公共政策与协商民主的关系探究(2),公共管理论文

　　三、提高协商民主对公共政策制定公信力的路径
　　
　　协商民主有助于优化公共政策的制定，特别是促进公共政策的”公共性“,使其更加符合广大人民群众的利益和诉求。但是，现实生活中，公共政策制定中协商民主的实践还远未达到尽如人意的地步，人们就社会主义协商民主在政策制定中的意义和作用还在争论。例如，有的海外学者慨叹中国地方层面的协商与决策的关联性无法向更高层面上扩展（15），当然也有人强调，这种认为中国的协商民主只能存在于较低政治层面上的观点，”与协商民主理论的内涵是相反的，也不符合中国的政治实践。中国的协商民主事实上存在于各个政治层面“.（16）无论是褒扬还是担忧，甚至是批评，中国的社会主义协商民主总还是要在公共政策制定中发挥其应有的作用，我们可以从以下几个方面，利用协商民主来优化公共政策的制定：
　　
　　第一，加强政策制定过程中公共议题提出和形成的民主协商。每项公共政策都有针对性，它的制定缘由来自于公共议题的形成和提出。由于决策权掌握在公共权力机关，公共政策主要受公共权力机关的影响。特别是在中国，中国共产党的长期执政地位，很多时候决定了其在公共政策议题形成中的支配性地位。有学者指出，”在多数情况下，党的有关组织拥有政策的实质决定权，政策问题的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机关内部的制定性信息收集系统“.有些时候这也带来了”政策问题界定的准确性差、公民参与政策选择的渠道少、政策选择的随意性较大“（17）等缺点。近些年来，不少地方政府在制定政策前也会采取”听证会、咨询会“的方式来获得公众意见，但”一般常见的是，政府决策在先，政府已定价格、政府已定市场地址等，然后召开听证会或协商会议，协商的结果有可能只是论证政府决策的重要性，或适当修正某些东西“.（18）必须肯定，党和政府绝大多数公共政策制定都反映了解决社会普遍问题的要求，但也不排除一些公共政策忽视公共需求的可能，否则就不会有公共政策引起争议甚至激起众怒的事情发生。从公共政策制定看，一般有两种情况。一种是少数人动议，形成共识后得到多数人支持，然后形成公共政策。另一种是多数人动议，少数人反对，但由于公共权力机关主导以及结果的程序规定，多数人动议不能形成公共政策。这两种情况都是正常的，但公共议题是把握社会公共需求的切入点，不管是多数人动议还是少数人动议，必须加强协商民主对公共政策议题形成和提出的影响。改革开放以来，特别是进入21世纪以来，中国经济快速发展，阶层分化加剧。不同阶层、不同群体所关注的社会问题各有道理，但很多时候政策诉求却相互冲突，党和政府必须使有限的资源尽可能照顾到最广泛的社会群体的利益诉求。这就要求党和政府在制定公共政策之前，首先要加强不同阶层、不同群体之间的沟通，通过民主协商的方式来确定最为紧迫的公共政策议题。
　　
　　第二，努力在公共政策制定中兼顾协商民主各种诉求表达的合理性与合法性。协商民主影响公共政策制定的作用在于表达利益诉求，一些诉求无论看起来是正当的还是不正当的，存在就具有合理性。公共政策制定绝对不能发生合理不合法的错误，依法执政要求严格按照法定程序进行公共政策制定。然而，制定什么样的公共政策本身不是由法律来规定的，合乎法定程序但却不合理的公共政策也必须加以避免。这里说的合理，意思是公平公正。法律讲公平公正是面向全社会而言的，而每个人情况各不相同，法律不可能兼顾所有人的具体情况，因此，合法与合理不是完全对等的。公共政策制定首先必须遵循法定的程式规范，但也必须重视合理性要求，防止将合法与合理割裂起来，以合乎法定程序而背离民众的合理要求，这样的公共政策不大可能得到人们的真正服从。协商民主有利于兼顾公共政策制定中的各种诉求，保证公共政策制定最大限度地符合民众的合理性要求。哈贝马斯认为，”只要任何一个具有言语和行为能力的主体都被允许平等地、自由地参与对话，免除了权力的干预和暴力的威胁，并能说出满足真实性、真诚性和正确性这三项有效性要求的话语，那么，这些交往主体之间通过对话的反复认证与协商，就能达成广泛的‘话语共识’“.（19）只有不同社会群体，尤其是那些直接受政策影响的利益相关者，有机会自由而平等地说出自己的想法，表达自己的合理诉求，这些想法和诉求在公共政策中得到切实的尊重和体现，他们才会真正地理解和遵守相关的公共政策。
　　
　　第三，强化公共政策制定中协商过程的公开性和协商意见的透明化。协商是一个博弈的过程，有问题需要协商，就意味着有不同意见的交锋碰撞。各种意见反映着不同的利益诉求，哪一种意见占主导或起决定性作用，可以分出博弈的结果。但协商不是决策，博弈过程有三种情况。一是协商成功，不同偏好转化成为共识；二是基本成功，多数人形成普遍意见，少数人保留自己的观点；三是不成功，各种意见相持不下，不能达成基本的统一。前两种情况有利于公共政策顺畅地制定，后一种情况导致公共政策制定的困境。协商民主对公共政策制定的影响不仅要体现为多数或普遍意见对政策抉择的推动，还要体现为少数和不同意见对政策抉择的帮助。协商民主是否充分和有效，人民群众民主管理和政治参与的知情权是关键，要使协商的形式参与变成过程参与，必须使协商过程和协商意见公开化、透明化。”公开性能够使公民审视协商过程。通过使支持政策的各种理由公开化，人民就能够对这些政策的前提和含义提出疑问。他们就有机会评论这些协商并指出可能的矛盾和事实上的疏忽。因此，公开性条件能够强化这样的观念，即每个人都有权知道和评判具有集体约束力政策的理论根据。“（20）公共政策制定中，协商情况应形成备忘录，让社会和群众充分了解公共政策制定中为什么做出这样的抉择，而不是那样的抉择，取此舍彼的道理在哪里。公开而透明的民主协商的意义还在于，它可以使人们了解别人的观点和诉求，发现利益共同点，或者在一定程度上修正自己的利益诉求以求得相对一致。马克·沃伦认为，”协商论理如能公开进行了，就可能创造或显示共同利益。简而言之，如果民主制度能促成公开协商，当可促成利益、偏好和观点的变化，这可能是解决政治争端所必须的。“（21）协商过程的公开化和协商意见透明化，还有助于提高责任性，使参与协商的主体认真对待每一次机会，协商之前切实做好问题调查，协商过程中能够做到有针对性的发言，增强民主协商的能力。
　　
　　第四，创新协商民主协商形式，树立公共政策制定中决策型协商的理念。切实的协商既需要平台，也需要恰当的形式。***在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出，”协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。“瑐瑢社会主义协商民主制度体系决定了其形式的多样性，但必须避免形式主义。尤其是对公共政策制定来说，形式主义的协商民主会损害决策的公信力。以往实践中，咨询型协商、沟通型协商、主导型协商的情况比较多，这些类型的协商固然需要，但创新公共政策制定中决策型协商民主形式十分必要。这里说的决策型协商，意思是把协商结果落实为决策，这就要求协商的过程没有事先的先入主见，不带有任何预设方案。协商虽然不直接产生决策结果，但应防止协商和决策两张皮，为形式而协商，协商过过场，决策另码事。公共政策制定取决于协商情况，使协商和不协商不一样、说了不是白说成为协商民主的常态，才能有助于增强协商民主的公信力。在既有的协商形式之外，应当认真对待基层人民群众中那些行之有效的协商方式，对之进行总结、提炼，进一步丰富中国特色社会主义协商民主体系，并用之于公共政策制定之中。
　　
　　注释：
　　①罗伯特·古丁、汉斯-迪特尔·克林格曼：《政治科学新手册》（下） ,三联书店，钟开斌、王洛忠、任丙强等译，2006年，第791页。
　　②托马斯·戴伊：《理解公共政策》（第11版） ,孙彩红译，北京大学出版社，2008年，第1页。
　　③约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆，1999年，第395 - 396页。
　　④卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，2003年，第121页。
　　⑤马德普：《协商民主是选举民主的补充吗》，《政治学研究》2014年第4期，第18 - 26页。
　　⑥《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
　　⑦王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期，第86 - 99页。
　　⑧Peter Bachrach and Morton Baratz,”Two Faces of Power“,A-merican Political Science Review,Vol. 56,No. 4（1962） ,pp.947 - 952.
　　⑨六种模式分别是：关门模式，动员模式，内参模式，借力模式，上书模式和外压模式。见王绍光《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期，第86 - 99页。
　　⑩阿伦·利普哈特：《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》，陈崎译，北京大学出版社，2006年，第191页。
　　（11）陈家刚：《风险社会与协商民主》，《马克思主义与现实》2006年第3期，第95 - 105页。
　　（12）Elster,Introduction,In Jon. Elster（ed） ,Deliberative Democra-cy,Cambridge:Cambridge University Press,1998,pp. 1 - 18.
　　（13）何包钢：《怎么联系决策与协商》，《学习时报》2008年7月14日第5版。
　　（14）***：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日第2版。
　　（15）何包钢：《怎样联系决策与协商》，《学习时报》2008年7月14日第5版；乔纳森·安戈、陈佩华、（香港）钟谦：《中国的基层协商民主：案例研究》，王可园、毛建平编译，《国外理论动态》2015年第5期，第71 - 81页。
　　（16）蒋政：《协商如何联系决策---与何包钢先生商榷》，《探索》2008年第6期，第179 - 183页。
　　（17）中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学亚洲管治研究中心：《中国公共政策分析》，中国社会科学出版社，2003年，第273页。
　　（18）何包钢：《怎样联系决策与协商》，《学习时报》2008年7月14日第5版。
　　（19）张翠：《民主理论的批判与重建---哈贝马斯政治哲学思想研究》，人民出版社，2011年，第96页。
　　（20）乔治·瓦拉德兹：《协商民主》，何莉编译，《马克思主义与现实》2004年第3期，第35 - 43页。
　　（21）马克·沃伦：《协商性民主》，孙亮译，《浙江社会科学》2005年第1期，第14 - 27页。
　　（22）***：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日第2版。