政府提供公共文化服务的绩效评价指标体系建构

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【题目】河北省公共文化服务供给绩效评估探究 
【第一章】公共文化服务供给绩效优化分析引言 
【第二章】公共文化服务相关概念界定和理论基础  
【第三章】政府提供公共文化服务的绩效评价指标体系建构 
【第四章】公共文化服务供给绩效评价方法 
【5.1  5.2】河北省公共文化服务供给与需求分析 
【5.3】河北省公共文化服务供给绩效评价结果分析 
【第六章】改善河北省公共文化服务供给绩效的对策 
【结论/参考文献】河北公共文化服务供给方式改进研究结论与参考文献 

　　3 公共文化服务供给绩效评价指标体系的建构

　　3.1 公共文化服务供给绩效评价的价值取向

　　公共文化服务供给绩效评价的价值取向是由公共文化服务的基本价值立场、价值态度和利益选择决定的，它影响和制约着评价指标的设计、评价标准的选择及评估结果的运用等各个方面。树立正确的价值取向，是公共文化服务供给绩效评价的前提。公共文化服务供给绩效评价应树立这样的价值取向：经济性、效率性和有效性相结合；以人为本；社会公平。

　　首先，公共文化服务供给绩效评价应坚持经济性、效率性和有效性相结合的价值取向，即除了要尽力以最小的成本获得最大的收益、处理好投入与产出的关系之外，还要在最大程度上达到政策目标和其他预期结果。其次，坚持以人为本的价值取向，以满足人们基本的精神文化需求为目标，提高公众的参与度和满意度，为公众设计便利通畅的表达意见的渠道，使得供需相匹配，同时也应注意避免盲目迎合公众的需求，提倡科学、先进的文化熏陶，为人的全面发展创造良好环境。最后，坚持社会公平的价值取向，意味着在公共文化服务体制改革中，政府必须承担公共责任，维护社会公平，改善公共文化投入和资源分配的不公平性。

　　3.2 公共文化服务供给绩效评价的内容与基本维度

　　3.2.1 公共文化服务供给绩效评价的内容

　　公共文化服务供给绩效评价的内容既涉及责任主体，也涉及实施主体，即广大的文化事业单位（图书馆、博物馆等）和一部分文化企业单位（艺术表演团体和艺术表演场馆），也包括群众业余文艺团体。由于公共文化服务的实施主体广泛，同时考虑数据的可得性，本文选取了主要的公共文化机构进行评价，即，公共图书馆、博物馆、群众文化机构（包括群众艺术馆、文化馆和文化站）、艺术表演团体（事业）、艺术表演场馆（事业）5 类，考虑到基层公共文化机构的重要性，单独对乡镇（街道）文化站、社区（村）文化室的一些方面分别进行评价。

　　有学者大致从公共文化服务的总体效应、有效供给状况、服务保障三个方面对公共文化服务进行绩效评价，其中总体效应是指公共文化服务在促进经济、社会发展等方面的反作用。由于公共文化服务的总体效应具有滞后性，滞后期也不确定，而且其对经济和社会发展的影响往往通过与教育水平、经营性文化产业等综合作用而来，所以公共文化服务的总体效应难以准确衡量，本文不采纳这样的分析角度。

　　从不同的角度可以对公共文化服务供给绩效评价的内容进行划分：根据评价的目标划分，绩效评价分为经济性评价、效率性评价、效果性评价和公平性评价；根据绩效评价的范围划分，绩效评价分为投入、过程、产出和结果四个方面。本文从评价范围的角度对公共文化服务供给绩效进行评价。

　　3.2.2 公共文化服务供给绩效评价的基本维度

　　评价的基本维度就是根据评价的目标、价值取向和内容而确定的评价范围类型。通过维度区分，有助于避免评价内容的重复，可以集中评价视角（毛少莹，2007）。公共文化服务供给绩效评价涉及的对象是多元的、内容是广泛的，因此确定了五方面的评价的基本维度：

　　（1）政府投入。政府是公共文化服务的唯一责任主体，负责着文化政策、规划等的出台和实施的工作，其对公共文化服务投入的多少和投入的分布直接决定了公共文化服务供给的规模和质量，所以对政府财政投入状况和使用状况进行评价分析是公共文化服务供给绩效评价的重要内容。由于目前民办非营利文化机构对公共文化服务的投入量很小、复杂多样，所以它不是绩效评价的重点。基于以上考虑，把政府投入单列一个维度。

　　（2）发展规模。它是指公共文化设施种类、数量和面积以及开展公共文化活动的种类和次数等，也就是公共文化服务的供给状况。健全高效的公共文化服务势必需要一定的载体，并形成一定的规模才可能达到，如一定数量的博物馆、公共图书馆等和一定面积的艺术表演场馆、文化馆等。发展规模这一基本维度可以客观地从一个量化的角度评价绩效。

　　（3）运行机制。其是指激励、约束和监督人的行为的基本准则和相应制度。灵活完善的运行机制潜移默化地保障组织内部工作的目标与任务顺利实现。本文的运作机制指公共文化服务供给的过程及影响因素，包括决策机制、监督机制、反馈机制以及公共文化机构的人员队伍。

　　（4）社会参与。这一维度的设立，一方面反映了所建的公共文化设施和活动是否符合公众需要和受公众欢迎，通常用公共文化设施的利用率和公共文化活动的参与率表示；一方面衡量实施公共文化服务政策的经济社会效应，通常用文化（文物）事业机构受益人口所占比重来表示。所以“社会参与”这一维度可以很好地说明公共文化服务的效果以及是否实现了供需对接。

　　（5）公众满意度。它是公共文化服务水平高低的最直接的反映。以问卷调查的方式获知公众满意度，是对一项文化服务绩效评价最直接的办法。将公众满意度测评引入到公共文化服务绩效评估，是公民参与的重要渠道，也是掌握居民文化需求和公共文化服务供需对接状况的重要途径。

　　3.3 公共文化服务供给绩效评价选取指标的基本原则

　　在明确评价基本维度的基础上，就可以分解形成评价的基本指标。评价的基本指标直接反映了评价的价值取向，体现了评价的内容，是进行绩效评价的基础和关键，所以选取评价指标时必须遵循这些基本原则：

　　第一，目标统一性原则。即指标体系与被评价的对象的目标、绩效评价的目的三者之间应当是统一的，这样才能保证绩效评价的有效性。第二，整体性原则。即要求指标体系内部的指标能够完整全面、系统客观地反映公共文化服务绩效评价的数量和质量，综合有效地衡量公共文化服务的整体绩效水平。第三，可比性原则。即首先要求指标要有相互独立性；其次，要与国内通用的、规范的名称、口径和计算方法相同；再次，指标还应当具有长期适用性，便于一定时期内绩效考核的稳定和连续性。第四，可测性原则。即指标应具有可测性。第五，简明实用原则。是指选取指标时要抓大放小、尽量少而精，因为公共文化服务涉及的内容广泛、复杂多样，绩效评价不可能完全覆盖，只能选取每类评价对象的最具代表性的指标来进行分析评价。

　　3.4 各类指标的说明

　　基于上文的分析研究，本文从政府投入、运作机制、发展规模、社会参与、社会满意度这五个方面对公共文化服务供给绩效进行评价。

　　3.4.1 政府投入

　　根据指标的重要性和数据的可得性，“政府投入”一级指标主要包括“总体公共文化投入”和“人均公共文化投入”这 2 个二级指标，从总体和人均公共文化投入状况的层面分析河北公共文化服务财政投入状况。

　　“总体公共文化投入”二级指标下设“文化事业费占地方财政支出比重”、“文化事业费同比增长率”2 个三级指标，这两个指标都是反映文化事业费总体投入状况的重要指标，也反映了政府对公共文化服务的重视程度，指标值越高，说明政府对公共文化服务的支持力度越大。“人均公共文化投入”二级指标下设“人均文化事业费”、“人均公共图书馆购书费”2 个三级指标，前者是常用的反映人均公共文化投入水平的指标，后者用于反映公共图书馆藏书更新的快慢程度，指标值越高，说明经费充裕度越高。

　　3.4.2 运作机制

　　本文从决策机制、监督机制、反馈机制、人员队伍这四个方面对公共文化服务的运作机制进行分析评价，由于无法对决策机制、监督机制、反馈机制进行量化和统计，而且河北大部分地区的公共文化服务在这三方面类似，所以对这三方面只进行定性的分析和评价，不计入最终的公共文化服务绩效评分中。根据指标的重要性和数据的可得性，“运作机制”一级指标主要包括“主要公共文化机构从业人员队伍”、“基层公共文化机构从业人员队伍”2 个二级指标。“运作机制”从公共文化机构从业人员数量和专业素质两个方面分析评价公共文化服务供给的保障程度。

　　“主要公共文化机构从业人员队伍”二级指标中的公共文化机构包括公共图书馆、博物馆、群众文化机构（群艺馆、文化馆、文化站）、艺术表演团体（事业）、艺术表演场馆（事业）这五类机构，该指标下设“每××千人中有一名主要公共文化机构从业人员”、“主要公共文化机构中级及以上职称人数占总从业人数比重”2 个三级指标，前者用于考察文化部门的从业人员数量是否与所服务的人口相协调，该指标值越高，说明公共文化机构的从业人员越少。后者可以反映主要文化部门从业人员素质，该指标值越高越能保证公共文化服务供给的质量和效果，是正指标。

　　“基层公共文化机构从业人员队伍”二级指标主要考察基层公共文化机构从业人员的数量和工作技能状况，下设“每个文化站的在编人员数”、“平均每社区或村拥有的群众文化机构指导的业余文艺团队数”2 个三级指标，前者用于反映文化站工作人员数量是否充足和稳定，后者用于反映基层的群众业余文艺团队的活动水平和发展状况。该指标值越高，说明基层的公共文化服务运行的保障程度越高。

　　3.4.3 发展规模

　　“发展规模”一级指标主要包括“主要公共文化设施的数量”、“主要公共文化设施的面积”和“主要公共文化产品的数量”以及“主要公共文化活动的数量”4 类二级指标，从公共文化设施的数量和面积、公共文化产品和活动的数量这三个层次来分析公共文化服务的发展规模。

　　“主要公共文化设施的数量”二级指标主要通过图书馆、博物馆、群众文化机构的数量与所服务人口的协调程度以及文化站和文化室的覆盖情况，反映公共文化设施的数量状况，下设“每××万人拥有一座公共图书馆”、“每××万人拥有一座博物馆”、“每××万人拥有一个群众文化机构”、“乡镇（街道）文化站覆盖率”、“社区或村文化室覆盖率”5 个三级指标，前 3 个三级指标值越大越容易造成公共文化设施利用中的拥挤，越小代表公共文化设施供给的越充足，越有利于满足公众基本的精神文化需求，是逆指标。后 2 个三级指标都是用于反映基层公共文化机构的发展规模，指标值越接近于 1,越能实现高水平的供给绩效，是正指标。

　　“主要公共文化设施的面积”二级指标主要通过图书馆、群众文化机构的面积与所服务人口的协调程度，反映公共文化设施的面积状况，下设“每万人拥有的公共图书馆建筑面积”、“每万人拥有的群众文化设施建筑面积”2 个三级指标，这类指标值越大，越能保证公共文化服务供给的质量和效果，是正指标。

　　“主要公共文化产品的数量”二级指标主要通过公共图书馆和博物馆所提供的产品数量与所服务的人口的协调程度，反映主要公共文化产品的数量状况，下设“公共图书馆人均藏书量”、“公共图书馆人均年新增图书藏量”、“博物馆每万人拥有的藏品数”3个三级指标，这类指标值越大，代表公共文化机构的产品越丰富和充足。

　　“主要公共文化活动的数量”二级指标主要通过博物馆、群众文化机构、艺术表演团体（事业）以及艺术表演场馆（事业）开展的活动或组织演出的数量以及艺术表演团体（包括事业和企业）送演出下乡的数量反映公共文化活动的数量状况，下设“博物馆平均向每万人提供的展览数”、“群众文化机构平均向每千人提供的活动次数”、“艺术表演场馆（事业）每机构平均演出场次”、“艺术表演团体平均向每个村提供的演出场次”

　　4 个三级指标，前两个指标用于反映公共文化活动数量与所服务的人口是否协调，“艺术表演场馆（事业）每机构平均演出场次”用于反映艺术表演场馆活动的效率，“艺术表演团体平均向每个村提供的演出场次”用于反映农村的公共文化活动供给状况。这类指标值越大，说明供给的公共文化活动越充足，居民参与公共文化活动的机会越多。

　　3.4.4 社会参与

　　考虑指标的重要性和数据的可得性，“社会参与”主要包括“主要公共文化设施或产品的利用”和“主要公共文化活动的参与”2 个二级指标，从居民对公共文化设施的利用和公共文化活动的参与状况两个层次来反映公共文化服务供给中居民的参与水平。

　　“主要公共文化设施或产品的利用”二级指标通过居民对公共图书馆、博物馆的利用状况来反映公共文化设施的利用状况，下设“公共图书馆年内人均到馆次数”、“公共图书馆平均每册藏书年流通率”、“年内人均参观博物馆次数”3 个三级指标，这 3 个指标分别用于反映公众对公共图书馆、馆藏图书和博物馆利用状况，也可以反映公共文化设施或产品的受欢迎程度，这三个指标值越高，代表公共文化设施或产品利用率越高、越受欢迎。

　　“主要公共文化活动的参与”二级指标通过居民对群众文化机构、艺术表演团体（事业）、艺术表演场馆（事业）举办的活动和演出以及艺术表演团体送演出下乡的参与水平，来反映居民对公共文化活动的参与状况和效果，下设“群众文化活动参加率”、“艺术表演团体（事业）平均每场国内观众人次”、“艺术表演场馆（事业）平均每场坐席利用率”、“每个农村居民观看艺术表演团体演出次数”这 4 个三级指标，分别用于反映群众文化机构举办的活动、艺术表演团体（事业）和艺术表演场馆（事业）组织的演出以及送演出下乡受欢迎的程度，指标值越大，代表参与的居民越多、公共文化活动越受欢迎，否则公共文化活动就不符合公众的文化需求。

　　3.4.5 公众满意度

　　本文专门设计了河北省居民文化生活和公共文化服务供给有效性状况的问卷，以了解公共文化服务供给与需求是否对接以及公众满意度。

　　在公众满意度调查部分，为了最大限度地减少公众评价的主观性，首先请居民对“政府对居民文化娱乐生活重视程度”、当地的文化工作人员和组织的工作技能、公共文化氛围分别进行评价，这是与公众满意度联系密切三个方面；然后请居民对当地公共文化服务的丰富性、质量和便利性分别进行评价，这是公共文化服务供给绩效的三个重要方面；最后再请居民对其整体状况进行评价。对满意度设置了五个等级，即非常满意、满意、一般、不满意、非常不满意，由居民做出选择。

　　本文没有把公共文化服务的公众满意度值计入公共文化服务供给绩效总的评分中，原因有二：一方面公众满意度没有现成的数据作参考，只能通过调研的方式获取，受客观条件和笔者能力的限制，无法对河北各个地区的公众满意度进行调查；另一方面由于河北各个地区的居民经济条件、知识水平和生活环境以及对公共文化服务供给绩效的期望等的不同，各个地区之间的公众满意度的可比较性还值得商榷。