论地方政府制度创新与环境保护

摘 要

　　可持续发展已成为中国社会发展的必由之路，影响可持续发展的诸多因素中，制度是最关键的；随着经济日益发展，环境污染问题也变得越来越严峻了。政府若发挥出自己应有的责任，一定能够使经济和环境协调发展，经济发展和环境保护相互促进，达到人与环境的和谐共处。本文将着眼于地方政府制度变迁、制度创新、政府将采取何种措施保护环境，以及如何通过政府的制度创新来实现对生态环境的保护。区域环境保护的好坏，关键取决于管辖该区的地方政府的环境保护姿态和对环境保护认识及重视的程度。故而，研究政府制度创新与环境保护，能够为建立和完善我国社会主义市场经济，促进社会的发展起到一定的作用。

　　关键词：地方政府；制度创新；可持续发展；环境保护

On the local system of innovation and environmental protection

Abstract

　　Sustainable development has become the only way for China's social development, andsystem is the most critical one during various influencing factors of sustainable development.Along with the economy developing day by day, the problem of environmental pollution isbecoming more and more serious. Once the Government bring their responsibility into play, itwill come ture that economy and environment develop coordinately, economic development andenvironmental protection promote mutually, and human coexist harmoniously with theenvironment . This essay will focus on local government system changes, system innovation, thegovernment's measures of protecting the environment, and how to achieve the protection ofecotope through the government's system innovation. The quality of the regional environmentalprotection mainly depends on the local government's attitude, level of knowledge and awarenessof the environmental protection. Therefore, to study the government's system innovation andenvironmental protection would play a certain role in the establishment and improvement ofChina's socialist market economy, and the promotion of social development.

　　Key words: Local Government; Institutional innovation; Sustainable Development;Environmental Protection

目 录

　　１.绪论

　　1.1 研究的背景
　　1.2 相关的研究综述

　　1.2.1 制度创新与环境保护的概念
　　1.2.2 当前的研究进展
　　1.2.3 评述与启示

　　2.地方政府环境保护制度存在的问题分析

　　2.1 地方政府自身存在的问题

　　2.1.1 强调局部利益,导致地方保护主义
　　2.1.2 强调短期利益，不利于可持续发展
　　2.1.3 影响中央政策的有效实施,阻碍改革进程

　　2.2 不合理的环境考评指标
　　2.3 缺乏统一的环境管理体制
　　2.4 执法机制和社会监督机制不够完善

　　3.地方政府与环境保护之间的关系分析

　　3.1 地方政府对环境保护的作用

　　3.1.1 地方政府对环境保护具有主导作用
　　3.1.2 不断制定与完善相关环境保护的制度促进环境实质改善
　　3.1.3 通过加强环境保护宣传增强人民群众的环境保护意识

　　3.2 环境保护对地方经济发展的影响

　　4.地方政府通过制度创新实现对环境保护问题的分析

　　4.1 地方政府通过制度创新实现对环境保护的动因和意义
　　4.2 地方政府通过制度创新来实现对环境保护的实例浅析

　　5.改善地方政府环境保护问题的对策

　　5.1 强化地方政府的环境保护意识
　　5.2 树立科学的绿色政绩观
　　5.3 建立统一的环境管理体制
　　5.4 环境保护手段要多元化、综合化
　　5.5 强化执法机制和社会监督机制

　　结 语
　　参考文献
　　致 谢

　　１.绪论

　　1.1 研究的背景

　　地方政府制度创新对现代社会经济发展越来越重要，可持续发展观对环境保护工作的要求也越来越迫切，可持续发展已成为中国社会发展的必由之路，影响可持续发展的诸多因素中，制度是最关键的；随着经济日益发展，环境污染问题也变得越来越严峻了。

　　政府若发挥出自己应有的责任，一定能够使经济和环境协调发展，经济发展和环境保护相互促进，达到人与环境的和谐共处。制度创新主体包括个人,团体和政府。其中,政府是最重要的制度创新主体。地方政府作为中央政府的分支机构，它依法管理一个较小区域内的公共事务,可以发挥中央政府不可替代的作用,因此,它理所当然地成为推动制度创新的主体。因而作为改革中制度创新的重要主体，地方政府的作用已越来越为人们所认同。

　　我国的社会转型实质上是一个制度变迁过程,大规模的制度创新促进了社会的巨大进步。[1]因此，迫切需要我们加强地方政府在制度创新这方面的研究。另外，环境污染是人类活动的结果，而作为环境中主体的人又总是生活在特定的环境中。环境保护，首先是区域环境的保护。由此看来，区域环境保护的好坏，关键取决于管辖该区的地方政府的环境保护姿态和对环境保护认识及重视的程度。故而，研究政府制度创新与环境保护，能够为建立和完善我国社会主义市场经济，促进社会的发展起到一定的作用。

　　1.2 相关的研究综述

　　1.2.1 制度创新与环境保护的概念

　　所谓制度创新，是指制度的变迁过程，是制度创新主体为获得潜在收益而进行的制度安排。地方政府制度创新，实质是一个制度变迁的过程，地方政府创新的可持续性则是指地方政府作为创新主体，通过控制、协调各创新要素，从而维持和增进创新的长期公共利益的过程。从技术边界来看，地方政府创新或者是存量创新，即新制度对原有制度的边际替代，或者是增量创新，针对新的问题创造性地进行制度供给。

　　此外，随着生产力的发展和工农业的现代化，保护和改善环境就成为劳动力再生产的必要条件。环境保护是人类有意识地保护自然资源并使其得到合理的利用，防止自然环境受到污染和破坏，对受到污染和破坏的环境必须做好综合治理，以创造出适合于人类生活、工作的环境。环境保护是指人类为解决现实的或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保障经济社会的持续发展而采取的各种行动的总称。发达的资本主义国家已走过的道路早就证明，没有一个清洁的环境也就没有现代化。我国是发展中的社会主义国家，政府做好环境保护工作，可以避免环境因为人类生活、生产所造成的严重污染和退化，使得环境的可持续与发展生产力的根本目的相符合，地方政府做好环境保护同时也能更好的为社会主义现代化建设提供有力的保障。

　　1.2.2 当前的研究进展

　　许多经济学家将创新、规模经济、教育、资本积累和知识进展等等归入经济增长的原因，其实就是经济增长本身。而引起经济增长的真正原因是制度的变迁。在各种因素使潜在的外部利润在现有的制度安排下无法实现时，新的制度就有可能建立以降低成本。

　　美国着名的制度经济学博士道格拉斯·C·诺斯指出：制度本身是“一整套规则，它遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。”也就是说，制度不同于体制，它是一系列被制订出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。[1]

　　许多学者认为制度在经济发展过程中发挥着重要作用，发现更好的制度安排对每个社会都是重要的，对发展中的经济尤其如此。因为，不同的制度安排所导致的绩效会相差很大。基于此，对于相互竞争的地方政府来说，进行制度创新，发现更有效率的制度，不仅是履行职能的需要，更为重要的是可以获得巨大的创新利润，从而创造竞争优势。

　　制度创新带来的不仅仅是交易成本节约，更为重要的是巨大的社会外部效应。

　　世界银行首席经济学家兼负责发展经济学的高级副行长林毅夫[2]指出“诱发性制度变迁是指一群人在响应由制度不均衡而引致的获利机会时所进行的自发性变迁，由于制度安排的公共物品性质，诱致性制度变迁往往难以消除外部性和‘搭便车’问题，从而也就不能满足一个社会中制度供给的不足；而恰恰由政府法令所引起的强制性制度变迁可以有效地弥补这种不足。”《“十一五”规划纲要》对未来五年的经济社会发展提出了具体的环境约束性指标，这既是政府对自身的约束，也是政府在生态服务和环境管理领域对社会做出的绿色承诺。

　　要如期完成这些绿色承诺，关键是要提高政府的环保执行力。应当从强化制度的执行机制和约束机制入手，努力创造一个良好的制度实施环境，逐步形成政府主导与公众参与相结合、各部门相互协作的环境保护运作机制。

　　在 2006 年 4 月召开的全国环境保护大会上，温家宝总理明确指示今后环保工作要加快实现三个转变，其中之一就是“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。很明显，为了使环境得到保护，更多的是需要地方政府采取措施，也就是制定政策来保护环境。[1]

　　姜爱林教授认为：环境治理制度创新是一种过程，同时也是动态的，它会随着时间的推移而产生、发展与完善。制度创新是地方政府对环境治理的基础，地方区域环境治理制度要创新，还应该要把环境治理与经济建设有机地结合起来。[2]

　　此外，有部分学者认为我国环境保护面临很大的阻力，人们在工作生活中对环境的中“低治理，高污染，治理赶不污染” 。我国改革开放三十余年，从“摸着石头过河”开始，我们已逐渐确立了市场经济的方向、法治社会的方向，确立了“以人为本”、“可持续发展”和“和谐社会”、“和谐世界”及“人与自然和谐共处”的理念。但是一种结构性、体制性的障碍阻碍着改革的深入，在发展的路径依赖中形成的新的利益格局正制约着我们的发展。

　　1.2.3 评述与启示

　　通过对中外学者们的文献研究发现，他们对地方政府制度创新的动力、意义进行了分析和探讨，对制度创新的研究，世界各国学者各个流派更是众说纷纭。国内外学者对地方政府环境保护的措施以及现实中实施的障碍等方面进行了大量的理论研究，他们的研究成果给了我们相当大的启示，但他们的研究往往只是对地方政府制度创新或环境保护问题的单方面的研究，而将制度创新与环境保护联系起来分析的并不是很多。我认为，政府如何对环境进行有效保护，应该可以通过合理的制度创新来实现，以及如何通过政府的制度创新来实现对生态环境的保护。

　　启示：（1）只要政府措施得力、方法正确、重视，可以使经济发展和环境保护这两者能够协调，并且相互促进。故政府必须充分认识到偏重于环保的趋势，把环境保护扎扎实实地作为一项基本国策。强化政府的环境管理职能并实行统一管理。还必须有赖于政府真正发挥出环境管理职能，政府必须以监督、防止环境污染发生为主要管理职能。

　　此外，许多环境问题的暴露都具有滞后性，依靠市场机制解决环境问题也具有滞后性，为了减少污染后所造成的环境代价延期支付，为此，政府应推动环境保护事业的发展。

　　最后，政府应该支持环境保护。各级人民政府应该从各方面，特别是资金方面支持人们探索科学可行的环保机制，开发先进环保技术等一系列的环境保护措施，支持人们开展各种有益于环保的活动，协助政府做好环保工作。（2）可持续发展观要求在经济发展、环境保护、资源合理利用之间保持有效平衡，行政干预和市场调节是解决资源、生态、环境问题的不可或缺的两个重要手段。制度创新要发挥政府在可持续发展中的重要作用，充分发挥中央政府的综合调控和组织协调的能力，同时，要充分发挥地方政府在可持续发展战略中的作用，调整现存的利益格局，规范地方政府在实施可持续发展战略中的权利和义务。

　　2.地方政府环境保护制度存在的问题分析

　　2.1 地方政府自身存在的问题

　　地方政府为了发展地方经济，往往从地方利益出发，制定相关政策制度，因而这种制定出来的制度表现出一定的私利性。由于这种私利性，地方政府在放权让利政策等体制改革推动下，利益主体地位进一步增强，他们在推动地方经济社会发展和地方公共事务治理方面取得了显着成绩，但由于有限理性和制度环境的约束，地方政府制度创新中引发了不少问题。

　　2.1.1 强调局部利益,导致地方保护主义

　　具有相对独立利益的地方政府，像市场中的其他经济组织一样，追求本地区利益最大化。地方政府进行制度创新推动本地经济社会发展时，很少顾及全国整体利益，地方政府有时甚至是以损害其他地区利益和全国整体利益为代价，过分追求自己的利益，从而导致地区间的不良竞争,地方保护主义盛行。

　　2.1.2 强调短期利益，不利于可持续发展

　　地方政府在进行制度创新、推动本地经济社会发展时，强调短期利益，忽视长远利益。地方政府官员把追求地方利益最大化当作奋斗目标，其制度创新的动机就是任期内的收益最大化。因此，有些地方政府，不从全国发展大局和长远目标考虑，倾向于那些投资少、见效快的产业，这些产业往往技术含量低，资源浪费严重，还常常带来严重的环境污染。

　　2.1.3 影响中央政策的有效实施,阻碍改革进程

　　我国的改革进程实质上是中央政府主导的制度变迁过程，但是由于放权让利改革，导致地方政府越来越倾向于超越中央政府授权，影响了中央政策自上而下的实施，阻碍了改革进程。

　　2.2 不合理的环境考评指标

　　地方政府依法管辖和保护当地的环境，地方政府对环境保护的政绩考评应该是行之有效的、全面的，而不应该是片面的、不合理的。政府要落实好环境考评指标这项责任，需要环境保护主管部门依据环境质量标准对当地提出明确的质量改善要求并作为目标责任制的主要考评内容。但是，地方政府往往只注重眼前经济的发展，对当地企业所制定的环境考评指标与实际情况不相符，甚至于对当地的一些排污企业不制定相关约束政策，从而对环境造成了巨大的破坏，影响了群众的生活环境质量，地方政府的这种不合理的环境考评指标并非短期内形成的，而是长期积累起来的，这与一些地方政府错误的政绩观、利益观关系密切。

　　2.3 缺乏统一的环境管理体制

　　相关部门对环境保护重视不够。主要是没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系、当前与长远的关系、局部与全局的关系。一些地方重经济发展、轻环境保护，甚至不惜以牺牲环境为代价换取经济增长；只顾当前，不计长远，考虑局部利益多，考虑全局和整体利益少。地方政府部门在面对环境问题时，只从某一个方面去解决环境问题，过于草率。各级地方政府之间各自为阵，对环境管理只是一种“只见树木，不见森林”式的分割式环境管理。

　　2.4 执法机制和社会监督机制不够完善

　　环保部门执法偏软是当前政府环保执行力软弱的主要表现，而执法软的主要原因在于环保部门手中缺乏“硬权力”，社会监督力量又比较薄弱。现行环境法律法规对制止违法行为的措施没有做出明确规定，致使环保部门在关停企业的时候缺乏断水断电、吊销执照等强制手段。而且依照法律规定，环境保护行政主管部门对各类环境违法行为只有行政处罚权，没有强制执行权，环保部门做出的行政处罚决定 3 个月后才能向法院申请强制执行，这么长的时间里违法单位早就不知去向了，很多违法者因此而逃过了法律的惩处。此外，出于地方保护和经济利益的考虑，很多地方政府不愿意下达停产治理的决定，也不赋予环保部门更多的强制执行措施和手段。另外，政府对市民群众关于环境保护方面的教育和宣传力度较小，使得公众参与社会监督机制很不完善。

　　3.地方政府与环境保护之间的关系分析

　　3.1 地方政府对环境保护的作用

　　3.1.1 地方政府对环境保护具有主导作用

　　建立健全地方政府的环境保护体制，充分发挥政府的主导作用。我国自改革开放以来，发生了一系列环境污染事件及其引发的公害纠纷，但各级地方政府之间往往由于意见分歧、权限职责不清、政策法令不统一，各种问题难以很好解决，造成行政效率低下。

　　政府为克服环境保护工作中出现的混乱、行政效率低下的问题，制定基本政策、方针、计划和各项标准，组织协调环境保护的管理工作，制定与监督执行各地区环境保护规划和方案，制定与监督有关法律的执行。为了加强控制环境污染的工作，各级地方政府加强合作，建立起环境保护的合作体制。随着环境保护活动的进行，各地方政府也设立了相应的环境保护机构。各地方政府在上级及中央的指导下，根据国家的环境标准，制定了相应的地方标准。这样，就形成了从中央到地方较为完善的环境保护体制，充分发挥了政府在环境保护中的主导作用。

　　3.1.2 不断制定与完善相关环境保护的制度促进环境实质改善

　　地方政府在所管辖区域的各个领域都有比较多的政策、制度，环境保护方面也是如此。在有关的环境保护的政策、制度中，政府明确规定地方、企业和个人的环境保护职责、权利和义务，使环境保护工作有章可循。

　　2009 年 2 月，重庆市政府通过两个方面着力完善环境保护体制：一是积极推进环保机构改革。抓住全市机构改革的机遇，结合全市环境保护新形势、新任务和新要求，在转变职能、理顺职责的基础上，加大结构整合力度，探索实行职能有机统一的全市环保体制，以加强综合管理、宏观调控、监督执法和公共服务职能，增强全市环境管理的综合性、统一性和权威性，力争通过改革，建立适应城乡统筹的环境管理职能和体制，最大程度解决长期困扰全市环境管理的体制性障碍，为实现全市环境管理目标提供坚强的体制保障。二是创新环保工作机制。建立完善环境保护服务经济发展机制，进一步提高环境保护服务经济发展的能力和水平；建立完善环境保护参与经济发展的机制，强化环境保护参与经济发展服务、论证和决策；建立完善环境保护激励引导机制，完善环境保护奖励政策和举措；建立健全环境保护目标任务落实保障机制，形成党委政府领导、人大政协监督、环保统一监管、部门各司其职、社会广泛参与的齐抓共管工作格局，努力促进经济发展与环境保护相协调。[1]

　　3.1.3 通过加强环境保护宣传增强人民群众的环境保护意识

　　地方政府可以通过制定环境保护政策及制度、学校教育以及传播媒介等方式进行宣传、监督，使地方企业和人民群众的环保意识不断提高。如 1993 年日本政府在《环境基本法》中明确提出了环境教育和环境学习的重要性。又如 1998 年日本政府环境厅进一步提出了进行环境教育、开展环境学习的具体方法，并组织实施了“综合环境学习示范区事业”等。随着环境教育大规模地开展和国民环境保护意识的提高，日本国民一方面利用法律保护自己生存环境的意识日趋增强，另一方面，国民参与环保工作、对建设环境提出良好建议的积极性明显增强。国民对环保工作的广泛参与，既可督促政府制定更加严格的环境法律、法规，又可通过法律手段维护自己的生存环境，促使企业从法律和经济两方面考虑，加大对环保设施的投入和加快向环保产业的转型。由于日本政府在环境保护过程中由于采取了强有力的政策措施，充分发挥了政府的作用，从而形成了政府、企业和国民三方共同推进的环境保护体系，使得日本的环境保护工作非常有成效，成为发达资本主义国家中环境保护较成功的国家。[1]

　　3.2 环境保护对地方经济发展的影响

　　环境保护是一个全球性的问题，它超过了地方区域范围及地理空间，表现出一定的公利性。对环境实施有效的保护对地方经济的发展是有帮助的，同时也日益成为上级政府以及中央政府的考核指标。

　　1.可持续发展把环境建设作为实现发展的重要内容，因为环境建设不仅可以为发展创造出许多直接或间接的经济效益， 而且可为发展保驾护航，向发展提供适宜的环境与资源；可持续发展把环境保护作为衡量发展质量、发展水平和发展程度的客观标准之一，因为现代的发展与现实越来越依靠环境与资源的支撑，人们在没有充分认识可持续发展之前，随传统发展，环境与资源正在急剧的衰退，能为发展提供的支撑越来越有限了，越是高速发展，环境与资源越显得重要；环境保护可以保证可持续发展最终目的实现，因为现代的发展早已不是仅仅满于物质和精神消费，同时把为建设舒适、安全、清洁、优美的环境作为实现的重要目标进行不懈努力。[2]

　　2.地方政府在发展地方经济时，不同地方政府之间都各自为阵。地方政府之间的各自为阵，导致环境保护的政策冲突及保护不到位等诸多问题的出现。因此，地方政府之间的协调必然存在着较多困难，因为对等的主体之间无法用更加强制的政策去约束对方，此时，需要上级政府进行的协调。

　　3.《国家环境保护“十一五”规划》规定地方各级人民政府要把环境保护目标、任务、措施和重点工程项目纳入本地区经济和社会发展规划，做到责任到位、措施到位、投资到位、监管到位。国务院有关部门要根据各自的职能分工，切实加强对《规划》实施的指导和支持。要严格执法监督，督促企业履行保护环境的责任，动员全社会共同保护环境。要高度重视投资质量和效益，保证《规划》执行的严肃性和合理性。要建立评估考核机制，每半年公布一次各地区主要污染物排放情况、重点工程项目进展情况、重点流域与重点城市的环境质量变化情况。在每年年底，分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核，评估和考核结果要作为考核地方各级人民政府政绩的重要内容。[1]

　　4.地方政府通过制度创新实现对环境保护问题的分析

　　4.1 地方政府通过制度创新实现对环境保护的动因和意义

　　地方政府应当在发展生产的同时，还要把地方区域环境保护工作做到位。而地方政府要真正的“做到位”，并不是一件容易的事情，必须依赖于多方面、多手段、多途径等等行之有效的方法和政策。

　　现有的政策和制度已经远远不能满足于把环境问题处理好了，于是便要求地方政府能通过政策和制度的创新，来解决日益严峻的环境问题。

　　地方政府在环境保护工作中应克服“低治理，高污染，治理赶不上污染”的恶性循环，要做到在有污染的同时就做好治理工作，要使治理力度高于污染程度。只有这样，环境才能得到缓解和改善，环境质量才能得到提高。而前面所说的地方政府制度创新是地方政府作为制度创新的主体为获得潜在收益而进行的制度安排。通过对环境保护的相关制度的创新和改革，来对地方环境加以保护，是一项非常有必要的举措。[1]

　　4.2 地方政府通过制度创新来实现对环境保护的实例浅析

　　案例（1）：有报道记载，常熟虞山脚下居住着几百户农户，每家屋后都有大面积的树林，这些树林若是砍伐下来用于制作高档家具，价格不菲，但是，若是每家的树木都砍下当家具材料，这片天然的绿色屏障也就消失殆尽，就等于变相地破坏了虞山的周边环境。常熟市政府了解到这一情况，针对农户们的举动做出了相应的措施，常熟市政府立即召开会议，就此事进行探讨，并最终决定，由政府给每家农户拨款，每棵树按木材价格的两倍补贴给农户。在这一政策下，农户不但没有砍树，反而又在空地处新植了若干小树苗。[2]

　　分析上述实例，政府出钱补贴农户，实质上是购买了树木的边际社会收益，而农户没有砍伐树木反而增加了个人边际社会收益，使得虞山周边环境得到保护，也就是增加了环境保护的边际收益。这个实例其实就表明了常熟市政府的一种制度创新。

　　案例（2）：政府通过对污染活动征税，有效的控制了很多类型的污染，地方政府对沿河排污企业征税，促使排污企业减少污染物的排放数量，实质上就是一种政府制定政策保护环境的一种创新。

　　2007 年 11 月 1 日，新华报业网报道了“河北省张家口市政府制定政策，向市沿河排污企业征税”这样的一则新闻。张家口市通过制定征税政策，有效的控制了企业排污总量，提高了当地河水质量，通过这种创新型的制度改革，保护了当地的环境。[1]

　　分析一家把废水排放到河流里的工厂，工厂采用净化废水控制污染程度的处理装置，工厂治理污水排放需要耗费成本，而当税收超过了控制污染的边际成本时，企业就会选择减少污染排放用以降低税收成本，企业的排污量减少了，当地水域环境质量就相应的减少了一份破坏，而这实质上就等于增加了当地环境保护的边际收益。张家口市政府通过这种制度改革，有效地保护的当地的水域环境，通过这种制度创新，获得了巨大的创新利润，从而创造了更多的竞争优势。

　　5.改善地方政府环境保护问题的对策

　　地方政府制度创新对现代社会经济发展越来越重要，可持续发展观对环境保护工作的要求也越来越迫切，这些问题不是一朝一夕就能做到位的，想要真正的达到“和谐社会”、“和谐世界”还需要我们个人、政府以及社会做出很多努力。关键是要提高政府的环保执行力。应当从强化制度的执行机制和约束机制入手，努力创造一个良好的制度实施环境，逐步形成政府主导与公众参与相结合、各部门相互协作的环境保护运作机制。

　　5.1 强化地方政府的环境保护意识

　　加强地方政府的环境保护意识，有利于我国经济持续发展，有利于提高环境质量，有利于改善人们的生活环境和居住环境。

　　首先，要强化地方政府领导的环境保护意识。对各级政府领导人环境保护教育的措施就是上任前进行一定的环境保护知识、法律法规培训。要加强环境保护意识，就要把环境保护质量与“政绩观”有机地结合起来。只有把环境保护的意识融入地方政府“政绩观”，环境保护意识才能在每届地方政府中得到有效延续。

　　其次，要加大监督力度。上级政府及相关部门要及时监督地方政府对环保机构及人员、编制、经费的落实情况，执行环境保护法律、法规落实情况，环境保护规划落实、完成情况，对淘汰落后工艺、高能耗高污染项目或未完成限期治理任务企业的关停情况，污水集中处理建设进展等。[1]

　　5.2 树立科学的绿色政绩观

　　要加强环境保护，必须加快转变政府职能，改革经济和政绩评价制度，树立绿色政绩观，对此大家已经形成共识。自 2005 年起，我国有很多省市已经将环境保护指标纳入干部考核评价体系中。国务院《决定》、“十一五”规划也都明确要求将环境保护作为考核干部政绩的硬指标。但在实践中，已经出现了一些变味的“伪绿色政绩观”，必须引起大家的警惕。所谓“伪绿色政绩观”，就是只求绿色，不讲科学，貌似追求环保实则破坏生态环境的扭曲的“绿色”政绩观，比如近年来在全国各地涌现的“大树进城”，“砍树植草”，“水荒城市圈水造景”等等，都是在环保名义下违反自然规律的做法，其实只不过是“政绩工程”、“形象工程”的变种而已。对这种“伪绿色政绩观”必须坚决摒弃。

　　真正的环境保护应当尊重自然，在自然能为的地方顺从自然，在自然不能为的地方才进行适度的人造，而这些“人造”必须以恢复和促进生态发展为前提。[1]因此，将环保指标列入地方官员的政绩考核评价体系时，一定要“因地制宜”，不能搞“一刀切”，以防盲目攀比。建议各地的政绩考核评价体系在实施前应进行客观、科学的环境影响评估，对那些可能诱导干部在任职期内牺牲环境来博取政绩的指标必须坚决剔除。

　　5.3 建立统一的环境管理体制

　　要加强政府的环保执行能力，必须尽快结束以往那种“只见树木，不见森林”的分割式环境管理局面，由部门管理走向综合统一管理。不妨借鉴西方发达国家从分散到集中的环境管理经验，将我国以往分散在各部门的环境管理权集中归并到国家环保总局，在此基础上设立环境部，并将其列为国务院的内阁成员，以提升环境部在国家社会经济发展综合决策中的地位。考虑到生态环境的外部性和跨区域性特征，环境部除了要按生态要素下设执行机构外，还应当按照地理区域或流域（而不是行政区）设立派出机构，例如，按照我国的七大江河水系派出地区水管局，同时设立区域水资源管理委员会，统一管理流域的水环境和水资源。另外，地方各级环保部门必须从地方的管辖中“独立出来，把人事任免、财政收支等重要管理权归入环境部，变横向领导为纵向领导。只有地位相对”独立“的环保部门，才能对地方保护主义说”不“，才能真正地监督、限制地方政府以环境换取政绩的非理性短期行为。

　　5.4 环境保护手段要多元化、综合化

　　环境问题是复杂多变的，既会面临”市场失灵“，也会出现”政府失灵“，必须将政府干预与市场机制有机地结合起来，依靠社会各界的广泛参与，综合运用多种手段。我国的环境保护长期以来主要依靠行政手段进行强制性干预，手段较为单一，结果那些本可以通过市场和社会解决的环境问题全由政府”一肩扛“了，在这样的重负下，政府的环保执行力弱、环境保护成效不佳也就不足为奇了。幸运的是这个问题已引起本届政府的高度关注，在 2006 年 4 月召开的全国环境保护大会上，温家宝总理明确指示今后环保工作要加快实现三个转变，其中之一就是”从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题“，当年 4 月 1 日起实行的消费税大调整也明显体现出国家通过经济手段推动环保事业发展的政策取向。环境保护手段的多元化运用，尤其是环境经济手段，如绿色税收、排污权交易、生态补偿等，将有效避免单纯倚重行政手段而出现的经济效率低、”干预失灵“以及寻租等问题，并可以充分发挥市场机制的调节作用，动员全社会的力量投入到环境保护事业中来。由于行政、经济、法律、技术和教育手段所起的作用各有侧重，因此，在综合运用这些手段时既要注意充分发挥它们各自的优势，又要使其取长补短、相互促进，以取得最佳的整合效益。

　　5.5 强化执法机制和社会监督机制

　　环保部门执法偏软是当前政府环保执行力软弱的主要表现，而执法软的主要原因在于环保部门手中缺乏”硬权力“，社会监督力量又比较薄弱。因此建议从以下两方面入手来加强环境保护执法体系建设：强化环保部门的执法权威。现行环境法律法规对制止违法行为的措施没有做出明确规定，致使环保部门在关停企业的时候缺乏断水断电、吊销执照等强制手段。而且依照法律规定，环境保护行政主管部门对各类环境违法行为只有行政处罚权，没有强制执行权，环保部门做出的行政处罚决定 3 个月后才能向法院申请强制执行，这么长的时间里违法单位早就不知去向了，很多违法者因此而逃过了法律的惩处。除此之外，对环境违法企业做出限期治理、停产治理的决定权在当地政府，而非环保部门，出于地方保护和经济利益的考虑，很多地方政府不愿意下达停产治理的决定，对此环保部门却无能为力。要彻底改变目前环保部门面临的执法困境，除了尽早让环保部门从地方政府”独立“出来之外，还必须赋予环保部门更多的强制执行措施和手段，比如查封、扣押甚至拆毁污染设施等。同时要充分发挥司法机关的作用，加大环境违法行为的刑事追究和处罚力度。只有环境执法部门”硬气“了，执行力提高了，环境法律法规才能真正产生震慑力。支持和推动公众环境维权诉讼。环境维权诉讼是公民的一项合法权利，也是公众参与环境保护、监督政府和企业是否履行其环境义务和责任的一条重要途径。从促进环境执法、加强社会监督的角度考虑，政府应当支持和推动公众参与环境维权诉讼，尤其在现阶段，我国已进入环境污染事件高发期，频繁发生的污染事故，极大地危害了公众健康和生态安全，在这样一个特殊时期，鼓励公众参与环境维权诉讼更具有现实意义。

结 语

　　到今年 2009 年，我国改革开放的这三十年以来，从”摸着石头过河“开始，我们已逐渐确立了市场经济的方向、法治社会的方向，确立了”以人为本“、”可持续发展“和”和谐社会“、”和谐世界“及”人与自然和谐共处“的理念。但是，想要真正的达到以上所说的”和谐社会“、”和谐世界“是相当不容易的，这就需要我们小到个人及企业、大到政府以及社会，每时每刻都把保护环境放在心中，更加需要政府部门，尤其是地方政府部门认识到以上问题，通过行之有效的制度创新来实现对环境的保护问题。

参考文献

　　[1] [美]道格拉斯C诺斯，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》[M]，上海三联书店，1991.
　　[2] [美]科斯、诺斯等：《财产、产权与制度变迁》[M]，上海三联书店，1991.
　　[3] 国际经济增长中心V奥斯特罗姆和D菲尼，H皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思：题与选择》，商务印书馆，1992.
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　　[26] 蒋洪强,曹东.新形势下中国环境保护投资模式[J].中国科技论坛, 2004,(3).

致 谢

　　这次毕业论文能够得以顺利完成，并非我一人之功劳，是所有指导过我的老师，帮助过我的同学和一直关心支持着我的家人对我的教诲、帮助和鼓励的结果。我要在这里对他们表示深深的谢意！

　　本课题在选题及研究过程中得到×××老师的悉心指导。×老师多次询问研究进程，并为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。×老师一丝不苟的作风，我严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，给我以终生受益无穷之道，对×老师的感激之情是无法用言语表达的。

　　感谢所有教授过我课程的常熟理工学院的老师们，是你们诲人不倦才有了现在的我。

　　感谢我的父母，养育之恩，无以回报，你们永远健康快乐是我最大的心愿，没有你们，就没有我的今天。

　　感谢身边所有的朋友与同学，从遥远的家来到这个陌生的城市里，是你们和我共同维系着彼此之间姐妹般的感情，维系着寝室那份家的融洽。四年了，仿佛就在昨天。四年里，我们没有红过脸，没有吵过嘴，没有发生上大学前所担心的任何不开心的事情，谢谢你们四年来的关照与宽容，与你们一起走过的缤纷时代，将会是我一生最珍贵的回忆。

　　在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意！