自媒体议程设置下政府政策的形成

　　本文以PM2.5事件为例，探究网民如何借助自媒体进行议程设置，并推动公共政策的形成。大家在相关论文写作时，可以参考这篇由学术堂整理，题目为“自媒体议程设置下政府政策的形成”的公共政策论文。
　　

　　原标题：自媒体的议程设置：公共政策形成的新路径
　　
　　摘要：新媒体时代，媒体议程、公众议程与政策议程的互动关系发生改变，传统的媒体议程设置理论可能不再适用。本文以PM2.5事件为例，探究网民如何借助自媒体进行议程设置，并推动公共政策的形成。通过对该事件自媒体议程设置过程中4名关键意见领袖的187条新浪微博进行文本分析，本文归纳了自媒体议程设置过程的主要特征，并提出自媒体议程与政策议程互动的新的“对话”路径。网民主要通过普及知识、表达态度、发起行动三种工具进行自媒体议程设置，名人、活跃者、普通网民所采纳的自媒体议程设置工具不同、影响力具有不均等性，但是，自媒体的社交功能将网民凝结成一个覆盖广泛、沟通即时的自组织系统，共同推动政府形成公共政策。不同于传统媒体议程，自媒体为公众开辟了一个主动的、自发的与政策制定者直接对话的路径，使公众议程能够更直接、更迅速地影响公共政策的形成。通过自媒体议程制度化，可能实现公共政策对公众诉求的及时回应和良性互动。
　　
　　关键词：自媒体；议程设置；意见领袖
　　
　　1 引言
　　
　　公众议程、媒体议程、政策议程的关系长期受到公共管理学和传播学的关注，是公共政策形成的焦点问题。从理论来看，Bernard Cohen的议程设置理论通过强调媒体在议程设置中的作用，形成“媒体议程→公众议程→政策议程”三阶段论[1].媒体议程通常被视为公民诉求的发声器[2],与政策议程形成互动关系。从实践来看，我国计划经济体制下的公共政策形成主要以政府为主导，即政策议程主导媒体议程，但是，社会转型带来了国家与社会关系的转变，媒体议程在公共政策形成过程中的作用得到重视。总体而言，学界、业界都对媒体议程与政策议程的互动关系给予了较多关注，公众议程或是通过媒体议程形成影响力，或是由媒体议程触发形成舆论，进而对政策议程产生影响。
　　
　　然而，随着自媒体（We Media）等网络技术的快速发展，每一位网民都可以拥有发出声音的渠道。此时，传统议程设置理论中“媒体议程→公众议程→政策议程”的理论框架已经不再适应自媒体时代的特征，自媒体的普及使得媒体议程与公众议程发生了交互和变化---网民作为公众重要而特殊的一部分，自己掌握了媒体的发声器。自媒体议程并不是媒体议程与公众议程的简单融合，一方面，基于传统大众新闻媒体的媒体议程仍然存在，另一方面，自媒体用户（即网民）仅是公众的一部分，自媒体议程并不代表全部公众议程。自媒体议程是一部分公众通过自己掌握媒体发声器，与政策议程进行互动，进而影响公共政策形成的一种新的路径。这种新路径与大众媒体议程的主要区别体现在，自媒体议程源于公众自发行为，体现公众的自发性和主动性。自媒体议程的议程设置特征与推动公共政策形成的路径模式，并不完全符合传统的议程设置理论[3],公众借助自媒体进行议程设置和参与公共政策形成的过程和机理还有待进一步的研究。
　　
　　身处自媒体时代的政府已经不能关起门来制定公共政策，公共政策的形成不仅是政策议程与传统媒体议程的互动，还要考虑到自媒体议程的影响。近几年涌现了诸多自媒体影响公共政策的案例，其中最为经典就是PM2.5事件，公众通过微博等自媒体渠道，推动政府以更快的速度出台相应的政策，PM2.5事件最终被写进了政府工作报告。本文选取PM2.5事件为例，探究公众如何通过自媒体议程设置对公共政策的形成施加影响。自媒体议程设置的过程体现出哪些特征？自媒体议程影响公共政策形成的路径模式是怎样的？这是本文关注的核心问题。
　　
　　下文首先综述国内外已有研究中传统媒体议程和公众议程的相关理论。通过对PM2.5案例的描述与分析，归纳自媒体议程设置过程的特征与影响公共政策形成的路径模式。提出通过自媒体议程制度化，实现公共政策对公众诉求的及时回应和良性互动。
　　
　　2 文献回顾
　　
　　自Mc Combs和Shaw于1972年提出议程设置以来，该理论逐渐成为最重要的大众传播效果理论之一[4].20世纪80年代开始，该领域研究进一步扩展，Dearing与Rogers提出议程设置扩展理论，将“公众议程”、“媒体议程”、“政策议程”纳入一个统一的框架进行讨论研究，将三者整合为一个完整的“议程设置过程”（Agenda-Setting Process）[5].王绍光认为公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题；而媒体议程是指大众传媒频频报道和讨论的事情[6].
　　
　　2.1 关于媒体议程与政策议程的研究
　　
　　媒体议程始终与政策议程紧密相连，大众传媒对立法、民主进程、社会机构等的影响也一直是西方学者所关心的问题。1922年，Lippmann在他的“Public Opinion”中就己经指出大众媒介在构建虚拟环境时起着关键性的作用[7].Lazarsfeld和Cohen也都曾在研究中发现大众媒介在赋予事件形象和引导公众关注中的重要地位。Mc Combs和Shaw对于议程设置假说进行相关实证性研究时明确地使用了“议程设置”这个概念，其基本含义为：“大众媒体注意某些问题、忽略另一些问题的做法本身可以影响公众舆论；人们将倾向于了解大众媒体注意的那些问题，并采用大众媒体为各种问题所确定的先后顺序来安排自己对于这些问题的关注程度。”媒体议程主要通过两种途径发挥影响：（1）通过知识扩散与塑形影响政策制定；（2） 通过舆论压力影响政策制定[4].美国政治学家Roger W. Cobb和Charles D. Elder指出，大众传媒可以通过扩大事件中的冲突，使事件扩散到更广泛的公众中去，从而让事件进入政策议程[8].
　　
　　2.2 关于公众议程与政策议程的研究
　　
　　Cobb和Elder从“政府-社会”视角提出并论证了政策议程创建的“阶段发展理论”[8].在他们看来，政策议程创建过程至少包括公众议程（系统议程）和政府议程（制度议程）这两个发展阶段。公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注并要求政府采取措施加以解决。政府议程是议程形成的第二个发展阶段，它是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注并准备将其提及正式制度安排内的政策过程。正常情况下，一个政策议程的提出过程是，某一社会问题进入公众议程，然后进入正式议程，最后形成政策议程。
　　
　　我国学者从权力结构的视角将政策议程的阶段分为政府议程和公众议程。公众议程的决策目标是自下而上形成的，本质上属于讨论议程。政府议程中的大多数问题往往是公共权力系统内比较关注的问题，其形成具有制度化的操作程序和运行方法。政策议程的设置向度往往会有交叉，很多问题可能并不经过公众议程而由政府主动列入议事日程并直接进入政策议程，更多的政策议程往往是自上而下的政府议程起主导作用。但是任何政策议程的建立都应该是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果[9].
　　
　　2.3 关于传统媒体议程与网络媒体议程的研究
　　
　　自2002年起，国外学者开始关注传统媒体议程与网络媒体议程之间的关系。很多研究表明，传统媒体议程能够影响网络媒体议程。例如，Lee等人以2002年世界杯赛为例，通过纽约时报等传统媒体与Google新闻讨论的相关分析，发现传统媒体会对网民产生议程设置的效果[10].Martin和Jason在印度的研究发现报纸与报纸网站之间的相关性非常高。以上研究较多关注了传统媒体议程对网络媒体议程的影响[11].Aikat和Debashis以9.11事件为例进行的研究则强调了网民议程与传统媒体议程的异同，例如，网民对焦点事件的关注比传统媒体关注的时间更短、在焦点事件的第一个星期网民议程与传统媒体议程高度相关[12].本文在此基础上，更加关注公众借助自媒体平台自发进行议程设置，影响公共政策形成的过程，而不仅关注传统媒体议程对网民议程的影响和网民的信息搜索行为。
　　
　　上述研究都将研究的重点放在了传统大众媒介的效果上，考察媒体议程设置对公共舆论及政策形成产生的影响。近年来，传统传播学议程设置中，媒体议程的功能解释力遭遇瓶颈，随着互联网、手机等新媒体的兴起和发展，特别是个人微博、个人日志与个人主页等学界所界定的“自媒体”（WeMedia）的新媒体形式快速发展，自媒体的议程设置逐渐为学者们所关注。Morris和Ogan早在1996年就提出，经典的大众传播理论是建立在传统媒体基础上的，也许并不适用新媒介[13].对新媒体环境下的媒体议程设置，通过研究发现，网络媒体比印刷媒体的注意力更为集中。在新媒体形式不断涌现的今天，议程设置效果的“时滞”（Time-Lag）大大缩短，从传统媒体的数周缩短为新媒体环境下的一周之内[14],表明在新媒体时代媒体对受众产生的影响较传统媒体环境下更为迅捷。而且，媒体议程与公众议程的边界开始模糊。已往研究只注意到作为组织机构的媒体“单位”本身（如报纸、杂志、电视等），而把公众作为受众继而去界定媒体议程与公众议程之间的相互作用。有学者认为，公众的议程设置很难直接对政策议程设置产生影响，网络虽然使公众通过营造舆论参与决策氛围，但舆论意见能否进入决策过程，公众议程能否与政策议程之间形成互动，媒体的关注与否是一个十分关键的环节。这实际上忽略了作为公众议程中非组织化部分的主动性影响，使得相关研究的解释力十分有限。
　　
　　3 案例讨论
　　
　　本文选取微博作为研究切入点，以PM2.5事件作为分析案例，以微博中的意见领袖作为研究对象，采用文本分析方法对自媒体议程设置的路径过程进行初步的探索。
　　
　　3.1 案例描述
　　
　　2011年10月以来，包括京沪在内的我国多地持续出现大雾天气，严重影响了居民的日常生活，引发了网民对空气质量给健康带来问题的担忧，也让一个专业性很强的词汇“PM2.5”进入公众视野。2011年10月，美国大使馆和北京环保局公布的环境空气质量数据不一致，引发媒体和公众对PM2.5的关注。2011年11月，北京更多的公众、环保NGO和媒体开始关注PM2.5数值变动，一些民间环保团体和个人甚至走上街头，主动去监测PM 2.5数据，并通过微博等自媒体对外发布监测数据，发起行动倡议。2011年11月，环保部征求《环境空气质量标准》（二次征求意见稿）意见。2011年12月21日，在第七次全国环境保护工作大会上，时任环保部部长周生贤公布了PM2.5和臭氧监测时间表，PM2.5监测全国将分“四步走”.2012年1月，北京市环保局已公布了PM2.5监测网络建设计划，将分三步走，并计划在年底前全部完成。2012年2月29日，时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，同意发布新修订的《环境空气质量标准》，部署加强大气污染综合防治重点工作。政府公布PM2.5监测数据的公共政策过程，也是公众通过微博等自媒体渠道表达民意，参与PM2.5政策议程设置的过程。
　　
　　在诸多自媒体影响公共政策议程的案例中，PM2.5案例具有较好的代表性。其一，事件影响的受众范围广。PM2.5事件是由恶劣环境引发的公共政策事件，大城市的雾霾天气影响了在城市生活的每一位公民，而且不少网民通过网络进行搜索，通过微博进行讨论。百度指数①显示，从2011年10月30日到2012年2月2日，网民通过百度搜索对“PM2.5”关键词进行检索的日均检索量达到2600多次，其高峰出现在2011年12月7日，当日网民关注度高达29553次。其二，微博发挥的作用大。如果说网民在百度上只能通过搜索“PM2.5”从而了解和学习雾霾天气的危害，那么网民通过社会化媒体则可以发表自己的观点，并且与其他网民进行互动。截止2012年6月20日，新浪、腾讯和搜狐微博上关于PM2.5的讨论总量已经达到4117430条②。其三，推动政策出台的速度快。从2011年10月底网络开始热议PM2.5到2012年2月初北京公布PM2.5数据的短短3个月，网民以非常激烈的讨论，推动北京市政府出台政策。
　　
　　2010年被誉为中国微博元年，作为典型的自媒体技术，微博具有广大的用户群体和丰富的用户内容。和移动终端相结合的微博，比论坛博客等工具更具有便捷性和用户黏性。选择微博作为研究的切入点，可以更加容易地发现自媒体议程设置的机制及其对公共政策形成的作用。新浪微博是目前诸多微博门户当中的佼佼者，关于PM2.5的讨论数量远远多于其他微博平台的讨论数量，截止2012年6月20日，新浪微博上关于PM2.5的讨论总量达到3796489条，是腾讯微博讨论总量的12.5倍，是搜狐微博讨论总量的225倍。
　　
　　本文从PM2.5事件自媒体议程的参与主体、议程设置工具和参与主体之间的互动关系，阐释自媒体议程设置过程的主要特征，并分析自媒体议程推动公共政策形成的路径模式。