、组织保障。

　　新加坡健全的政府组织、专业团体以及社区组织提高了公民组织化水平，整合了公民个体的利益诉求，为公民与政府及相关部门的合作奠定组织基础。

　　第一，新加坡政府组织在规划信息公开、公众意见反馈方面影响公民参与的效果。城市规划的宏观性、全局性和专业性决定了政府必须在公民参与城市规划中积极作为。新加坡在政府组织建设方面设立专门总体规划委员会和开发控制委员会，开发控制委员会包括了专业组织（规划师协会）和公共部门的代表，设立公众意见收集机构，专门分析研究公众就 55 个规划分区的意见，设立规划信息公开机构，专门就分区规划前景、控制参考指标、土地使用强度、发展密度、建筑高度和容积率等信息向公众解释，设立公众咨询投诉机构，建设城市规划展览馆以方便公众获取城市规划的有关信息。

　　第二，新加坡专业团体（规划师协会和建筑师协会等）为公民参与提供了技术知识条件。专业团体对城市规划的项目做出解释，引导和组织公众在城市规划编制、执行和反馈全程性参与。此外，专业团体可以促进城市规划理论等学术性成果转化以及为公众提供咨询服务。

　　第三，新加坡社区组织是公民参与城市规划的主要组织依托。"合作式参与"中公民的参与以社区组织参与为主，个体参与为辅。在人民行动党一党执政背景下，新加坡的社区组织不可避免的会受到政党的渗透。虽然新加坡的社区建设以政府为主导，在政府强有力的制度、法律、组织和财力支持下，社区组织具有官方和半官方的性质。

　　但是社区组织并不是只有自上而下的宣传、教育功能，同时它还有自下而上的汇集民意的作用。隶属于国家发展部的新加坡市镇理事会是公民参与城市规划和城市管理的主要社区组织。以新加坡的马林百列市为例，其市镇理事会除了有 7 位国会议员外，其余理事都是从居民中选出来的社区基层领袖。而且市镇理事会每 2 个月左右开一次理事会会议，理事与居民就城市规划中的问题展开商讨。

　　（三） 观念子系统。

　　观念系统作为"软件"系统对公民参与城市规划具有指导作用。观念子系统包括两个方面：社会价值观层面和个体素质层面。社会价值观是指一个国家的主流价值追求，个体素质方面主要是指个体政治参与的积极性、能力、素质等。从政治系统的视角看观念系统就是公民文化。美国政治学者阿尔蒙德和维巴在《公民文化》一书中首次使用此概念，公民政治文化可以分成地域型文化、臣民型文化和参与型文化。政治文化对政治主题的政治心理、政治观念、政治意识和政治倾向等产生着深刻的影响。一般来说，参与型政治文化下的公民政治参与的意识高，政治参与的要求强。

　　"合作式参与"的价值取向是以公共利益为导向的。新加坡城市规划中观念子系统对其影响：以共同体主义为核心的社会价值与合作式参与价值取向的契合；较高的国民素质。

　　1、共同体主义与"合作式参与"价值取向的契合。

　　城市规划从技术选择到政治过程。城市规划一直具有改造社会的意义，如空想社会主义者莫尔所构建的乌托邦。但是工业化进程的加快，城市规划技术性属性被夸大。比如上世纪五十年代以前，城市规划一直被认为是规划师的工作。规划师在做城市规划时扮演"沟通者"和"代表"的角色，即城市规划专家站在公众和政府中间，凭着自己的道德良知和职业素养，代表公众做出决策，这种决策被认为是代表和体现了公共利益的。五十年代以后，随着城市发展进程的加快，西方许多学者敏锐的观察到了缺少了公民参与的城市规划的弊端，于是城市规划的政治性便应运而生。通过市民参与梯子理论和辩护性规划理论等理论的阐释，城市规划是政治过程而非技术选择的观点被人们普遍接受。

　　同时，公民参与作为一种政治活动行为必然受一定的政治价值所影响。作为城市规划中公民参与的一种类型，合作式参与的价值取向是社会性的，追求公共利益的。它所追求的是社会平等、社会公正、社会稳定、社会安全，良好的生活环境，人与自然和谐的关系。正如 1981 年国际建筑师联合会第十四届世界会议通过的《华沙宣言》所言，城市规划、城市建设的共同目标是探索并满足人们的各种需求，改进所有人的生活质量。但是我们观察有的国家，特别是一些发展中国家，公民参与成了一种为自私自利所驱动的短视行为。且不说政府为了"政绩",忽视当地经济水平和老百姓诉求，通过"土地财政"搞一些不切实际、不科学的城市规划，在规划执行中强拆、乱拆。房地产商、建筑商为了谋取房产暴利，不正当的干预规划决策。居民为了获得超额拆迁补偿补助，通过制度外途径表达不合理诉求。这样的后果是城市规划彻底沦为利益争夺场，弱势群体的权利无法得到保障，社会怨气积累，社会矛盾激化；从区域看各行政区各自规划，造成产业同质化、交通等基础设施的重复建设。形象的说，"要设立公交站点，但不要放在我家门口"、"个体、某区域的理性，集体、全国范围看是非理性的".总之，合作式参与的价值取向是社会性的，那么必然要求公民政治文化也是以公共利益为目标的。

　　新加坡政治价值的核心是共同体主义。共同体主义是东方儒家文化同西方普世价值结合的产物。它在尊重个体的同时强调共同体的优先性，同时支持政府应在实现公共利益上发挥积极作用，最后重视协商共识，合作比冲突更利于社会稳定。新加坡的社会价值建设也经历了两次转变：建国初，为了国家生存需要，新加坡在人民行动党的领导下向社会灌输了精英主义、生存主义思想；上世纪九十年代以后，随着人口的代际更替，新加坡政府又更新了社会价值观，1988 年李光耀提出"儒家伦理",1991 年发布《共同价值观》白皮书，其核心观点是强调社会为本，注重协商共识。值得我们思考的是，儒家传统文化是否有利于政治参与？一些学者认为儒家传统文化阻碍了公民政治参与，如王绍光认为传统文化"义务本位"而非"权利本位"的特点阻碍了民众的参与，但并不影响知识分子-士大夫的政治参与。

　　新加坡面对国内族群多元、华人居多的现实，吸收了儒家文化中的社会为本、以民为本的理念，同时借鉴西方自由、平等、民主等价值理念，形成了别具一格的共同体主义。

　　共同体主义与合作式参与的价值取向契合，塑造了公众参与城市规划的政治态度、政治心理。一般来说，参与型政治文化能够提高公民政治参与水平，扩大政治参与范围。正是共同体主义的影响，使新加坡公众在参与城市规划中在公共利益下追求自己的利益诉求的政治心理、政治态度。首先，社会为本的理念使公众信任政府并支持政府的决策。从新加坡城市规划管理体制看，国家发展部及其下属机构市区重建局总揽城市规划的编制和执行工作，市区重建局通过总体规划委员会协调几十个政府部门的工作，这样形成了"全国一条线"的规划管理体制格局。其次，强调共识协商的理念鼓励公众的参与。如走进 URA 新加坡城市再开发总署的规划设计展览馆：就会看到"Our mission is to make Singapore a greatcity to live, work and play in"的标语，而他们的一个重要理念是"making choicestogether"-----社会大众，政府部门，私人机构共同参与做出决策，才会创造一个平衡经济和环境需求的，传承文化和历史文脉的，充满活力的多元化、国际化城市。

　　2、较高的国民素质。

　　国民素质决定了公民参与城市规划维护自己权益的意识，公民的受教育水平、对城市规划等公共事务的关心度和判断力也影响了公民提供建议的能力、质量和效果。

　　较高的国民素质为新加坡公众"合作式参与"提供了主观条件。早在 1990年，新加坡的识字率就达到 90%,具有中学以上教育水准的人占 39%.

　　除了受教育水平外，较高的国民素质还体现在公民参与城市规划的知识、技巧和技术上。

　　通过市镇理事会举办的各种形式的座谈会、听证会、讨论会，NGO 组织（规划师协会等）举办的宣传咨询以及社区组织的倾听民意活动，公众熟悉了参与的流程、方式和方法。

　　（四） 系统诸因素的互动。

　　"合作式参与"是新加坡实体系统、制度系统和观念系统互动的结果。实体系统决定了城市规划公民参与的制度系统，进而决定观念系统；制度系统是公民参与决定了意识系统的水平高低，并对实体系统具有反作用，会促进或制约实体系统的发展；意识系统对相关法律法规的制定具有指导作用，它对实体系统的影响主要通过制度系统产生的。

　　观察新加坡自建国以来公民参与城市规划的三个阶段，实体系统、制度系统和观念系统的影响力是不同的。建国初面对马来西亚等国家的经济打压，新加坡调整转口贸易经济模式转向出口替代发展模式，此时相对落后的经济发展水平和经济发展的强烈需求促使政府在城市规划中起到完全的主导作用，公民参与的制度建设处于初创期，公民参与的意识刚刚萌芽。上世纪八十年代，新加坡处于公民参与建章立制阶段，此时规划法、土地法、市区理事会等制度建设极大的促进了公民参与的范围与水平。进入二十一世纪，随着人口的代际更替、公民参与意识的高涨及新媒体的普及，观念系统起到了推波助澜的作用。