海洋公共管理中政府的角色定位与实现保障

　　海洋，占地球表面面积的 71%，蕴含丰富的生物、矿产、能源及空间资源。随着人类发展，陆地资源日趋贫乏，人们开始将目光转向海洋。作为资源宝库的海洋，对人类的生存发展意义深远。海洋因蕴含着经济、文化、政治与军事等价值，有愈来愈多的国家对海洋开始进行科学管理与开发，海洋成为世界经济竞争的新目标，海洋经济发展进入了国际舞台。随着海洋资源开发利用的不断深入，人类经济开发活动的累积对海洋生态系统的破坏力日益凸显，海洋管理面临严峻考验。特别是受水体、空间立体性及生物流动性等自然属性影响，海洋管理强度远大于陆地。面对日趋严重的海洋问题，国际社会及涉海学者将目光锁定于海洋可持续发展上。

　　我国为海洋大国，拥有 1． 8 万 km 之多的大陆海岸线。辽阔的海洋物产丰富，为我国经济可持续发展的重要基础。受各种因素的制约，我国海洋行政管理的力度在保护环境资源、维护生态平衡及实现经济可持续发展上渐显不足。海洋公共管理，重点强调公共性，政府在海洋公共管理中，已非传统一家独大的管理模式，公共性管理赋予政府以新的角色定位。若想深入剖析政府在海洋管理中新的定位，必须由海洋公共管理概念入手，对其公共性展开进一步探讨。

　　一、海洋公共管理的内涵

　　随着海洋经济发展、科技进步及战略地位的提升，有越来越多的国家意识到海洋管理的重要性。当下，随着公共政策、公共事务等概念的不断推出，公共理念渐为大众所认知。我国海洋公共管理锁定的公共性，顺应了时代发展，为海洋管理发展的新趋势。

　　1． 海洋公共管理的产生。海洋公共管理为海洋领域的研究要素。在公共管理概念的界定上，黄健荣指出: 公共管理是以政府为核心的公共组织，与社会其他组织共同促进“公共利益”的最大化，为“政治、经济、法律及管理”等学科综合利用的理论及手段。它采取民主科学模式行使公共权力，依法拟定及执行公共政策，管理公共事务，提供公共“物品及服务”。付强等指出，对公共管理的定位应该是:其管理者为维护及实现公共利益，依法律采取各种手段，提供公共产品及服务，对涉及公共利益的所有社会公共事务所展开的非营利性的管理活动。

　　公共管理较之行政管理，重点强调“公共性”，它融合行政管理并上升至新的高度。公共管理强调“管理主体、管理客体、管理目标”的公共性。管理主体公共性，即让大众了解政府在做什么，并让大众参与到管理中，强调“多元主体”治理; 管理客体公共性，管理客体重点针对社会公共事务及公共权力体制的运行与分配，公共利益为其维护与追求的目标; 管理目标公共性，即为社会公众提供公共物品，确保公共利益合理分配。

　　政府单一主体的管理，为我国传统海洋行政管理模式，各项事务的处理取决于政府意志，在实践上出现一些弊端。因此，海洋公共管理这一新理念备受关注。从公共管理概念上理解，它推行的重点是包含管理“主体、客体与目标”在内的管理公共性。在海洋公共管理活动中，每个主体的正确意见都将融进管理过程，对海洋生态各抒己见，共同维护海洋公共环境。因此，海洋公共管理可定义为: 为有效地保护海洋生态平衡，维护海洋公共权益，解决海洋开发利用等问题，由“政府与非政府组织、公民及社会团体”等构成多元主体处理产生的矛盾与问题，开展有计划、有组织、高度协调控制的海洋公共管理活动。

　　2． 海洋公共管理的公共性。海洋公共管理的公共性，是有别于传统海洋行政管理的突出特点。它包括: 1) 管理主体公共性。传统海洋行政管理机制，政府为管理主体，亦可细化为沿海各级政府及海洋行政主管单位。海洋管理的公共性，主要是为了达成管理主体多元化，在以政府为主体的同时，要求沿海公众、非政府组织等参与进海洋各项管理活动中，参与制定海洋政策及管理事务的“处理与协商”，即力求达成主体多元化发展，使之充分发挥公共管理中的应有效能。2) 管理客体公共性。海洋公共管理，依其公共性管理特质，公共环境即为其管理客体，海洋公共“资源滥用、环境污染”等皆为其管理范围内的负外部性行为。3) 管理目标公共性。其目的是提供有效合理的公共产品及服务，确保公共利益的合理分配。海洋公共管理以维护海洋权益为前提，为促进社会、海洋的可持续发展提供良好的生态环境。海洋环境治理所需费用较高，易发生搭便车等不良现象，传统海洋管理目标侧重于部门利益及攫取地方政绩上，偏离了“公共价值”取向。以维护公共环境为重点的海洋管理模式，需将管理目标锁定于海洋环境，关注公共价值取向，重视及推动海洋环境保护及经济的可持续发展。

　　二、我国传统海洋行政管理存在的不足

　　我国传统海洋行政管理推行的是条块分割式体制，具体表现为“中央与地方”两者相结合、“综合与部门”两种管理模式相配套。在这种体制下，暴露的问题有: 1) 自我管理，忽视了其他主体。政府作为权力主体掌控着海洋事务决策权，领导点头与精英决策为海洋政务处理的惯有模式，忽略了“多元主体”的参与，无法给与及时有序的参与决策的机制及途径。官本位的传统管理思想，在海洋管理中得到充分体现，且于我国各项公共事务及问题处理上普遍存在。由于缺失其他社会主体参与的机制，导致管理主体公共性的缺失，政府独自掌控着重要决策，这种忽略公众、咨询机构意见的管理模式，致使政府管理及决策缺失有效性及科学性。2) 目标经济化。海洋管理一切皆以经济效益为前提，忽略了环境保护。在推动经济发展环境下，地方政府及海洋行业管理机构皆过于追求“发展速度”与“经济利益”，导致对海洋资源及环境“节约与保护”的缺失。为了实现经济指标及税收收入的最大化，地方政府不惜牺牲海洋环境，引进高能耗、易污染的企业，且为其充当保护伞，我国沿海地方政府普遍存在这种短视行为。海洋行业管理机构，其主要任务是资源开发，基于其资源开发角色，不断加大对海洋资源开采力度，往往是重开发、重效益，轻保护、轻节流，给海洋经济长远发展带来极大隐患。3) “独立化”处理海洋事务。政府间在处理海洋事务上缺失协调性及整合性。我国传统海洋行政管理机制主要为行业管理。

　　在海洋资源与环境的管理上，一般依据资源属性及其开发产业，依据行业部门。这种管理模式为陆地各类资源开发机构向海洋延伸的职能管理，其面对海洋资源的开发与规划，皆从自身利益出发。面对如“滨海旅游业、海盐与盐化工业、海洋渔业及交通运输业、海洋油气业”等海洋开发机构，彼此间的协调与整合极其有限。

　　受利益的驱使，各行业管理机构及涉海地方政府彼此皆从自身利益出发处理海洋事务，忽略彼此的协调配合。面对利益问题，管理主体彼此易产生纠纷。由此形成哄抢效益好的产业与项目，无效益的产业与项目便彼此推诿，对海洋管理单位缺乏切实可行的协调措施及制度展开协调与整合。这种管理状况，务必通过海洋公共管理开展合理有效的治理。
　　
　　三、海洋公共管理中政府的角色定位

　　受海洋公共管理鲜明的公共性特征影响，由公共管理的“主体、客体及目标”等层面，对政府在公共管理中提出下述角色定位:

　　1． 制度制定者。政府需构建并健全具公共性特征的海洋体制。海洋管理，即以国家公共政策及相关法律、法规为导向，由政府“组织、计划、掌控及协调”海洋的开发。制度制定者，顾名思义即于海洋管理活动中的政府职能机构，依海洋管理现状及发展，制定及健全如海洋“经济发展、资源节约及环境保护”等有关规章制度，从制度上确保海洋公共管理的优质高效。由此，在海洋公共管理活动中，行政主管机构制定相关政策时务必突出公共性，并且“主体、客体、目标”三者缺一不可。从主体公共性角度说来，政府制定海洋公共管理条例时需更多地考虑非政府组织与公民的意见、建议，强化体制建设，规避单一官本位的决策手段，采取群策群力的模式，一同制定代表社会群体的海洋公共政策。从客体公共性角度说来，海洋政策的制定需从海洋活动中产生的所有公共问题出发。从目标公共性角度说来，海洋法规的制定需强化对海洋“公共环境及生态平衡”的维护，坚决从法规上制止重开发、轻保护及无序开发等具有破坏性的行为。

　　2． 利益协调者。政府需协调“自身、非营利组织、公民”等彼此关系。政府作为海洋公共管理中的主体主要有“中央海洋行政主管机构、地方海洋行政管理机构、涉海行业管理单位”，困扰我国传统海洋管理的主要难题即为“主体间的协调整合”。各主体间特别是地方主体间缺少协调合作，皆因围绕经济利益产生矛盾。从公共管理角度考虑，政府受公共性制约，要求各级涉海政府务必须提升协调与合作水平，依海洋公共“环境保护及利益维护”为导向进行管理，规避盲目追求“机构及地方”自身利益。要不断强化协调整合水平的提升，加强政府各部门彼此的沟通与协作，充分彰显政府主体于海洋公共管理活动中的地位及作用，以表率的形象出现于非政府组织及公民群体面前。从政府、非政府组织、公民等关系考虑，政府已然不是海洋公共管理的唯一主体，管理活动中的各主体皆存有不同利益。当存在竞争关系的主体发生利益矛盾，当事人不具有化解矛盾的能力，对各自利益无法界定，政府需充当协调者，来设定经济主体“利益规则”，确定其经济利益，达成各经济主体的公平竞争，确保各主体皆能充分体现自身意志及利益。

　　3． 生态监管者。政府要做好生态监管者，需从下列角度考虑: 1) 政府自身需加强对生态的监管。在开发海洋资源上，各级涉海政府机构需加强对海洋环境监管力度; 加强对海上原油勘探开发机构、海上渔业、海洋旅游业等开发性行业的监管力度; 需着眼于海洋长远发展战略目标，规避短视的自身行业利益发展，将“公共性”置于海洋开发首位; 在发展经济、开发资源上，需强化对生态环境的监督，重点维护海洋资源，切实履行好生态监管者的职责。2) 提升海洋开发利用主体监管力度。面向涉海活动者，对海洋“环境污染、权益受损、资源破坏”等行为实施监督，采取科学合理的管理手段，使涉海活动参加者提升海洋生态保护意识，规范自身行为。

　　四、确保政府在海洋公共管理活动中的责任担当

　　海洋公共管理，侧重公共性特征，政府作为管理主体，其角色定位亦必须鲜明地突出公共性。在海洋公共管理活动中，中央海洋行政主管机构、地方海洋行政管理机构及行业管理单位，皆需明确自身角色定位，采取切实可行的措施彰显公共性，充分发挥自身的潜能及效用。

　　1． 由海洋行政管理走向公共管理。理念为大众于实践活动中生成的认识集合体，大众一贯依自身形成的理念展开各类活动。在海洋管理活动中亦如此，海洋管理者须以管理理念为导向实施管理。传统的海洋行政管理活动，受政府单一管理主体影响，对涉海活动主要采取“命令及控制”手段，群体的利益及呼声无法得到有效表达。在创新的海洋公共管理活动中，政府需转变传统的“官本位”管理理念，汲取大众的意见及建议，树立公共理念，对各项涉海事务的决策及管理，广泛采纳各主体正确的意见及建议。强化政府工作人员公共精神的教育培训力度，开展公共意识讲座，树立典型，以榜样的力量激发政府人员的公共意识。从思想上对各类群体意见建议给予关注，培养及强化政府官员“公共倾听意识”，力求管理主体多元化发展，切实做到以理念为导向，不断增强海洋管理活动的公共性。

　　2． 充分发挥政府协调者的效用。《联合国 21 世纪议程》指出: 沿海国家皆需构建协调机制，必要时需强化协调机制，从国家一级至地方一级在从事沿海及海洋区域的资源综合管理上，实现长远可持续发展战略。这一机制需在适当状况下吸收当地社区、学术机构、资源用户团体、私人机构、非政府组织及公民参加。当下，政府、公民及非政府组织彼此亦需加大协调力度，从海洋公共管理出发，强化协调机制建设力度应从两方面入手: 1) 促进快速创设海洋综合性协调部门。在海洋事务上授予其决策权及各项管理职能，对海洋各项事务展开协调。协调部门可依委员会模式创设，委员会成员需包含地方政府、普通民众、国家海洋主管部门、科研单位、相关涉海企业、民间社团等利益相关者，让涉海事项的一切决策皆代表多数群体的意见与建议。委员会职责以协调各利益主体彼此关系为主，使之在海洋开发意见上达成一致; 对海洋区域规划，经协商拟订与各方利益相符并达成统一; 针对区域利益问题，拟定各项协调措施。2) 强化海洋管理协调机制建设力度。鉴于海洋管理协调目标广泛性的特点，协调机制的创设需达成制度化管理。在制度的制定上，若涉及上下级政府、难以调和的利益、严重危害海洋环境等事件，需采取法律行政措施，凭借“法律”、“政府权威性”及“政府强制性”实现调和目的; 彼此无隶属关系机构产生利益冲突时，涉及海洋各机构间、彼此行业、政府与企业及公众的矛盾，皆可采取灵活多样的协调措施。若想让这些协调措施在实践中有效运作，务必强化海洋公共管理机制的建设力度，推动相应协调制度的完善。

　　3． 强化政府新角色的适应水平。各级海洋政府部门，需以海洋管理公共性理念为导向，推动自身职能转换，明确新角色定位，快速适应新角色。中央海洋行政主管机构，需对各海区间进行综合管理，展开整体协调; 同时，需做好制度制定者及利益协调者，以推动海洋公共管理政策的创设及完善。还需适当放权，将权利下放给各海区分局，并对所辖区域展开综合协调，加大宏观整体调控水平。地方海洋行政机构与各涉海行业管理机构需转变以“地方与机构”利益为理念的“独赢”思想，在开发海洋资源时，强化海洋环境保护意识，以海洋公共利益及环境作为开发前提，达成海洋“经济发展及环境保护”的双赢，履行好生态监管者职责。各级地方政府及涉海行业管理机构需强化协同思维意识，对地方各涉海群体及行业彼此利益进行协调，推动海洋管理实现公共性转变。

　　4． 提升政府工作人员角色执行力。海洋公共管理能否有效施行，关键在于政府机构角色的实现与否。海洋管理由各级政府工作人员来实施，工作人员为政府角色的实践者，政府角色定位的顺利实现，取决于他们是否以部门角色为己任。故此，海洋公共管理，既要有健全的角色分工体系，又要有推动此系统良性运转的系列机制，确保各级政府工作人员不片面追求政绩。海洋政府管理部门的角色定位，需依完善的监督机制为前提，对各级工作人员“规范管海、依法管海”进行监督与制约。其监督机制建设应包括: 1) 创设海洋管理角色问责机制。实现角色定位，政府机构具有相应的角色权力，权力对应责任，权责适宜，方可保障角色对其职责的履行。政府机构角色定位，是经所有工作者一同努力实现的，政府角色承载体为人，是经“首长罢黜”及“引咎辞职”等方式对工作人员采取监督措施，以促进其部门角色的实现。2) 制定海洋公共管理规则及角色定位责任机制。3) 创设角色能力培养、考核机制，使之与角色的规划、问责相配套; 对各级政府部门角色状况进行跟踪与测试，培养、引导工作人员找准角色定位，增进角色能力; 与激励机制相结合，着眼于角色能力与绩效，创设“考核机制”展开考评，将考评结果作为确定政绩的依据; 将各级政府工作人员的职务提升、薪酬提升等与角色状况、现实政绩相匹配，以此机制增强各级政府部门由自身利益向公共利益转换的自觉性。

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