国内外关于国家治理成本的研究

　　一、 引 言

　　中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出， 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理面临的一个重要问题是如何实现国家治理成本的最小化和治理绩效的最大化问题。

　　这个问题在王建国教授提出 “国家治理成本理论”后上升到了理论层面。 国内外学者对国家治理成本问题进行了大量的研究， 仁者见仁、 智者见智，取得了一系列的研究成果。 本文旨在对国家治理成本的相关研究的最新进展从政治、 社会、 生态等方面进行综述， 并在此基础上就减少国家治理成本政策取向及未来研究进行展望。

　　二、 国外关于国家治理成本的研究

　　（一） 政治方面的治理成本研究

　　国外关于政治方面的治理成本研究主要集中在对政府治理成本的研究方面。 政府在行使其合法权力， 履行其应尽义务时需要投入人力、 财力和物力资源， 这些投入的资源可以定义为行政成本。 学术界对此进行正面和系统的研究比较少，国外学者的相关研究主要有：科斯 （Ronald H.Coase） 从契约角度将交易成本归纳为 “通过价格机制组织生产的， 最明显的成本， 就是所有发现相对价格的成本”。同时科斯（Ronald H.Coase） 指出 “政府本身并非不要成本，实 际 上 有 时 它 的 成 本 大 得 惊 人 ”。

　　威 廉 姆 森（Williamson） 将政府交易成本总结为 “在不同治理结构下为完成任务而进行计划、 协调以及监督的比较的成本”。诺思 （North） 发表 “交易成本政治学”， 将交易成本首次应用到政治分析。诺思（North） 把交易成本认为是 “测量被交换 事物的固有价值的属性的成本， 保护产权的成本以及制定和实施协议的成本”。

　　由此， 他把交易成本与生产成本挂钩， 拓展了交易成本的本质属性。 沃尔夫 （Wolf） 指出 “非市场性的政府产出通常是一些中间产出， 也即充其量是最终产出 ‘代理’， 间接的非市场产出对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的”。

　　政府行为的这种非市场性质，决定其绩效评估与企业相比复杂得多。 沃尔夫（Wolf） 还指出 “维护非市场活动的收入具有非价格来源， 即来自政府的税收， 或来自捐赠或其他提 供 给 政 府 的 非 价 格 来 源 ”。同 时 ， 沃 尔 夫（Wolf） 就如何有效减少政府治理 成本问题 指出“与新的政府政策以及旧政策的变化可以用来改善市场功能一样， 市场变化和动力同样可以用来改善政府 ‘非市场' 的功能。 通过在政府管理中注入一些市场因素， 以缩小非市场缺陷的影响范围”。

　　将市场机制的因素引入到政府管理领域， 特别是某些公共物品的生产领域， 可以协调政府的行政行为， 完善政府的管理模式， 弥补政府垄断的不足， 降低政府的非市场缺陷， 从而达到使政府提供公共服务的成本减少的目的。 詹姆斯·Q·威尔逊 （James Q. Wilson） 则从另一种角度指出“交易成本的思想还不曾应用于政府行为” 认为政府不会考虑成本的多与少， 而是以追求规模、 消费扩张作为最大化目标。

　　美国学者萨瓦斯 （E.S.Savas） 所做的一项研究表明 “公共部门提供服务的成本费用， 平均比承包商提供服务的成本费用要高出 35%~95%” 。

　　盖·彼得斯 （Peters） 认为“评估中存在的困难意味着要么将绩效合同限制在为数有限的政府机构或者那些可提供市场化服务或服务结果易于衡量的政府部门， 要么规定特殊的绩效标准。 不论是哪种能力， 政府在公共部门推行市场模式时的评估能力至少都不那么令人放心和满意”。

　　由此可以看出， 对政府进行绩效评估虽不失为一种直观有效的减少行政成本的方法，但要真正落实的话难度过大。 丹尼斯·C·缪勒（Denis C. Muller） 从经济学理论视角出发 ， 指出政府的产生及功用与外部性特征具有密不可分的关系， 认为 “当一个人的消费或企业的生产活动对另一个人的效用或另一家企业的生产函数产生一种原非本意的影响时， 就会出现一种外部性”，指出政府很多目标都是通过利用正向的外部性特征和克服负向的外部性特征来达成的， 即通过政府对外部性特征的有效把握， 可以更好地实现社会公平与正义， 促进社会发展。

　　同时丹尼斯·C·缪勒 （Denis C. Muller） 还指出 “政府作为一种实现帕累托最优的资源配置的机构， 其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本”， 认为政府应该运用整体力量和组织优势， 减少对资源的耗费， 降低社会成本。

　　缪勒 （Denis C. Muller） 在《公共选择理论》 中也提到： “当提供可度量的产出时， 政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本”。尼古拉斯·亨利 （Nicholas Henry） 则认为 “预算是政府生命之血液， 如果我们用 ’政府应该做什么‘ 的说法来代替 ’政府在预算中应该做什么‘ 的话， 则预算在政府中的核心地位就更加清楚了”。

　　预算作为政府组织活动的核心， 被认为是财政管理中最重要的部分， 通过合理的财政预算控制， 有效地制约与监督政府活动， 不仅可以减少政府治理成本， 还可以有效提高政府治理的效率。 King 和 Stivers （2004） 指出： “政府是属于其公民的， 应将公民置于首位， 政府强调的重点不应放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应放在建立明显具有完整性和同应性的公共机构上”， 认为应该让公民监督政府行政成本支出，真正实现 “钱为民所用”。

　　奥斯本 （Osborn） 指出，“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉， 不管他们是否需要。 ……我们的预算制度实际上是在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”。这就从另一方面折射出政府行政的高成本、 低效率。

　　（二） 社会方面的治理成本研究

　　国外关于社会方面的治理成本研究主要集中在社会规模对国家治理成本的影响方面。 以暴力、胁迫等方式建立起来的国家政权， 是不得民心的。因此， 要建立长久稳定发展的国家， 就必须首先通过各种有益机制来建立更和谐的社会。 社会规模与国家治理的挑战性成正比， 例如： 国家承担着提供各类公共产品的责任， 社会规模越大， 各类公共产品的覆盖面也越大， 落实就越困难。 政府有着一系列交易成本， 随着社会规模的扩大，交易成本涉及的方面更全， 范围更大， 领域更广，成本本身也就更高。 同时， 社会规模的扩大， 增加了社会的不可预见性， 交易成本在探索治理之道中不断增加， 所以它的效用性降低。 除此之外，交易成本由于政府内部行政人员不合理的调配机制以及组织的垄断性和自下而上的负责制等一连串组织制度特点而加剧了。

　　美国经济学家 Alesina 和他的同事从经济学视角对国家规模的大小是否有利于国家的社会稳定、是否有利于国家的经济发展和是否有利于国内公民的福利等方面做了全面的分析， 指出 “大国因内部群体、 文化差异性在内部整合上有着更多的代价； 但是， 国家规模提供了市场规模， 因此大国有利于经济增长， 有利于降低那些必需公共品（如国防） 的固定成本”。

　　但经济全球化创造了世界地球村的统一体环境， 为规模相对较小的国家或是地理位置相对偏僻的国家有效利用国际市场创造了条件， 国家规模上的不足并没能阻碍其经济增长， 因为国际市场没有对国家规模的歧视。Milgrom P， Roberts J.等经济学家通过对有关工业组织规模与控制的研究， 强调 “组织内部的政治影响和讨价还价导致的成本代价”。Qian Y-Y.认为 “这会导致对下属监管的代价以及由此导致的努力程度不足”。

　　McAfe 和 McMillan 对组织成员如果利用私有信息讨是寻非， 会导致效率损失进行了分析。 “组织成员因其特定角色和位置， 有着各自的私有信息， 必然以此寻租”， 而正如McAfee 和 MeMillan 所说的 “寻租是 一个科层组织运行必不可缺的润滑剂”。 McAfee 和 MeMillan.也 提 出 “ 组 织 规 模 负 效 率 （organizational dis-economy of scale）” 的观点， 即 “随着组织规模的扩大， 等级链条的延长， 私有信息分布随之分散，信息不对称状况恶化， 其效率会相应下降， 而成本增加”。也就是说， 在信息发出者与接收者之间构建的桥梁， 可以被规模这一客观的因素使之发生弯曲或者中断， 因而导致信息的传输中断，即所谓的信息不对称随之而来。

　　（三） 生态方面的治理成本研究

　　国外关于生态方面的治理成本主要集中在“ 环境治理成本效益空间异置 ” （EnvironmentalGovernanc -e Cost -benefit Dislocation） 方 面 。 “ 环境治理成本效益空间异置” 指环境治理的过程中，由治理所产生成本和效益在不同地区间的分布问题。 国外学者把导致环境治理成本效益异置的原因归结于市场， 认为市场本身具有缺陷和不足，它不能调节或者说不能有效地调节有关于环境方面的资源。 因此， 他们提出建立 “环境资源市场”是解决这一异置问题的有效途径。 随着时间的推移， 对 “环境治理成本效益空间异置” 问题的研究也更加深入， 20 世纪 80 年代以来， 这一研究取得了明显的进展。 Sterner T.Jeroen 等通过对与之相关的各方面的分析， 初步建立了为解决环境治理成本效益异置问题的理论和方法。

　　在欧盟共同农业政策的框架内， 各成员国对环境保护采取积极补贴政策。 如 2000 年英国政府规定， “农民负责对农场附近的树林河沟的保护， 养殖农场必须有环保计划书， 农场遵守了这些措施， 政府支付 470 英镑补贴费”。这些补贴使得国家在生态方面的治理成本大大增加。

　　三、 国内关于国家治理成本的研究

　　（一） 政治方面的治理成本研究

　　国内关于政治方面的治理成本研究主要集中在政府治理成本研究方面和不同国家治理方式的成本研究方面。

　　1. 政府治理成本研究

　　在政府治理成本方面的研究上， 臧乃康认为“政府利益膨胀带来的政府总体成本、 隐性成本上升的原因是： 政府利益对于公共利益的偏离； 政府利益配置密度不均衡； 政府利益制衡机制低效”。 而西方新公共管理指出减少政府治理成本的有效之道是：“确立政府治理的成本理念； 将竞争机制引入政府治理过程； 优化政府治理的成本结构； 调整利益关系； 改革创新财政和人事制度；把行政改革与政治改革、 法治建设结合起来”。

　　此外， 臧乃康还认为 “政府治理范式的区别会导致政府成本的差异， 提出中国现行的政府治理范式， 容易导致政府利益的放大和膨胀， 促进政府总体成本和隐性成本上升。 建构现代责任政府，创新政府治理范式， 优化政府治理的成本结构，是中国降低政府成本、 提升政府绩效的基本实现路径”。

　　刘澈元认为 “转型期中国政府的治理成本与改革的初始条件及内外部环境密切相关， 具有独特的时空特征， 并就政府治理成本合理化提出意见， 即微观层面主要进行组织技术的改造、中观层面主要进行治理理念的转变、 宏观层面主要推进转型制度的安排与变迁”。同时， 刘澈元指出 “狭义的政府治理成本实质是政府治理的当期经济成本或者说行政成本。 广义的政府治理成本是政府为实现治理目标而投入的各种资源及其影响的总和”。

　　随后， 刘澈元通过对转型前两个阶段政府治理成本的 “制度范式” 分析， 总结出影响政府治理成本的制度因素： “过高沉淀成本；善治理念缺失； 制度安排的非协调； 成本分担结构凸现治理成本； 学习成本与渐进式改革的局限性”， 并认为在市场体制完善阶段， “制度范式”分析为政府治理成本的合理有效化提供了有益启示： 微观层面主要进行组织技术的改造； 中观层面主要推进转型制度的安排与变迁； 宏观层面主要确立完善治理理念。

　　何翔舟和韩斌从政府行政支出出发， 以中国政府 1978~2006 年间的实际支出资料为参考依据， 设计政府成本的理论模型，目的是分析中国政府成本的基本情况， 预测未来政府成本———行政支出的基本标准， 并提出相应的治理依据。 他们提出 “中国政府行政成本的治理思路为尊重科学原理确定行政管理成本支出预算标准、 参照社会经济发展指标确立行政管理成本支出标准、 把政府绩效与行政管理成本支出有机结合起来、 重塑政府管理的业务流程”。

　　蒋文能和余海岗从政府内部管理和公民治理的视角出发， 形成了政府成本研究的新视角， 这也是公民治理研究中的又一重大方向。

　　罗文剑通过对 J 地1998~2010 年的行政支出数据分析 ， 发现行政成本居高不下的重要诱因之一是政府支出偏好， 指出 “政府支出偏好表现在政府预算最大化偏好、政府支出结构偏好和官员职务消费偏好三个方面”。 为了对地方政府行政成本进行有效的治理，应该消除主观因素影响， 强化预算约束力， 完善考评激励， 发挥道德激励力和实施 “零容忍” 负激励。

　　2． 不同国家治理方式的成本研究

　　人治、 法治、 德治等不同国家治理方式所需要的治理成本是不同的， 目前， 这方面的研究主要集中在不同治理方式的成本比较以及各种治理方式的成本分析。柳新元认为 “国家治理方式的不同， 其治理成本也是不同的， 治国者为达到理想的治理效果，必须在人治、 德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上做出选择， 以达到国家的治理成本最小化和国家治理绩效的最大化”。 在对三种治国方式进行比较之后， 他认为 “法治的明显的比较优势， 特别是法治对国富民强、 长治久安和国家活力与竞争力提升的不可或缺的功效， 因此依法治国或制度兴邦 （广义的法治与制度化同义） 应当成为我们坚定不移的政治改革目标”。

　　郭延军认为 “实行法治须付出的成本主要有： 政策等在国家规范体系中所占的比重和所起的作用得大幅度缩减； 在一定时间内影响国家机关的办事效率，甚至在某种程度上妨碍社会经济生活的正常运行或发展； 在司法过程中牺牲部分实质正义； 牺牲国家机关及其工作人员的许多原有的权力和自由；增加国家机关在时间和金钱上的投入； 增加公民的法律支出”。

　　即他认为法治会使国家承担起更高的治理成本， 总体而言， 法治不是最佳的国家治理之道。 应飞虎和戴劲松从经济学的角度， 对德治和法治进行了分析， 认为 “德治具有促进法治成本最小化的功能优势” 。

　　段贞认为 “治理成本和绩效是影响国家治理方略取舍的重要问题”，并对法治与人治两种治国方略的治理成本进行分析比较， 提出 “当前在我国经济体系还没有完备到可以自行有机运转的程度的实际情况下， 健全法律体系、 将整个社会生活逐步纳人法制体系的过程中， 仍缺少不了权威人士的政治决策和强制执行， 这是在法制健全之前保障政治体系有效运行的必要措施， 也是为了弥补因法律不断完善自身而造成的真空状态， 并为法制健全创造发展的空间和时间”。

　　游劝荣运用经济学理论和方法，对立法、 守法、 违法、 执法等法治环节的成本以及法治进程中的成本进行研究， 主张 “应理性、科学地认识法治及其进程中的成本， 探索一条符合中国国情特别是经济发展要求的法治道路， 选择用最少的成本、 最小的代价、 最大限度地推进法治进程的模式”。

　　与上述郭延军的观点相异，游劝荣认为法治是一种值得信赖国家治理方式，至少通过此方式可以找到降低治理成本的方法。此外， 游劝荣还借助经济学的理论和方法， 从法学与经济学结合的角度， 初步界定了法治成本的内涵和外延， 提出 “静态法治成本” 和 “动态法治成本” 的概念， 并对法治成本进行了全方面、多角度的分析和论证。王海峰认为 “法治成本包括立法成本和实施成本”。

　　转型期我国法治的成本相对偏高， 原因在于转型期是一个特殊的时期，此时期内对法律的完善举措以及对新出台法规的落实都依赖资金的保障， 同时立法的边际收益小于边际成本。 但是， 随着国家的发展， 社会的进步， 以及由转型期向稳定前进期的过渡， 对法律法规的落实也将从无控生疏型局面转向熟练运用型。 此时， 法律的实施成本减少， 法治的边际收益将趋于其边际成本。 易招娣和王亚静通过与法治收益的对比明晰法治成本的内涵， 从界定法治的边界以及建设法治政府两个视角来探讨降低法治成本的问题， 一方面简单界定了法治的边界，指出 “只有厘定了法治的界限， 才能更有效的实施法治， 而建设法治政府， 也是为了更好的降低法治的成本， 减少不必要的支出”； 另一方面提出了一系列法治的建设途径以及在此过程中应当奉行的法治观念。

　　总之， 国内学术界关于法治治理成本的研究成果较为丰硕。

　　（二） 社会方面的治理成本研究

　　国内关于社会方面的治理成本研究主要集中在社会规模对国家治理成本的影响方面。 治理规模以及由此产生的治理负荷是中国国家治理面临的一个重要挑战。 中国的规模体系极其庞大， 同时， 庞大的体系内部又涵盖着复杂的规模结构。

　　认清中国的规模现状， 摸清中国的规模结构， 对进行有效的国家治理， 减少治理成本具有重大的意义。 目前， 国内学者对此的研究还相对较少，相关研究主要有：渠敬东和周飞舟等指出 “伴随数目管理而来的是各种条框制度， 有可能导致繁文缛节泛滥，组织僵化， 从而降低治理的灵活性和有效性”。

　　实际上， 他们对政府所推行的 “数目管理” 还是持保留态度的。 周雪光和练宏认为 “技术手段是一把双刃剑， 它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令， 另一方面又给予下级部门提供了新的谈判筹码， 使得治理过程有了更大的不确定性”。

　　黄晓春等指出 “技术手段是由人控制的，而且信息有着模糊性， 即同一信息有着多重解释性的可能， 因此技术手段不能自行解决治理中的实质性问题”。周雪光认为 “国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓的 ’技术治理手段‘ 所无法解决的”。 同时， 周雪光还认为 “国家治理规模及其成本代价是国家建设和政治改革的重要制约条件， 中国社会的良性发展的关键正在于是否能够找到有助于减轻国家治理负荷的制度安排”。

　　近年来， 中央政府采取各种能够采取的措施， 例如在考核指标上推陈出新， 实行量化； 对税收体制在原有基础上不断完善； 推行 “数目管理” 等等， 目的不在于展示政府的高思维， 而是意在希望找到提高治理有效性的方法。 这些措施在一定程度上有它们各自的积极意义， 但难以从根本上解决问题。

　　（三） 生态方面的治理成本研究

　　国内关于生态方面的治理成本研究主要集中在如何改善环境方面。 1993 年我国提出了可持续发展战略， 确立了走可持续发展的基本国策。 其中的一项重要决策是生态环境建设。 近年来， 国家在生态环境治理上投入了大量的人力、 物力和财力。 国内学者也纷纷找寻生态环境治理的良方，为生态环境的治理建言献策。 在环境治理成本方面， 研究成果也较为丰富。 相关研究主要有：

　　周一虹和乔岳根据环境会计学理论， 在对“污染控制成本收益理论计量模型 ” 分析的基础上， 针对我国现实的具体情况， 建立了 “城市空气污染成本的计量模型”。

　　薛冰和郭斌运用 “成本—收益” 方法探讨民主协商理念下公众参与公共决策的外部激励约束和中央自上而下的激励约束， 促使地方政府积极履行环境保护职能， 设定符合社会发展的长远利益的治理目标。

　　殷军社和卢宏定用经济学成本分析方法， 探讨了我国现行环境法律制度的设计及实施， 认为 “我国环境法律制度作为环境治理的正式制度， 其供给和需求不足且交易成本过大， 因而存在一定程度的制度虚设、 制度失灵现象和环境治理不力”， 指出 “环境法律制度供需的最优化应体现为公平与效率的充分合理化及交易成本的最优化”，以此作为我国环境法律制度改进和创新的目标非常重要。

　　四、 评析和展望

　　国家治理成本的最小化和国家治理绩效的最大化不仅是保证中国各方面长期可持续发展的核心所在， 而且也将对全球各国的发展起着重要的建设性作用。 现有研究为破解这一难题提供了重要的理论依据和经验证据。 现有研究表明， 首先，在政治方面的治理成本上， 需要进一步转变政府职能， 推行电子政务， 精简和规范各类机构， 减少行政层次， 解决职责交叉、 机构重叠、 政出多门问题。 提高行政效率， 降低行政成本。 同时，改进国家治理方式， 选择上法治比人治无论是在成本还是在绩效上都有明显的比较优势。 其次，在社会方面的治理成本上， 虽然有地大物博之说，实际上在很多方面也确实如此， 但对国家治理而言， 过于庞大的规模给治理带来的困扰与难度是超乎想象的。 除此之外， 经济全球化进一步推进，各国经济你中有我， 我中有你， 抛开经济交流的表象， 更深层次的是各国思想意识形态的碰撞，政治制度的对接， 以及由此引发的价值观念摩擦的浪潮。 从总体国家观的角度出发， 毫无疑问这些变化是社会在进步， 国家在发展的缩影， 但从国家治理观的角度出发， 变化意味着适应， 碰撞、摩擦意味着必须寻找平衡它的办法。 因此， 国家治理面临的挑战在社会发展过程中不断上升。 总之， 国家治理的难易度与其规模息息相关。 对国家治理的成本比较分析， 事实上是对国家治理的经济学分析。 将国家治理上升到经济层面， 通过对治理成本的比较， 选择最佳的国家治理模式及其组合， 以达到有效的国家治理， 对实现国家治理成本最小化和治理绩效最大化的目标具有重要突破性意义。 再次， 在生态方面的治理成本上，环境治理问题已成为当前及今后很长一段时间内都将会受到重视的问题， 对 “环境治理成本效益空间异置” 问题进行深度探讨， 从中总结出环境的某些自然规律， 因为遵循规律往往比盲从来得更高效、 更合理， 以此来寻求合理有效的解决环境问题之道， 具有深刻且长远的理论意义和现实意义。

　　经济建设、 政治建设、 文化建设、 社会建设、生态文明建设———着眼于全面建成小康社会、 实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴， 党的十八大报告对推进中国特色社会主义事业做出 “五位一体” 总体布局。 因此， 对于未来研究的展望，不仅应该要加深在政治方面、 社会方面、 生态方面治理成本问题的研究， 而且应该重点关注在经济方面、 文化方面的治理成本问题。

　　（1） 对于政治方面、 社会方面、 生态方面的治理成本问题， 现有研究虽然对其中的某些方面做了比较深入的研究， 例如政治方面的行政成本问题， 但往往专注于某一个方面， 缺失全面系统的考察。 因此， 构建一个覆盖面广又全的理论分析框架， 从整体上分析国家治理成本问题是一个值得重点关注的方向。

　　（2） 对于经济方面、 文化方面的治理成本问题， 国内外对此的研究都相对甚少， 而经济、 文化作为 “五位一体” 中不可或缺的两方面， 在总体把握国家治理上占有举足轻重的地位。 因此，基于国家治理成本的视角， 探讨 “五位一体” 的国家治理成本的最小化和绩效的最大化， 前瞻性地提出相应的意见和建议， 将具有重要的学术价值和指导意义。